代 涛，沈 镭

(1．中国地质科学院矿产资源研究所, 北京 100037； 2．中国地质科学院全球矿产资源战略研究中心，北京 100037； 3．中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101)

1 概念界定

国际上大多数国家矿业立法中都有关于矿业社区的明确界定。各国立法都规定“所有矿产资源归国家所有”，往往与地方风俗习惯相抵触，有些国家几百年来矿产资源所有权都归地方社区，矿业立法要要解决这个问题是比较困难的[注]在马里，1899年法国殖民时期的首次惯例权立法中，规定本土居民可以保持他们的习惯权利，用当时的技术方法开采盐矿和金矿，任何勘查、勘探和开采许可不能阻碍他们的活动。。这也是引起冲突的根源，不利于矿业的发展[1]。现代矿业立法的普遍做法是将“某些”权利归于社区，各方协商各自的权利。

“社区”(Community)是指具有相同利益和居住在相同地域的人群。从社会学的角度来说，社区不只是个体的集合或一个地域，它更是社会的一个基本的组织系统。根据本文研究需要，本文将矿业社区界定为矿业开发过程中与之有着地域、利益密切相关的居住在周边地区的群落。

借鉴国外经验并结合中国实际情况，本文将社区参与的概念做如下界定：指在地方资源开发过程中，当地社区主动或被动介入资源管理整个过程，包括管理问题的诊断、分析、决策和行动，以及利益和风险的共享。社区参与的依据是社区对本地资源状况及其存在问题的了解，并有管理与利用本地资源的愿望。

2 国内外研究现状

在国际上，许多国际性矿业组织和大型矿业公司对社区发展都给予高度重视，以实现自身利益的长久化。例如，世界银行石油、天然气和矿业政策部展开了能给各利益方带来可持续收益的项目，包括政府部门、社区和企业。通过工具包的开发，让各利益相关方都有可使用的方法以抓住机遇、建立牢固的利益关系和促进社区长期发展。并于2005年由国际采矿及金属协会(ICMM)与世界银行和能源领域管理援助计划(ESMAP)共同出版工具包，包括17个实用工具，涵盖从矿产运作阶段到开采到闭矿的所有方面[2](图1)。

图1 社区参与利益框架

国外一些矿业较发达、矿业法律和政策较为完善的国家的矿业社会参与行为效果较好，能给各利益方都带来收益。加拿大政府的做法比较有效，政府制定相关政策，鼓励土著社区与当地矿业企业合作，帮助它们尽快了解矿业带来的潜在机会和利益。特别在北方少数民族聚集地，为确保矿业开发中当地社区的利益，政府要求开发方要与当地土著组织和其它利益相关者签署相关协议，以此加强少数民族组织对当地矿山开发的监管程度。例如，加拿大北部的Lac La Ronge Indian Band 公司就是社区依靠地方铀矿成立的，从事汽车运输和餐饮业，目前已经生意扩展到矿区以外，为周边地区提供服务，既保障了矿业开发中各利益方的收益，又发展了地方经济和产业。

国内也有些学者开展了矿业社区的研究。李裕伟(2005)提出矿业和谐之路是矿山与社区携手发展[3]；刘权衡(2005)认为资源整合不能忽视小矿合法权益[4]；傅鸣珂(2006)提出避免行政强制对合法权益的剥夺[5]；李佩基(2006)指出小矿整合应与资源规划整体方案相衔接[6]；沈镭、万会等(2006)认为要想小矿健康发展，应鼓励小矿联合，利用零星资源[7]。国内学者普遍认为，资源整合要处理好国家、地方和社区之间的利益关系，不能为了保护大矿而牺牲小矿利益。

3 社区参与模式及组织架构

中国矿业的社区参与行为虽然起步较晚，但由于投资主体和形势的多样性，社区参与行为也以多种形式存在。本文通过对全国多个矿业社区的实地调研与资料参考，根据主导参与行为主体的不同，将我国矿业的社区参与分为：被动救助式、社区主导式、企业主导式和政府主导式四种行为模式。在矿业开发中，为解决政府、企业和社区各利益主体发展中的利益矛盾，更稳定、更长久的实现各方的发展诉求提供重要参考。

