政府干预政策的合法化危机之根源探究

2014-02-12翟月玲袁桂林

探索 2014年4期

翟月玲,袁桂林

(1.聊城大学法学院,山东聊城 252059；2.北京师范大学教育学部,北京 100875)

合法地位是政策合法化所追求的目标,也就是说,合法性是政策的一个重要特征,合法化是政策获得合法性的过程。正是通过合法化,政策才具有了合法性。政策合法化包含三个层次上的含义,一是政策主体依大多数人的意志做出正确的判断,选择一项政策建议；二是为这项建议建立政治上的支持和对领导权力的承认；三是政府干预政策取得法定地位的过程[1]。如果其中任何一个方面出现问题,就会出现政府干预政策的合法化危机。政府干预政策的合法化危机之根源是什么呢?

一、固有的制度风险

固有的制度风险使政府干预政策出现合法化危机。

现代社会已呈现为一种风险社会,且风险正从传统向现代过渡。传统风险的表现形式以自然灾害为主,而现代风险更多地表现为人为后果,人类决策和行动对自然和人类社会的影响程度明显提高,组织制度成为现代风险社会的一个基本风险源[2]。

什么是制度?旧制度学派的代表康芒斯认为制度就是集体行动控制个体行动,新制度学派代表科斯、诺斯等继承了这一解释。诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中强调：“制度是一种人类用来决定人们相互关系的任何形式的制约的社会性游戏规则。制度制约既包括对人们所从事的某些活动予以禁止的方面,有时也包括允许人们在怎样的条件下可以从事某些活动的方面。”[3]也就是说,制度是集体对个体的约束规则,这种约束规则存在着一种固有的制度风险。

什么是制度风险?“制度风险”是德国学者乌尔里希·贝克在1986年出版的《风险社会》一书中提出的。在他看来,风险与制度具有本体关联性,“工业生产的无法预测的结果转变为全球生态困境根本不是一个所谓的‘环境问题’,而是工业社会本身的一种制度性危机”[4]。一方面,现代社会风险受制于人的一定的制度约束；另一方面,风险需要通过各种制度来控制。因此,他认为“当代社会风险是一种制度性风险,它是现代制度变异过程中的产物。风险概念表明人们创造了一种制度文明,以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性,从而控制不可控制的事情”[5]。他认为制度已成为社会不能控制的威胁,“制度问题”已成为风险社会形成的主要根源[6]。贝克认为社会风险本质上是“制度冲突”与“制度缺场”。制度冲突表现为社会分工与生产专业化相共生的制度性分化,即制度系统内部对同一种行为在制度安排上的不一致,行为规范互相存在着矛盾和抵触,这将使人们无所适从。同时制度系统应有的规范行为和传递信息的作用也得不到发挥,导致现代化的“制度风险”。而制度缺场则使制度系统对某些外部性行为制度规范缺失,出现制度性漏洞。制度缺场容易使人追求个人利益而损害他人或社会整体利益,而这种行为又不会受到惩罚,从而变相地鼓励了这种行为,使这种行为难以得到有效的约束和规范[7]。正是“制度冲突”与“制度缺场”导致了政策危机[8],从而使关键性的制度失去了根基和历史合法性,出现了政策合法化危机。

政策合法化危机的实质是指政策对作为环境的其他制度的不适应,与其他制度发生了冲突[9]。制度风险首先表现为制度与相关的其他正式制度或非正式制度之间的冲突。任何政策都是在一定制度系统里,在与其他制度的互动中实现自身目标的,冲突会使政策的结果偏离预期目标而出现风险或危机。只要政府干预政策在同一场域内与其它制度之间存在冲突,其风险或危机就可能发生。因此,在政治、经济、社会、文化等众多领域中,虽然某一项政府干预政策就其自身孤立看来既必要又合理,但如果它在同一场域内与其他制度发生冲突,就可能出现制度功能失调,如果不加以及时调整,就可能引发政府干预政策的合法化危机。

