沈宏毅

(天津市公安局，天津 300040)

对公安机关案例指导制度的思考

沈宏毅

(天津市公安局，天津 300040)

结合公安机关案例指导制度实施以来的体会，笔者分析了建立案件指导制度的现实意义及我国公安机关案例指导制度的主要特点及存在的不足，对进一步完善该项制度提出了对策和建议。

案例指导;指导效力;选编层级

随着我国社会主义法律体系的初步建立，标志着我国法治建设从重视立法转向重视法律适用，从解决“有法可依”转向“有法必依、执法必严、违法必究”。为适应这一形势任务变化，公安部在深入调研的基础上，于2010年正式确立案例指导制度。这一制度的确立，对于统一思想认识、充分发挥案例指导的积极作用具有重要的现实意义。这一制度刚刚确立，一些规定还比较原则，经过几年来的实践，在具体实施的过程中还有一些急需解决的问题。笔者在充分肯定案例指导制度的同时，也提出了对案例指导制度的一些补充、完善意见。

一、公安机关建立案例指导制度的重要意义

一是有利于维护司法统一和执法公正，增强公安机关的执法公信力。在执法实践中我们发现，根据同一法律事实，不同公安机关办理的类似的案件结果却可能大相径庭，同案不同罚的现象的存在，造成群众意见很大，在很大程度上影响了公安机关的执法公信力。建立案例指导制度，用指导性案例为民警执法办案提供指引，可以在一定程度上限制公安机关自由裁量权的滥用，能够基本保证公安机关在对待相同情况的案件时做到前后一致，保持法律适用标准的统一，避免出现针对相同事实，适用同一法律，却作出不同甚至相矛盾的处理结果，从而维护法律的统一和执法公正。

二是有利于弥补现行法律规定的不足，克服法律规定的局限性、滞后性等缺陷。众所周知，法律一经制定就具有稳定性，不能朝令夕改，而我们国家正处于深刻而复杂的社会转型期，各种新问题、各类新矛盾层出不穷。现实问题的复杂性、突发性、易变性与法律的滞后性之间形成了一对矛盾。由于立法者认知能力的局限性，不可能完全预见并规定未来所有的社会行为，客观上使法律在创立时就可能存在一定的缺漏和盲区。对于公安机关而言，其与群众接触的深度与广度是其他司法机关所不能比拟的，对法律规定的局限性和滞后性的体会更深。“案例是司法活动的反映，是法律与实践结合的产物，是将抽象、原则的法律条文变成形象、具体的行为规范的过程”［1］，通过将法律规则与特定案件进行联系，从中引申出公平公正合理的处理结果，能够使法律不能穷尽的复杂社会关系，得以通过案例指导的形式加以完善，能够以较低的成本，最大限度地弥补法律的漏洞。

三是有利于降低司法成本，提高公安民警自身业务素质。案例指导制度要求公安民警在执法办案时，不仅要熟悉所适用的法律，还要学习了解上级公安机关下发的指导性案例，从中学习领悟解决同类问题的正确思维模式和方法，从而使相同案情能够获得基本相同的处理结果。这样可以有效减少不必要的重复劳动，保证案件处理结果的准确性、适当性，从而节约执法成本。“指导性案例是司法经验和智慧的结晶，既包含着对立法精神的理解和阐发，又包含着司法智慧的创造和探索”［2］，指导性案例为公安民警提供了鲜活的学习、参考样本，可以提高公安民警学习法律知识的积极性。

二、我国公安机关案例指导制度的主要特点

分析我国公安机关案例指导制度，一般需具有以下特点:

一是明确了指导性案例的发布主体。案例指导制度根据我国幅员辽阔、地域差异较大的基本国情，本着鼓励更多的公安机关参与案例选编工作的原则，确定了省级和地市级公安机关作为指导性案例的发布主体。

二是确定了指导性案例的选择标准。案例指导制度结合公安执法工作特点，选取了公安机关执法工作中容易发生偏差、群众反映强烈的案例类型和执法问题，确定了八类指导性案例，既有充分体现“理性、平和、文明、规范”执法要求，依法公正处理，实现法律效果和社会效果相统一的正面案例，又有执法不作为、拖延作为，造成严重后果等存在执法问题的反面典型，涵盖了公安机关执法工作的主要方面，具有较强的代表性。同时，突出强调案例指导制度的警示教育作用，确定以具有普遍指导、参考作用作为选编的主要标准。

三是统一了指导性案例的制作标准。案例指导制度规定了指导的重点内容，要求指导性案例案情清楚、点评准确、语言简洁、说理透彻。对成功案例点评，应总结成功的经验和做法，从中提炼出操作性强的工作指引;对存在执法问题的案例，应明确指出哪些方面不规范、不合理，深刻剖析存在问题的原因及危害，同时指出具体、规范的做法和改进措施。

