曹 孜,彭怀生，鲁 芳

(中南大学资源与安全学院，湖南 长沙 410083)

煤炭城市是指因当地开采煤炭资源而逐渐发展起来的或因附近开采煤炭资源而使原有的城市得以发展，并且煤炭产业在城市工业结构中占有重要地位的城市[1]。我国煤炭城市经历了从建国初期到20世纪80年代的繁盛时期，至90年代由于经济体制转轨滞后、众多煤矿特别是东北和中部地区经过长时期开采后资源开始枯竭，产业效益下滑。国有煤炭企业经营模式中产权不明晰、企业办社会等固有弊端凸显，城市中就业、社保、环境各方面矛盾涌现。为了解决上述问题， 2005年中共十六届五中全会审议通过的“十一五”规划建议明确提出：“建立资源开发补偿机制和资源产业援助机制，促进资源枯竭型城市经济转型”。2007年国务院又提出《 关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，主要任务在于大力推进产业结构优化升级，实现经济发展方式转变。2010年国家发改委确定44个重点资源枯竭型城市，成立充分吸纳就业、资源综合利用、发展替代产业专项基金，国家财政予以直接扶持。

1 煤炭型城市经济、社会、环境系统存在的问题

1.1 经济方面

我国煤炭城市数量众多、煤炭资源存量丰富， 然而由于技术和管理体制等原因，资源优势没有得到充分发挥。产业集中度低，小规模的集体和民营企业没有足够的技术资本投入，同时由于矿业权市场运作不规范，致使大矿小开、一矿多开、资源浪费现象严重。当前国有大型煤矿平均回收率可达到30%～40%，小型私企只有10%左右，同国际先进水平60%～80%相比存在相当差距[2]。煤炭城市产业集中分布于上游的开采加工，倾向于原煤直接输出，同本地其他产业之间的关联性弱，缺乏技术先进、附加值高的下游深加工业。煤炭城市产业结构既有共同点，又受地理位置、资源存量等因素的影响表现出一定程度的分化。首先从地域角度分析，北部地区农业是继采矿和制造业之外的显著产业，由于地广人稀、城市化程度相对落后，仍有相当比重的人口从事于农业，如2010年黑龙江鸡西、鹤岗、双鸭山第一产业从业比重分别为24%、35%、46%。中东部地区煤炭城市工业化程度相对高，采掘—制造，或是制造—采掘类煤炭城市居多，由于城市处于重点工业区或城市群中，工业化、城市化进程较快，电力、化工、机械制造产业集群众多形成规模效应，制造业在产业中比重可达20%～30%。除此之外，一些城市在担当煤炭生产和输出功能的同时，还是区域中重要的交通、物流中心，如山西太原、陕西榆林，电信、金融、教育等服务业发展相对迅速。

1.2 社会方面

煤炭城市转型过程中最突出的社会矛盾是的是人员失业和家庭贫困，在煤炭产业衰退和国有企业减员增效改革的双重因素制约下，煤炭城市平均失业率曾经一度达到13% ，其中东北一些城市如双鸭山、七台河失业率达到30%以上，大量煤炭产业职工在短时期内集体下岗，有的甚至全家在矿上工作失去所有收入来源[3]。由于财政收入不足，下岗职工得不到应有的社会保障，因为生活困难而致使集体游行、上访的事件屡有发生，威胁着社会的安定团结。近些年随着煤炭城市转型的深入推进，失业情况有所好转，据统计，2011年煤炭城市平均失业率为8%，仍高5.5%的全国城市水平，一些落后的煤炭城市如抚顺、辽源、石嘴山失业率仍在10%以上[注]数据来源：《中国城市统计年监2012》。。 资源型城市由于资源的依赖和垄断更容易产生贫富分化、产业升级缓慢，这也是遍及全球的“资源陷阱”产生的根源。煤炭型城市居民收入差距具体表现在：一是不同行业从业人员之间的工资收入差距。二是不同阶层之间收入不平等更为明显，企业管理层和普通职工、私营企业主和工薪阶层收入差距逐渐被拉大。三是不同所有制单位之间的差距，国企职工的工资高于集体和民营企业，且有不断加剧的趋势。煤炭城市建设滞后也是长期以来积弱难返的重要社会问题，由于历史原因政府与企业之间界限不明、职能缺位与越位共存，导致城市建设布局混乱、缺乏整体协调性。由于经济衰退与不合理的税收分配制度使财政收入匮乏，房屋、水电、道路、医疗等基础设施和公共服务严重投入不足。

