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新形势下实施境外矿产资源投资战略的思考

2014-04-02毛成栋王志刚

中国矿业 2014年7期
关键词:矿业矿产勘查

毛成栋,王志刚,高 兵

(中国国土资源经济研究院,北京101149)

随着经济全球化的步代日益加快,境外矿产资源投资逐渐成为国际市场的宠儿。在经济全球化的背景,任何国家完全靠国内途径解决矿产资源消费是不可能的,尤其是正处于工业化、城镇化快速发展的我国。党的十八届三中全会《决定》高屋建瓴指出“促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合,加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势,以开放促改革”,“扩大企业及个人对外投资,确立企业及个人对外投资主体地位”,这给我国境外矿产勘查投资带来了新的机遇。在全球矿业结构调整不断深入背景下,实施境外矿产资源投资战略是扩大国际间矿产资源贸易合作,利用国内、国际两个市场、两种资源,实现矿产资源全球化配置的必然选择。

1 境外矿产资源投资基本情况

1.1 全球矿业总体态势

2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机影响力逐渐消退,2013年,发达国家经济出现好转迹象,美国、欧元区、日本二季度GDP同比增长2.5%、1.1%、3.8%;巴西、印度、俄罗斯等新兴经济体经济整体增速普遍放缓,面临较大的下行压力。2013年,全球矿产品价格震荡下行,依旧低迷,大宗矿产品需求减少,波罗的海航运指数自2008年以来持续下降,低位徘徊,并在2013年初跌至近十年的最低值(图1),今年以来全球非燃料主要固体矿产勘查投资大幅下滑,较2012年下降29%,金属勘查活动再创三年以来的新低,据加拿大标普/TSX全球矿业指数显示,全球矿业指数自2010年以来持续下滑,下滑幅度高达22%(图2)。2013年,勘查投资日趋理性,区域进一步分化,倾向于法治健全、基础设施完善、地理位置处在较大潜力成矿带上的国家,投资位于前列国家或地区分别为北美、拉丁美洲、澳大利亚,其中北美、拉丁美洲两地分别占全球勘探投入的23%和14%,黄金、铜、铁依旧是矿种投资的主流,以铁矿石为例,在西澳、南美、西非、北美四大铁矿石主产区新增产能4.8亿t,占全球增量的64%。

图1 2004~2013年波罗的海航运指数变化趋势图

图2 2004~2013年加拿大标普/TSX全球矿业指数变化趋势图

1.2 我国境外矿产投资背景

我国近几年虽然在重要矿产资源上储量大幅增加,但储量增长赶不上产量增长,产量增长幅度更是大大落后于消费量增长幅度,重要矿产资源进口额维持高位,进口依赖程度日渐提高,原油、铁矿石对外依存度已超50%,天然气对外依存度也在逐年激增,甚至连我国极有富有的煤炭资源近几年的进口量也在逐年攀增,2012年进口量已超过2.8亿t(图3、图4)。据国土资源部统计,2012年我国原油、天然气的剩余开采年限分别仅为22年和45年,铁矿、铜矿的剩余开采年限也分别仅为59年和54年。大宗矿产开采年限不断缩减,对外依存度不断提高,是至少今后5~10年的趋势,并在相当长的时期内产生不了根本性的变化,一旦国际矿产品价格大幅度波动,就会对我国平衡健康发展的资源经济产生极大的影响,因此实施境外矿产投资“走出去”是大势所趋的必由之路。