四是规定了指导性案例的效力。指导性案例在下发机关的管辖范围内，对本级和下级公安机关执法具有指导和参考作用。

五是指导性案例选编实行归口管理。明确指导性案例选编工作统一由公安机关法制部门负责组织实施，规范了指导性案例的审核、发布程序。指导性案例由地市级以上公安机关法制部门进行审核后，经本级公安机关负责人批准后，以本级公安机关名义在公安机关内部予以下发，同时报上一级公安机关法制部门。规范了指导性案例的修订、编纂程序。要求各级公安机关根据立法和执法制度的变化以及上级公安机关下发的指导性案例，适时进行清理和汇编。

三、我国公安机关案例指导制度的不足

案例指导制度作为一项全新的制度设计，与原先实行的案例点评制度既有历史延革又有制度上的创新，在制度设计上体现了循序渐进的特点，对案例指导制度的主要方面进行了规范。通过几年来的推广与实践，我认为有一些环节需要进一步加以明确:

一是对案例指导的指导效力还不够明确。案例指导制度规定:指导性案例在下发机关的管辖范围内，对本级和下级公安机关执法具有指导和参考作用。强调指导和参考是指导性案例的主要作用。根据《现代汉语词典》中的解释，指导，是指指示教导，指点引导3;参考，是指在处理事物时借鉴、利用有关材料4。从字面理解，指导带有一定的强制性，而参考更多强调的是借鉴，有更多的自主选择意味。对于指导性案例的效力问题，从法律渊源角度考量，公安机关不属于立法机关，显然指导性案例不具备法律意义上的约束力，但案例指导制度所强调的指导和参考作用是否意味着对公安机关办理的同类案件具有事实上的拘束力，抑或是意味着公安机关可以自主选择是否接受拘束?现有的规定还比较含糊。指导性案例在一定区域内对同类案件是否具有事实上的拘束力，办理同类案件是否必须严格遵循指导性案例，这些都有待进一步明确。

二是指导性案例的选编主体比较宽泛。案例指导制度设计的重要目的之一就是统一司法，切实解决人民群众反映强烈的同责不同罚、公安机关自由裁量权偏大的问题。但从目前制度架构来看，指导性案例选编发布主体层级偏低，以地市级公安机关为主，省级公安机关为辅。我国幅员辽阔，各地区发展不平衡，如果案例指导发布主体层级较低的话，容易导致指导性案例的滥发，甚至可能出现由于发布主体不同，导致案例选编标准不一致，发布的指导性案例之间存在矛盾、冲突，造成法律适用的混乱，影响指导性案例的权威性和严肃性。此外，地市级公安机关法制部门作为执法勤务机构，普遍承担大量具体执法任务，受机构编制、人员素质、工作任务等客观因素的限制，普遍存在重实践轻研究的倾向，法律研究指导功能发挥较弱，很难保证指导性案例的质量。

三是缺乏指导性案例冲突协调机制。根据现有的制度设计，地市级以上公安机关均承担着选编指导性案例的职责。当同级公安机关选编的同类指导性在案例定性、法律适用和处理决定存在矛盾冲突的情况，如何进行协调，如何明确其是否有效，还没有形成一种有效的冲突协调机制。

四是案例的指导功能的发挥缺乏制度性保障。由于案例指导制度对于公安机关及民警自觉运用指导性案例指导执法实践的规定多为原则性、鼓励性要求，没有详细的配套保障性措施，缺乏强制性的规定，容易出现参考不参考一个样，用与不用全凭自觉的情况，不能充分保障案例指导功能的发挥。

四、对公安机关案例指导制度的改进意见

一是明确案例指导制度的指导效力。从案例指导的属性来看，它是一种系统性地归纳和总结执法智慧和执法经验并运用于指导执法实践的制度，目的是使抽象的法律概念进入更加明确、更具操作性的层面，本质仍是一种法律适用活动，其效力应立足于指导。作为承载着统一法律适用使命的指导性案例，如果不赋予其一定的权威性，任由执法人员自由决定是否适用，等于没有任何效力，案例指导制度设计的初衷可能无法实现。虽然公安机关不属于立法机关，所发布的指导性案例不能具有成文法及司法解释的强制性效力，但是我们认为有必要赋予指导性案例某种“事实上的拘束力”，暨对于今后办理的相同或类似案件具有具体、明确的指导作用，具有一定程度的强制性。下级公安机关在办理相同或类似案件时，在案情基本相同、违法情节基本相仿的情况下，应当严格按照上级公安机关指导性案例确定的处理原则办理相关案件。对于没有正当理由，不参照指导性案例办理的，应当承担相应的执法责任。