3.1 被动救助式参与

被动救助式参与模式是通过建立由政府、非政府组织(NGO)、企业和社区等共同出资的矿业社区发展基金(Community Development Funds，简称CDF)，形成社区被动救助式的发展模式。

社区发展基金是在正规金融供给不足和传统扶贫小额信贷基础上创新的产物。社区发展基金是建立在对社区民众充分了解和信任的基础上，通过非市场手段以小额信贷方式满足农村社区居民的金融需求，是小额信贷与社区综合发展相结合，社区自选产生管理机构对社区基金进行自我管理的一种模式。社区发展基金运作的基本原则在于资源配置方式的自我决策、资源配置结构的自我管理和社区范围内的资源自我循环利用和滚动发展，合称“三自”运行原则。社区发展基金根据产生的原始动因和资金来源，可分成外部助推模式和内生模式，或者两者兼有的“农民参股+政府配股”模式。

该模式组织结构主要包括三部分：①社区发展基金的主体。本模式是建立由政府、非政府组织(NGO)、企业和社区等共同出资的小矿社区发展基金。由政府、NGO、企业和社区等构成基金的投资主体。②模式的运作。本模式是以社区发展基金的形式运作，一方面对社区个体居民进行小额贷款，支持农户发展需要；另一方面还进行社区综合发展计划或者进行信息供给、培训等配套项目服务。③扶持对象。本模式是以社区发展为中心的扶持策略，既包括社区个体又包括整个社区的综合发展(图2)。

图2 被动救助参与模式组织结构图

3.2 社区主导式参与

社区主导式参与模式是矿业社区为了增强社区实力和提升长期发展能力，利用自身权利和政策扶持，主动寻求与矿业企业多方合作的机会，并积极参与矿业开发和相关产业的管理。

矿业社区主导式参与模式是在建设和谐矿区和谋求社区长期可持续发展需求下的产物。社区主导是参与的核心是将社区和贫困人口作为目标群体和受益对象，将资源和决策的使用权和控制权完全交给社区，依靠农民自己推动社区的发展，实现农民的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务[8]。通常，采矿经营给社区留下最有益的资产是为当地提供的培训、就业和教育等。可持续发展的社区发展项目在没有矿业企业的资金投入，特别是在采矿活动结束后仍能运营。

该模式组织结构主要包括三部分：①社区主导式的主体。社区是本模式运作的主体。在政府、NGO的政策和支持下，社区自发组织参与矿业活动开发，或者发展相关产业。②模式的运作。运作模式大致分两种，一是社区与企业合作，参与矿业开发和管理；另一种是社区自主经营开发本区矿业开发或者发展相关产业。③发展对象。以社区发展为目的的发展策略，既包括社区个体又包括整个社区的综合发展(图3)。

3.3 业主导式参与

企业主导式参与模式是矿业企业基于可持续发展的价值理念，自觉担负起企业社会责任，注重矿业员工健康和安全，进行矿区环境治理和恢复，自觉节能减排和降低物质消耗，并主动参与矿区所在地的和谐社区建设。

企业主导式社区参与是企业基于建立可持续发展和承担社会责任的产物。企业主导式参与模式是企业自主意识，是社会经济发展水平提升的重要表现，反映文明进步、重视人性化发展、注重环境改善等方面的需求。企业在政府政策允许和支持的基础上，利用自身条件和优势，结合本区的实际情况，鼓励社区参与矿业活动的管理、经营或发展相关产业。在实际的操作中，企业或政府还伴随着配套服务(如信息供给、技术培训等)，或者加大对社区基础建设的投入，从而起到推动和扶持社区可持续发展的作用。