图3 2005~2012年我国原油产量、消费量、对外依存度对比

图4 2005~2012年我国煤炭进口量、天然气及铁矿石对外依存度对比

1.3 我国境外矿产投资现状

2008~2012年,我国境外矿业投资保持良好发展势头,投资增速明显加快,投资模式日益成熟,投资主体更加多元,“走出去”利用境外资源和市场取得了显著成效,但进入2013年,我国境外投资受到国际矿业寒冬的影响,进入下降通道,据中国矿业联合会统计,2013年1~11月份我国企业境外固体矿产投资项目122例,投资金额50.9亿美元,相比去年同期数量和金额分别下滑23%、45%;在矿种投资上,过于集中,其中铜、金、煤炭三个矿种的投资额占据总投资额的近七成;在投资区域上,前三名分别为澳大利亚、南部非洲、加拿大,三个地区的投资额占据总投资额的近六成(图5),这与去年投资区域排名大体相近,但投资额出现不同程度下滑,以澳大利亚、非洲为例,相比2012全年,分别下滑37%和20%;在投资类别上,勘查投资大多为草根项目,主要投向周边国家及南美洲、非洲等发展中国家,面临着较大的政治风险;矿业并购则主要出现在澳大利亚、加拿大等发达国家,同时遭遇较大的法律人文差异困境。

图5 2013年1~11月我国境外矿业投资区域分布图

在投资下滑的背景下,民企参与境外投资热情依旧高涨,民企投资无论在项目数量还是投资金额上,降速明显缓于国有企业,投资项目数量是国有企业两倍,投资金额更是占据境外总投资额60%。

2 境外矿产资源投资存在的问题

全球矿业市场深度调整,矿业并购成本和竞争对手大幅减少,给我国企业难得“走出去”的好机遇。近几年,地勘单位纷纷“走出去”参与境外矿产投资,有的省地勘局为鼓励下属地质队参与国际矿业投资,提出了“一院一队、一队一国”的口号。民营企业同时抓住机遇,国际化经营步伐加快,逐渐成为境外矿产投资主力军,除了澳大利亚、加拿大和非洲传统我国投资区域之外,民营企业现今北赴蒙古,西征中亚,南下南美,“走出去”路途越走越宽,步伐越来越有力,但“摸着石头过河”总是伴随着失败和教训。据中国矿业联合会初步统计,我国民企“走出去”80%案例均以失败告终,梳理近些年境外矿产投资案例,主要存在以下四方面的问题。

2.1 资源民族主义活跃

2012年,安永的矿业部门报告将资源民族主义作为2013年矿业投资的最大风险。在矿业投资逐步下滑,各国纷纷调整本国矿业开发政策以松绑矿业投资之际,不少国家却逆势而为,开征或提升矿产权利金及其他矿业税、加强对外资参与的控制、强调资源领域国有化等形式凸显资源民族主义特征,这些举措多集中在政局不稳定、政治风险高的不发达国家,而由于我国境外矿产投资起步晚,发达国家已抢占成熟稳定矿产资源国家市场份额,提高了我国境外投资进入的门槛,迫使我国继而转而投入那些投资资源民族主义活跃、风险相对高的国家或地区。如印度尼西亚于2014年起,禁止出口未加工的金属矿石,并将吊销违反此禁令公司的出口执照。此项禁令涉及铜、金、银、镍、席、铝土和锌,并对煤单独颁布法令;蒙古、津巴布韦等国将矿产资源等领域确定为战略性领域,规定战略性领域的外资持股比例不得超过49%。即使像加拿大这类发达国家,也或多或少存在着资源民族主义的残留,如在中海油并购加拿大尼克森公司后,加拿大政府同时宣布对《并购法》的变革,特别是针对外国国有企业投资加拿大审批政策的重大调整,主要内容有:①今后外国国有企业收购油砂项目只有在例外情况下才会审批;②并购方有国有企业有义务证明对加拿大净有益;③对于非国有企业,审查门槛在加拿大内阁确定的日期后被提高或到6亿加元、8亿加元直至10亿加元(企业价值)等。