二、社会阶层分化给合法化带来的难题

社会阶层分化在给利益整合带来困境的同时,也给政策合法化带来了难题。

(一)阶层分化给利益整合带来的难题

“利益群体”、“社会阶层”的提法起始于20世纪80年代中期以后。“利益群体”有广义与狭义之分,狭义上的“利益群体”是指“在社会利益体系中,具有相同的利益地位,有着共同的利害与需求、共同的境遇与命运的群体”[10]。广义的“利益群体”泛指在各种不同标准下被划分成的具有相同社会特质的人群,如阶级、阶层和集团等等均可涵盖在内。“社会阶层”是指“在经济利益上地位相近的人所构成的群体”,包含“相同的利益地位”、“共同的利害与需求”、“共同的境遇与命运”。

改革开放前,中国的社会阶层结构简单地分为“两个阶级、一个阶层”,整个社会利益结构单一。改革开放以来,随着向市场经济的转轨,中国社会利益不断分化,社会阶层结构发生了深刻的变化,利益主体日益多元化。不同的学者对我国目前的社会阶层结构有着不同的划分。有学者认为中国社会新型利益群体分化为“获利最大者群体、一般获益者群体和利益相对受损群体”[11]。获利最大者群体包括大型国有企业经理、民营企业家、各种老板、经理、工程承包人、各种经纪人、明星以及外企管理、技术层人群等。一般获益者群体包括知识分子、干部、一般经营管理者、办事员、店员、工人、农民等各个阶层的人,他们是中国改革稳步推进的社会基础。一般获益者集团内部已发生分化和整合：在知识分子群体崛起的同时,出现了大批失业下岗职工,他们被从一般获益者集团中分离出去,成为利益相对受损者。最为突出的利益相对受损集团是失业者群体和下岗者群体。中国社科院“当代中国社会结构变迁研究”课题组把当代中国社会阶层划分为十大阶层：“国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业者阶层。”[12]不管如何划分,最终都可将当代中国社会阶层划分为强势群体、中间阶层和弱势群体三大阶层,随着我国社会阶层结构的逐渐定型,各阶层的阶层意识逐渐形成,各阶层大都形成了自己的利益诉求。强势群体更多关注自身政治权益,中间阶层更多关注住房、教育,农民和下岗工人等弱势群体更多地关注就业和社会保障等问题。社会精英组成的强势群体日益结成利益同盟,拥有强势的社会政治、经济、生活话语权,而弱势群体日渐失去这些话语权,社会利益格局的天平向强势群体倾斜,如收入差距过大就是一个重要的例证。

在社会阶层分化的同时,社会阶层之间的矛盾也日益凸显。对社会利益关系的调整是社会改革的本质诉求,也是政府干预政策的应尽之责,当某些具体的改革措施侵害了某些利益群体的利益,且其合理利益长期得不到满足的话,必然会引发各种社会矛盾。如因征地拆迁、城市执法等原因引起的大量的“直接利益冲突”和“群体性突发事件”等有力地说明了这一问题。群体性突发事件中大量与事件本身无直接关系的围观者之所以参与进去,是因为人们会自动按照自己的阶层地位和阶层利益进行选择和站队。“直接利益冲突”和“群体性突发事件”从根本上讲是强势阶层和弱势阶层的矛盾,说明我国当前的阶层矛盾已日益显性化、复杂化、尖锐化。目前,我国阶层固化严重,社会阶层间缺乏合理的流动机制,阶层边界封闭趋势严重,社会弱势阶层的人很难通过自身的努力向上流动,这是导致阶层之间矛盾激化的主要原因。

市场经济条件下,政府部门是由不同的利益群体组成的,每个利益群体都有自己的利益诉求,如一些政府部门把部门权力利益化,政府职能发生扭曲。有时,政府部门在制度设计、政策制定和执行时过于向强势群体倾斜,而“官员腐败又进一步加剧民众对国家和社会管理者阶层的不信任”[13],在这种情况下,大量社会矛盾产生也就不足为奇。这不仅导致大量社会矛盾产生、干群矛盾激化,同时也给制度进行利益协调带来合法化难题,成为政策合法化危机和社会危机的主要导火索。