1.3 环境方面

煤炭产业是直接作用于自然的生产活动，对环境有强烈的负面影响。首先是上游的煤炭开采与加工会造成严重的环境污染，煤炭开采造成土地裸露、沉陷、煤矸石占地，采煤过程中过度抽取地下水使水位下降、水体受到污染，使当地供水往往面临着巨大的压力。煤炭燃烧发电产生二氧化硫、粉尘等气体污染，致使众多煤炭城市长年烟气弥漫，空气能见度低。其次下游的冶炼和化工行业也会形成负面环境效应，尤其是水污染和土壤污染，煤化工引发的污染事件致使众多河流污染物超标，农田和林地减产甚至绝收。煤炭生产还会破坏生态平衡，使植被覆盖率降低、生物多样性减少；气候循环受到干扰、自然灾害频发。按照经济损失统计，全国矿业城市每年因采矿活动诱发的洪水、山体滑坡、泥石流等自然灾害，直接损失超过100亿元，因采矿、尾矿、废石堆积，直接破坏和占用土地近200万hm2，每年形成1.5万～2万hm2采煤沉陷区[4]。煤炭城市的环境恶化已经到了不容忽视的地步，应当及时改变过去“先污染、后治理”的老路，从源头煤炭开采起，一方面尽量防止资源浪费、环境污染、生态破坏的事件的发生，一方面要做好环境治理与恢复工作。

2 对煤炭城市经济社会环境发展水平的测度

2.1 煤炭型城市经济、社会、环境水平的因子分析

为了能够对煤炭城市进行全面的比较分析，本文依据地理位置和产业状况将全国31个市级煤炭城市分为东北、中部、东部、西部、和内蒙五部分，用因子分析法分别从经济、社会、环境的维度对31个煤炭城市进行分析评价，以全面、科学、可操作为原则，选取指标如表1所示。

本文根据《中国城市统计年鉴2011》、《中国煤炭统计年鉴2011》、《中国统计年鉴2011》统计了31个煤炭城市24项指标，其中第7项指标产业结构熵衡量城市产业的均衡程度, 计算方法见式(1)。

(1)

式中：Q 为产业结构熵；i为产业类型 i=1…n；Wi为i产业产值在总产值中的比重。结构熵数值越高反映煤炭型城市产业越朝着多元化发展，越具备承担产业波动风险和潜在增长的能力。将所有指标进行无量纲化处理。然后分别对经济、社会、环境系统进行因子分析，以公共因子特征值大于0.8为标准，采用最大方差法对载荷矩阵进行旋转，可得到因子载荷矩阵和方差贡献率，选取累积方差贡献率大于80%的公共因子，依据因子分析结果，可由式(2)计算综合分值。

表1 资源型城市可持续发展评价指标

F1=Z1α11+Z2α12…Zjα1j…+Znα1n
F2=Z1α21+Z2α22…Zjα2j…+Znα2n
M
Fi=Z1αi1+Z2αi2…Zjαij…+Znαin
M
Fm=Z1αm1+Z2αm2…Zjαmj…+Znαmn

(2)

式中：Zj 为j项指标值；Fi 为i 项公共因子；αij为j项指标在i项因子上的载荷，i= 1.....m,j= 1…n。令F为该单元的综合分值，Wi为i项公因子的方差贡献率，有式(3)。

F=W1F1+W2F2…+WmFm

(3)

2.2 因子分析结果及分区域讨论

用SPSS软件统计得出旋转后因子载荷如表2所示，依据式(2)、式(3)计算得到各城市经济、社会、环境各维度的分值并做无量纲化处理。在计量经济社会和环境各系统水平的同时，依据上述方法分别统计了经济(总量结构)，社会(分配投入生活水平)，环境(污染修复)，分纬度水平,测量结果如表3所示。

表2 旋转后因子载荷

经济效益从高到低排序依次为东部、内蒙、中部、西部、东北。东部区域经济基础好、开放性强，能够发挥对外贸易优势，在资源开采加工行业之外，存在竞争力强的机械制造和现代服务业，推动了产业创新的形成及应用，产品附加值的提高。但总体而言总量水平高于结构水平，其中徐州和龙岩经济总量和结构水平均较高，济宁经济结构效益相对低，该市还高度依赖于煤炭产业，开采业人员比重为25%，产值比重为15% ，这种状况将成为产业升级与转型的障碍所在。中部地区结构水平要优于总量水平，有明显的产业多元化趋势，特别是其中山西朔州、江西萍乡和河南平顶山、焦作。总量方面由于煤炭剩余储量有限、所在区域经济水平一般，比起东部区域要差一些。东北地区经济总量和结构均处于低水平，其中辽宁的抚顺和阜新由于优先进行城市转型的缘故，经济发展在区域中处于相对优势，黑龙江的鹤岗、双鸭山产业结构单一，采煤业和农业是支柱产业，由于近些年来煤炭可开采量下滑，缺乏附加值高、效益好的接续产业，经济发展相对滞后。内蒙和西部地区的煤炭城市大多处于中幼年时期，特别是十一五期间内蒙煤炭生产量超过全国的20%，经济总量水平很高，其中鄂尔多斯人均GDP在2011年达到16.3万元，是全国水平的5倍。但是内蒙经济结构效应在所分的五个区域中处于末端，对资源产业的依赖度高。