2.2 矿企金融融资困难

国外矿业企业融资得益于完善的资本市场,大中小矿业企业纷纷选择在证券交易所上市以筹集更多资金,但由于我国资本市场本身发展不成熟,使得矿业企业利用资本市场融资极为有限。在深沪两家证券交易所挂牌交易的矿业企业多集中在国有大型矿企,中小矿业公司、省级地勘单位上市数量极其稀少。矿业开发运作的长周期、A股拟上市的门槛过高,使得这些企业难以上市融资,纷纷转向银行贷款,银行贷款一方面由于现有矿业权评估体制不完善,金融机构普遍对矿业的矿业权资产价值存有偏见,尤其是矿业权对应的矿产资源随着开采在减少,不符合金融产品流动性的要求,不容易申请下来银行贷款;另一方面,即使申请成功,由于矿产开发的长周期性,使得中小型矿山企业资产负债率节节攀升,加大了公司资金压力的同时也造成了对金融体系的潜在风险。以省级地勘单位为例, 2013年1~11月,地勘单位投资只占境外矿产投资总额2%,其中一部分原因就是融资困难,“走出去”的项目面临着较高的融资“价格”。

2.3 矿产投资平台失位

在市场经济国家,政府制定法律、宏观调控;中介机构进行行业管理、自律和服务。在政策层面,国家对中小企业国际化给予特别的支持,是国际通行的做法。国务院办公厅曾在2012年以国办发〔2012〕32号转发国家发展改革委、商务部等8部门《关于加快培育国际合作和竞争新优势的指导意见》(以下简称《意见》),《意见》提出了加快实施“走出去”战略,“深化国际能源资源开发和加工互利合作,支持有条件的企业积极开展境外基础设施建设和投资。发挥股权投资基金对促进企业境外投资的积极作用”。但对民营企业境外投资政策指引和扶持不足,草根勘查并没有获得财政资金和银行信托机构的青睐。在信息共享上,缺乏统一的矿产勘查信息服务平台,境外投资指南和动态信息匮乏,只是散见于不同部门的书籍期刊等,现只有国土资源部信息中心出版的82个国家/地区矿业投资指南,中国地质调查局定期公布境外找矿进展,中国地质调查局发展中心出版的《世界矿情》,商务部也年度发布《中国对外投资合作发展报告》等少数信息获得方式。在中介机构管理方面,作为政府与企业的桥梁,中介协会在企业“走出去”过程中的作用不可替代。我国目前中介机构存在着数量少、规模小、水平低、功能不全、服务不到位等问题,缺少专门从事资源储量估算、矿产评估以及会计核算的矿业投资中介机构,同时在制定矿产勘查技术标准及“走出去”行业规范、境外投资决策咨询、矿产投资风险评估等方面还需进一步完善。

2.4 矿产投资决策草率

根据2013年1~11月境外矿产投资金额统计,中国企业境外投资的主要来源为:跨行业企业、矿山企业、勘查单位,其中跨行业企业成为投资主要来源,投资额为30.56亿美元,占总投资额的60%。跨行业企业多集中在房地产、制造业和基金等行业,这类投资多表现为短、平、快的投机特征,一方面投资矿种相对集中、过于盲目,投资行为不切合地质工作规律、缺乏矿业技术和行业管理经验,这点在2009年对加拿大巴芬岛Marry River铁矿投资上就得到很好体现,由于国内一家贸易公司的短视,让近60亿t的铁矿被印度米塔尔钢铁公司抢占了先机。另一方面,对投资目的国的法律法规以及投资风险考虑不到位,缺乏海外风险管理体系,生搬硬套国内矿产勘查工作流程,以投资澳大利亚西澳大利亚州铁矿为例,首先投资行为要符合《公司法》和《原住民土地权法》有关的矿产资源事务管理条款,另外由于澳大利亚是联邦制国家,各州的矿产开发隶属州政府管辖,矿产开发要符合西澳大利亚州颁布的《矿业法1978》、《采矿规章1981》、《采矿补充法2004》以及《私人地产上的采矿法1898》等等法律规章。另外向美国进行矿产投资需要特别注意,不同地区执行不同的资源所有权制度,东部地区执行从属于土地所有者的资源所有权制度,中部地区地表权归属于州政府或私人、地下矿产权归属于联邦,西部地区联邦独家管理地表权和地下矿产权。

3 境外矿产资源投资对策及建议

我国企业“走出去”参与国际矿产投资,联合并购优质矿产资源,既是企业长远发展的战略需要,又是我国资源战略布局的关键举措。针对当前“走出去”的困难与问题,遏制境外矿产投资项目和金额双下滑的趋势,构建新形势下的“政府引导、中介搭台、基金衔接、地勘先行、民企跟进、金融支持、保险保障”境外矿产投资机制至关重要。