(二)利益协调制度中的合法化难题

政府应该建设一个什么样的利益协调机制?社会应当把哪些财富看成是正当合法的获得?如何衡量一种制度本身是否合理合法?我们是依据现有制度协调人们的利益行为呢,还是应该使制度更加合理化合法化?协调社会利益关系应该先从哪一个环节入手[14]?这些问题是实现我国社会利益协调机制的现代转型时必须予以考虑的问题。

改革开放以来,利益协调机制其实并不尽如人意,利益协调的制度设计应该成为我们思考的首要环节。作为利益协调制度的政府干预政策,其合法性首先源自于政策是否反映大多数人的利益和对弱势群体的关怀。政府干预政策源于解决政策性问题,而政策性问题是基于社会问题而产生的,社会问题是涉及到大多数人利益的问题,因此,政府干预政策必须以公共利益为其价值取向,对社会利益进行权威性分配,因而只有反映大多数人利益的政府干预政策,才能使其具有合法性。“认为只要符合法律程序就可以接受,而没有必要去验证去评价这种程序,这种观念与合法性是不相容的。”[15]因此,政府干预政策合法化不仅要求其内容、程序合法,而且要合乎公共利益的社会价值取向[16]。因为“权力的强制命令可能会使人们顺从,但却得不到人们的忠诚。权威被所有人当作正当的法则接受,而对权力,公民们还有支持或者反对的选择”[17]。现代政府必须通过政策输出,将其政治主张作用于社会,只有当政策得到大多数民众拥护时,才有助于实现其统治权力向统治权威的转化。只有具有权威的政策,其合法性才能得到进一步加强,才能使政府干预政策得到有效执行并使政策目标得以达成,也才能促进社会的发展和大多数人生活质量的提高。

改革开放以来,随着中国经济高速发展,贫富差距、失业下岗、“三农”问题等等社会问题不断累积,再加上社会转型中的政策性问题,严重侵蚀了中国政治权力的合法性基础,并且使政府干预政策合法化危机由隐形走向显性[18]。在中国,“人们对于权威的认同程度在不断下降；党和政府及领导人的威望大不如从前；对抗政府政策法令的技巧己达到炉火纯青的地步；中央政府一些关于国计民生的重大决策无法顺利施行……更普遍存在的是一种逆反现象,凡是来自上边的意图、决定,都会引起一种出自本能的反感和自发的抵制”[19]。这些兼具经济和政治意义的“反感”和“抵制”,正是政府干预政策合法性危机的重要显现。因此,政府干预政策必须关注社会公平问题,考虑或兼顾社会弱势群体的利益,这也是政府干预政策合法性和道德性的要求。忽视这些群体有违政府干预政策的公共性,就可能出现利益协调中的政策合法化危机。目前由于利益的重新分配,社会弱势群体作为国家改革政策的利益受损者得到国家政策的关怀是理所当然的,政府应通过政策性机制,依差别原则做出一些相应的制度安排,以服务于境况最差人的利益,增加他们社会和经济地位上升的机会,这样才能增强政府干预政策的合法性[16]。

三、社会治理能力弱化

风险问题不仅是对全社会整体应对风险能力的挑战,更是对政府管理能力和社会治理能力的考验。在多元社会背景下,提高社会治理能力以应对社会风险和政府干预政策合法化危机已成为当今社会必须解决的新课题。