表3 因子分析结果

从社会维度分析，水平最高的为东部地区，最低的为西部地区。徐州和济宁等东部城市在社会投入、分配、消费方面均有较高水平，由于政府和居民能够获得高额收入，城市建设设施完善，居民生活水平同其他煤炭城市相比优势明显。中部区域的强项在于分配和投入，其中较为突出的是淮南和平顶山，同时中部地区内部也有分化，比如山西、安徽两省的基尼系数高、工资占生产总值比重低，表现出高度收入分配不平等。东北和西部地区社会发展最为落后，东北主要表现在居民生活水平低，失业现象严重，尤其是辽源、鹤岗、双鸭山、七台河等地。西部则体现在社会建设投入不足如陕西铜川，宁夏石嘴山在交通、教育方面的投资严重落后于其他城市。但这两个地区也有社会综合水平较高的煤炭城市如辽宁抚顺、陕西榆林，它们是最近几年受到广泛重视的转型试点城市，在政策扶持、社会导向方面较早受益。内蒙新兴煤炭城市由于经济支撑力强，居民生活水平较高，另外工资收入占生产总值比重高，收入分配相对公平。然而其中存在的不足是城市建设投入同经济总量相比还相对少。

环境质量则从污染度和修复度两个方面进行评价，环境综合质量高的主要有抚顺、鹤岗、淮北、徐州、焦作、龙岩等历史时期较长、环境容量高的北部城市或经济发达的东部城市。环境质量差的是乌海、赤峰、阜新、七台河、辽源、六盘水等煤炭产业比重高，相对来说干旱缺水、环境容量小的城市。东部区域环境整体水平最高但水污染较为严重。中西部城市处于中间水平，该地区污染主要表现在二氧化硫和烟尘排放方面。北部内蒙环境整体质量较差，主要表现污染物排放量高，尤其是鄂尔多斯，污染度在全部城市中位列第一，其中二氧化硫排放量是煤炭城市平均水平的三倍，环境修复度也处于较低水平，对环境治理的投入同其经济实力不相符。从统计的全部城市分析，环境质量最差的是贵州六盘水，污染排放量高、修复度低，需要从产业改造与环保投入两方面加以解决。

3 政策建议

3.1 以资源集约利用和产业转型为重点推动经济增长

首先，加强对煤炭企业的整改力度，积极采用先进技术和科学的采矿方法，提高采矿机械化率和安全水平，缩短矿业“三率”同国际水平之间的差距。确定合理的采矿力度以延长矿山服务年限，为城市产业转型争取时间。其次，以产业链延伸和产业多元化为主要模式发展接续产业，带动煤炭产业下岗职工再就业，增加居民收入。扩大城市对国外和区外的开放度，积极参与地域间的分工与合作，借助引进外资和技术增强本地产业实力。最后，对国有煤炭企业实施现代企业制度改革，使其在产权清晰、责权明确的制度背景下提高整体经营效率。

3.2 实施积极的就业政策，通过完善分配制度和增加投入促进社会发展

从解决就业问题入手，加大失业人员再就业培训的力度，完善就业信息发布制度，通过政府和中介组织劳动力向区外流动，拓宽就业渠道，增加居民收入。完善社会保障制度，借助最低工资和失业保险确保低收入群体的基本生活。在分配领域，通过税收、转移支付等政策达到“调高、扩中、提低”的目的。同时借助产业政策缩小行业之间、所有制之间的收入差距。加强社会建设，在国家税收和转移支付倾斜的基础上，健全金融体系、尝试部分共建设项目市场化运作，建立多元化筹资机制。

3.3 加强绿色矿山和循环经济建设，以体制改革为重点实施环境保护

首先强化绿色矿山建设，推行土地复垦和生态恢复计划，减少水土流失和土地沙化，预防沙尘暴、泥石流等灾害性天气的发生。其次，采取严格的污染控制措施，大力推进循环经济，集约利用水资源，实现固体废弃物再资源化利用。再次，城市产业体系构建要向集约化、环保型的方向发展，严格限制新建高消耗、高排放的项目，对典型高污染行业要积极进行技术更新改造，安装脱硫除尘和净化水设备。最后，在增加国家财政环保投入的基础上，提高资源税税率，强制污染企业缴纳环境保障金。推进煤炭市场价格改革，增进资源开采及使用效率。

[1] 刘耀彬. 我国煤炭城市分类及其发展路径分析[J]. 中国矿业,2006,15(9)：29-33.

[2] 周健奇,李佐军. 高效利用我国煤炭资源势在必行[N].中国经济时报,2012-02-16.

[3] 郑文升. 我国资源型地区发展的补偿与援助[D]. 长春：东北师范大学, 2008.

[4] 李春明. 中国矿业城市社会资源问题的经济学分析[D]. 北京：中国地质大学(北京), 2006.

[5] 曾丽君,隋映辉. 中国资源型城市循环经济发展水平的聚类实证研究[J]. 中国人口.资源与环境，2011,21(3)：143-149.