二是提高指导性案例选编层级。建立案例指导制度的目的就是为了克服法律规定的局限性，在全国范围统一公安机关的执法尺度及处罚标准。由于地市级公安机关法制部门的人员素质、业务水平参差不齐，如果发布指导性案例层级较低，容易出现地区之间各行其是、执法不统一的问题。当然我国幅员辽阔，人口众多，经济发展不平衡，地区差异大，案件的分布也具有一定的地域性。我国的特殊国情决定了不宜将指导性案例的发布权限“一刀切”。因此，在充分考虑我国国情及公安机关执法现状的基础上，建议建立公安部和省级公安机关两级指导性案例发布制度，增强指导性案例的权威性。在两级发布机关的工作关系协调上，省级公安机关的案例指导工作应接受公安部的监督指导，省级公安机关在本辖区内发布供本地公安机关参考的案例，发布的案例应当及时报公安部备案，并不得与公安部发布的案例相冲突。公安部对省级公安机关报备的指导性案例及时进行实质性审查，确保指导性案例的权威性、规范性和相对统一性。对于不同省级公安机关报备的指导性案例相互矛盾的，由公安部协调确定其效力。地市级和县级公安机关则主要承担指导性案例的推荐工作。

三是明确指导性案例的指导内容。“只有把指导性案例这种典型案例中特有的指导价值提炼出来，使之成为非特定的、非个体的而具有普遍的适用价值，才能对同一类的相似案件具有普遍指导意义”［5］。对于公安机关而言，这种具有指导价值的内容究竟如何体现在指导性案例之中呢?众所周知，由于公安机关办理的行政案件案情、程序比较简单，决定书中普遍没有充分的说理部分，而办理的刑事案件工作主要集中在侦查阶段。在指导内容的确定上，与法院的指导性案例有较大的不同。我们认为公安机关指导性案例指导部分应“重视案例中论理性的因素，期待从案例中的得到适用法律的理由、对法律的解释、法律说理方面的启发”［6］，这部分指导性内容应主要体现于案例分析暨点评部分，通过点评提炼出具有指导性的工作指引。

四是建立确定待决案件与指导性案例的相似性识别规则。如何准确适用指导性案件指导办理相关案件，关键在于如何确定待决案件与指导性案例之间在案件事实与适用法律方面具有相似性。首先将待决案件的主要事实与指导性案例中主要事实归纳出来，主要包括案件的基本情况、法律关系、争议焦点等内容。通过类比推理的方法，关注其相似性，如果具有重要程度的相似性。同时，两者之间的差异不足以影响法律的适用，则可适用指导性案例。

五是明确指导性案例的运用保障措施。徒法不足以自行，一项好的制度的贯彻落实，需要强有力的保障措施才能得以实现。要采取内外结合的方式促进指导性案例使用。对内要科学合理地规定违反指导性案例的后果。明确规定如果下级公安机关在执法活动中没有正当理由不遵循上级公安机关发布的指导性案例所确定的处理原则，上级公安机关有权对其执法活动予以纠正，并视情追究执法过错责任。同时，可将运用案例指导的情况与公安机关及其人民警察的绩效考核挂钩，作为案例指导制度的保障性措施。对外则可以积极依托案例指导推进立法完善。对于通过案例指导制度发现的法律漏洞，可以按照一定程序及时向立法机关提出立法或立法解释建议。

六是建立公检法机关指导性案例通报机制。由于公、检、法机关在刑事案件的办理过程中互相配合、互相监督、互相制约，公安机关对于案件处理的指导性意见可能会对检察机关、人民法院的司法工作产生影响，有必要建立一种通报机制，将公安机关内部发布的指导性案例，及时通报检察机关、人民法院，避免出现适用法律的冲突，对于意见分歧及时进行沟通协商争取达成共识。

案例指导制度经过几年来的实践检验，对于推进公安机关执法规范化建设，帮助公安民警牢固树立社会主义法治理念，提高执法能力和执法水平发挥了积极的促进作用。在建设社会主义法治国家的进程中，公安机关作为重要的治安行政力量和刑事司法力量，担负着更加艰巨的使命和责任。我们真诚的希望公安机关案例指导作为一项全新的制度，能够在实践中不断发展和完善，从而更好的服务于公安法制建设。

［1］潘祖全．典型案例在检察机关办案中的指导作用［M］．法学，2008，(10)．

［2］胡云腾，于同志．案例指导制度若干重大疑难争议问题研究［M］．法学研究，2008，(6)．

［3］现代汉语词典［M］．商务印书馆，2009．

［4］现代汉语词典［M］．商务印书馆，2009．

［5］胡云腾，于同志．案例指导制度若干重大疑难争议问题研究 ［J］．法学研究，2008，(6)．

［6］张骐．指导性案例中具有指导性部分的确定和适用［J］．法学，2008，(10)．

(责任编辑 梁晋云)

Reflection on Case Guidance System in Public Security Organs

Shen Hongyi
(Public Security Bureau of Tianjin，Tianjin)

Based on personal experience of the implementation of case guidance system in public security organs，this essay has analyzed practical significance of establishing such system and itsmain features aswell asweak points．Then it further post suggestions on how to improve this system．

Case Guidance;Guidance Effectiveness;Criterion of Compilation

D035.31

A

1672—6057(2014)01－28－04

2013－12－22

沈宏毅，男，天津人，天津市公安局法制办公室，主要从事公安法制调研、法制宣传工作。