社会治理能力是治理理论的一项核心内容。治理理论是新公共管理运动中的三大理论流派之一,具体包含以下几个方面的内容：一是治理制度应具有合法性。治理理论强调“权威的行使必须是合法的：掌权当局必须由公众认可其具有合法地位,才有可能长期地有效行使权力。合法性不足,必然破坏公众对变革规划的信心和支持,最终破坏掌权者动员资源、推进合作与伙伴关系的能力”[20]。任何制度总是会有一些人不接受,关键是要使其具有一定的合法性。治理制度应该更多地考虑：治理能否获得以及如何才能获得更大的合法性。二是强调非政府部门的参与。治理理论的核心内容是国家与市民社会之间的制衡关系,强调权利与责任并存,并将责任的转移体现在体制上,主要表现为公私部门之间的界线趋于模糊,最典型的例证就是第三部门的出现。治理理论要求第三部门不依靠政府手中的正式资源,而要自行解决集体关切的问题。西方国家的第三部门不仅仅对政府产生了深刻影响,而且把传统上属于政府的许多任务接收了过去。并同时承担了许多原本属于政府的责任。三是肯定各社会公共机构之间的相互依赖。在治理关系中,各个组织相互协商,不易有哪个机构得以发号施令,包括政府在内,否则总是遭到抵抗。相互依赖的另外一面是,治理体制背景下,为了应对各个社区面临的社会和经济问题,当地市政委员会无不需要利用私营和志愿部门手中的资源,同时需要与更高层次的政府机构结成伙伴关系,他们是重要的行为者,也是有吸引力的伙伴,但却不能自作主张。治理意味着政策制订者更加乐于采取更加开放的态度管理社会。四是强调行为者的自主自治。治理中参与者最终要形成自主自治的网络,让网络连接种种政策群体。治理网络不但涉及给政府的政策提供资金,而且还把政府的行政管理任务接收过来。治理理论强调制度设计体制要信息灵通且传递成本降低,认为自我建立的体制要比由政府施加的管理更为有效。这里政府在网络中具有主导地位,可以间接地、部分地影响这些网络。

目前,我国社会治理能力弱化。社会治理能力弱化主要表现为以下三个方面。首先,治理实践中责任模糊。治理实践中的最大困难是责任的模糊,导致政策制订者和公众不清楚相关事务到底由谁负责,公务人员可能有时把责任推卸给供货商。由于“与市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系,连接公、私、志愿部门的组织不尽完善,领导者的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度等,都能给治理播下失败的种子”[21]。因此,治理实践中责任的模糊极可能导致治理失败。其次,政府主导模式[22]。20世纪80年代中期形成的政府主导模式,到了20世纪90年代末期积累的问题越来越多,主要集中在以下几个方面：行政权力扩张严重,寻租行为大量出现；政府职能持续走偏,公共服务质量下降；社会公平受损,收入差距拉大。政府主导模式下,政府单中心治理架构使社会自主治理能力弱化。行政决策缺少公民参与,政策过程缺少公民监督,政策的公共性变异,公共服务者蜕变成自我服务的体系。而政府干预过多,必然导致行政权力的膨胀,寻租现象增多,监督成本升高,腐败难以遏制。又次,科层制管理危机。政府科层制管理方式带有非常明显的“统治”或“管制”特征,随着社会发展与进步,政府科层制管制越来越不能适应形势发展的需要,蕴含着深刻的危机。危机主要体现在两个方面：一是理论上的危机,二是现实中的危机[23]。理论上的危机表现为科层制不断遭到质疑。从理论上来讲,科层制只是一种假设,假设在一种最佳状态下所达到的一种理想化的政府管理模型,现实因素被人为地忽略不计,这种理论上内含的问题决定了科层管理制的内在危机。韦伯本人也承认,“科层制如同工业资本主义以及形式主义一样,只有在纯粹工具性的、与价值无涉的层面才具有合理性,而一旦超越了这个层面,与现实的政府管理相矛盾的非理性因素就可能大量出现,容易导致自我否定”[24]。而现实中的危机主要表现为科层制理论在实践中的运用带来的不良后果：管理者自上而下地垄断式决定、命令,下级对上级绝对服从,形成官僚等级秩序,“导致了政府机构臃肿、官僚队伍庞大、官僚主义严重等问题,进而导致了国家财政负担沉重、财政赤字和国债急剧攀升,甚至引发了严重的社会危机”[25]。

由于现代社会的复杂性,动态性和多样性[26],造成了传统的政府指令式的科层制行政管理模式己无法适应现代社会的需求,而导致治理失败。这里的失败特指政府和市场都没有有效发挥其职能,处于双重失败的状态,包括政府失败的可能和市场失败的可能两个方面,鲍勃·杰索普就指出：“市场,国家和治理都会失败”[27]。政府和市场的双重职能错位是这种治理失败状态的第一个主要的表现形式。如果国家在管理模式中没有融合市场机制和政府治理的各自优点,使二者的职能没有得到有效发挥,兼具了政府治理的缺陷和市场机制的缺陷,就会出现一种失败的治理状态。实际上,我国目前的公共管理体制就带有这方面的一些特征,既有全能性政府造成的市民社会的不成熟,公民参与降低和对公共利益的监督不足；也有最小化国家模式——过度市场化带来的贫富差距和社会不公。“从宽泛的意义上来说,全能主义国家和最小化国家模式都可以看成是治理失败的国家模式。”[28]