图3 社区主导式参与组织图

该模式组织结构主要包括三部分：①企业主导式的主体。显而易见，企业是模式运作的主体和发起者。但要强调的是政府在此发挥着比较重要的作用，因为政府是政策的制定方，只有在政策的支持和鼓励下，企业才有推动力和行动依据。②模式的运作。运作模式大致的分为两种，一是企业对社区建设的救助和支持，运作简单，成效显著，但不具有持续性；另一种企业与社区合作，提供参与平台或者是发展相关产业。③扶持对象。以社区发展为中心的扶持策略，既包括社区个体又包括整个社区的综合发展(图4)。

图4 企业主导式参与组织结构图

3.4 政府主导式参与

政府主导式参与模式是指政府通过当地的矿业开发项目和公众投资，建立合作关系，增强政策性协调的可信度，实现地方社会经济的协调和社区的可持续发展。在此模式中，政府起着主导的作用，并扮演发起人和协调者的角色。

政府主导式社区参与是政府基于建立和谐矿区和社会经济可持续发展的产物。政府主导式参与模式是政府规划地方长期可持续发展需要的行为，是政府不再简单的追求经济利益，而是谋求社会经济环境整体进步的一个表现。政府结合地方资源、经济和社会等各方面的情况，出台强有力的指导政策或者是政府直接参与整合企业，使政府、企业和社区等各利益方资源得到最优化配置，从而起到推动和扶持社区的长期可持续发展。这其中，既要兼顾地方政府财政收入、企业开采利益、地方社区合理收益，还要兼顾资源环境的可持续发展。

该模式的组织结构主要包括三部分：①政府主导式的主体。政府是模式运作的主体和发起者。采取的方式主要有两种，一种是政府出台强有力的政策指导，把权力分配给地方社区；另一种是政府牵头进行资源的整合开发。②模式的运作。运作模式大致的分为两种，一种是拥有权利的地方社区与企业合作，对资源进行共同开发或社区入股获得收益；另一种是政府整合开发资源，成立股份制企业和发展相关产业，使得政府、企业和社区等各利益方都能从中得到应有的收益。③扶持对象。以社会经济整体发展为目标，发展对象既包括地方社区，又包括其它利益方(图5)。

图5 政府主导式参与组织图

4 结论

1)国际上的大多数矿业立法中都对矿业社区的概念有明确界定。而中国仅在学术界有探索性的研究，本文尝试性的给出了较符合中国实际的社区、矿业社区和社区参与的概念。

2)结合中国矿业实际情况，根据社区参与主体和组织结构的不同，给出了4种矿业社区参与模式，既被动救助式、社区主导式、企业主导式和政府主导式参与模式。并对4种参与模式的内涵、背景、组织结构、运行方式与利益关系进行了较为深入的阐述。

3)国外矿业发达国的矿业社区参与发展较早，拥有较成熟的案例与办法；而中国矿业社区参与行为起步晚，以至于问题重重。在矿业开发和制定开发方案时，政府、地方和企业可根据实际情况，制定适合自身的矿业社区参与方式，既能保障各方的利益与发展诉求，又能实现稳定长久发展。

[1] Lei.Shen，Tao.Dai and Aaron.James.Gunson.Small-scale mining in China: Assessing recent advances in the policy and Regulatory framework[J].Resources Policy，2009(34):150-157.

[2] J.Hilton.Communities and small-scale mining: An integrated review for development planning.Communities and Small-scale Mining (CASM)，Dec.2005.

[3] 李裕伟.矿山携手小区—矿业和谐之路[N].中国国土资源报，2007-03-14(03).

[4] 刘权衡.整合资源不能忽略小矿合法权益[N].中国国土资源报，2005-08-18.

[5] 傅鸣珂.资源整合：避免行政强制对合法权益的剥夺[N].中国国土资源报，2006-07-03(06).

[6] 李佩基.小矿整合应与资源规划整体方案相衔接 [N].中国国土资源报，2006-12-11(07).

[7] 沈镭， 万会，等.鼓励小矿联合，利用零星资源[N].中国国土资源报，2006-02-28.

[8] 任中平.社区主导型发展与农村基层民主建设--四川嘉陵区CDD项目实施情况的调查与思考[J].政治学研究，2008(6):94-102.