3.1 政府引导、中介搭台

政府引导是发挥政府公益性服务职能。加强国家间的对话与合作,反对资源民族主义,为企业“走出去”创造良好的外部环境。健全国家战略层面的境外矿产投资顶层设计,强化企业投资主体地位,减政放权,简化审批手续,减少政府审批范围和环节。尽快建立境外矿产投资的风险预警和应急机制,完善制定中国企业海外投资促进法,整合各部门信息资源,及时跟踪更新,构建境外矿产投资信息服务平台,正确引导中国企业“走出去”。

中介搭台是发挥中介机构桥梁导向作用。加强中国矿业联合会、中银国际、律师事务所等中介协会的行业管理职能,成立由地质专家、采矿工程师、法律专家和税务财会专家组成的国际矿业咨询机构,加强各中介机构信息共享,在不违背法律法规前提下,中介机构不仅要定期公布全球矿业的发展现状、矿种产量及企业并购等重要矿业资讯,更要普及投资意向国家或地区的法律法规、政治经济、人文特点、文化差异以及原著民政策等,大体研判未来全球矿业走势及下一步投资区域和矿种热点,为地勘单位、民营企业“走出去”唱好戏搭好台。

3.2 基金衔接、地勘先行、民企跟进

根据《国务院关于加强地质工作的决定》提出的建立中央地质勘查基金,其目的本是在一定时期内一方面起到风险勘查基金的作用,主要用于降低勘查风险,另一方面还要实现国家宏观政策对地质勘查市场的调控作用。探索地勘基金境外投资新模式,充分体现地勘单位部分公益性事业的特点,以中央地勘基金出资或与民营企业联合出资、地勘单位承担为主要模式进行境外风险勘查,一方面在风险投资相对较高或境外投资相对空白的国家优选试点,最大限度降低境外投资风险,为下一步拉动更多社会资金夯实基础;另一方面,在境外投资相对成熟的国家或地区,如澳大利亚、加拿大等国家,创建提炼不同国家地质投资找矿经典模式,为更多民企跟进提供可实践操作的找矿模版。鼓励地勘单位以技术装备入股,与民营企业与联合投资,发挥各自优势。引导民营企业理性选择投资项目,优化投资结构,支持中小企业集群化抱团“走出去”。完善民营企业现代企业制度,逐步在管理理念、管理机制、企业文化等方面与国际接轨,破除中外语言、文化、法律、习俗上的差异造成境外矿产投资的天然障碍,提高企业的核心竞争力。

3.3 金融支持、保险保障

完善相关财税支持政策,对境外矿产投资给予一定的税款减免,试点实行部分矿种勘查投资补助金制度。加大“走出去”的政策资金支持力度,设立民营境外矿产投资专项基金,重点支持“走出去”的草根勘查。拓展境外矿产投资融资渠道,降低民营企业借贷门槛,探索以境外资产、股权、矿业权为抵押贷款模式。支持有条件的地勘单位、中小型矿业企业上市创业板融资,引导民间借贷机构向矿业投资领域倾斜。完善现有矿业权评估制度,对国外勘探实行投资保险制度,设立专门境外矿产投资保障险,鼓励保险公司和商业银行对境外矿产投资进行信用担保,降低投资风险,为投资活动保驾护航。

4 结论

1)在国际矿业深刻调整背景下,我国同样面临着境外矿产投资低潮,投资矿种过于集中、投资国家相对风险、投资选择相对盲目。梳理近些来境外矿产投资案例,总结出资源民族主义活跃、矿企金融融资困难、矿产投资平台失位、矿产投资决策草率等问题。

2)为解决境外矿产投资困难与问题,实现企业长远发展、国家资源战略的目的,提出构建新形势下“政府引导、中介搭台、基金衔接、地勘先行、民企跟进、金融支持、保险保障”境外矿产投资机制。

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