目前,中国的改革开放催生了多元利益主体,社会结构开始分化,各种利益主体要求重新定义和实现其主体地位。在社会多元化发展的趋势下,政府单中心治理结构显现出其封闭性和控制性特征,对日益变化的社会环境回应困难,从而造成了职能错位,公平缺失,矛盾突起,社会治理失效。因此,提高社会治理能力,摆脱政府单中心治理的路径依赖成为必要。

四、政府的自利性

政府干预政策的合法化危机的另一个重要根源是政府的自利性。

(一)过度扩张的政府自利性

政府自利性与政府公共性相对应,是政府的一个重要属性,以潜在的或显在的方式去追求政府自身利益为其表征。公共性是政府存在的合法性基础和终极价值目标,而公共选择理论认为政府同样遵循“经济人”假设,会不断地追求自身利益的最大化,也具有自利性的要求和冲动。而过度扩张的政府自利性将会逐渐侵蚀政府合法性的基石,如果过度扩张的政府自利性通过政策表现出来,最终可能引发政策合法化危机。

学者们大多认为政府自利性基本上包含三方面内容：政府的自利性与政府的公共性相对,政府自利性是政府追求自身利益最大化的一种属性,政府自利性分为合理的自利性和过度扩张的自利性。所谓合理的自利性是指在追求公共利益的过程中,政府在对公共资源的必要占有和使用中,为保证自身运作所需的必要成本,如经费、公务费等必须的用度。而过度扩张的政府自利性则是指政府及其工作人员为追求自身利益,采用某种方式实现对公共资源的占有和使用,或者政府通过制定政策来获得规制优势,从社会中获取个人利益或部门利益[29]。

“经济人”角色是过度扩张的政府自利性的主要成因。“经济人”是西方经济学者作为基本假设提出来的,因而又称“经济人假设”。“经济人假设”是指：当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会时,他总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会,即总是追求最大的利益。对于“经济人假设”(Rational-EconomyMan)的思想渊源,人们通常要追溯到古典经济学的奠基者亚当·斯密。在《国富论》中,斯密指出：“各个人都不断努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途。固然,他所考虑的不是社会的利益,而是他自身的利益,但他对自身利益的研究自然会或者毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途。”[30]“经济人”希望以尽可能少的付出,获得最大限度的收获,并为此可不择手段。“经济人假设”也可以应用到政府及其官员。从公共资源中获益的是特定的利益集团,而付费的是纳税人——广大民众。而现实社会中,人们对公共资源的过度需求,通常使政府热衷于扩大建设项目,公共资源市场化容易导致政府预算的最大化、机构膨胀、效率低下和官僚主义,为政府官员追逐自身私利创造了条件。因为政府及其官员是公共权力的执行人,负责运用公共权力管理社会事务,而公共权力具有强制性,能够支配稀缺的公共资源配置,任免重要职位,对某些事项可以自由支配。政府官员很容易利用自身的特殊地位,降低个人生产性投入成本,增加个人收益。如果制度再存在缺陷,政府官员可能会利用管理经验和信息优势,滥用授权,获取一些非法收益,损害公众的利益。“各个人过去和现在始终是从自己出发的”[31],现实中一个人不可能脱离他的个人利益而存在,政府官员也是现实经济关系制约下的、与社会中其他个人没有本质区别的个人。在我国现有的经济发展阶段,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”[32]。现实中,恰恰是由于政府官员的经济人行为,才导致政府的经济人行为。

特别是政府拥有行政自由裁量权,而政府权力又有扩张的本性,政府及其工作人员就可能利用自由裁量权的伸缩性设租、寻租,谋取自身利益,从而为政府自利性的扩张提供了可能。市场经济条件下,掌权的组织和个人有可能把个人利益边界扩大,超越其应有的边界限制。因此,过度扩张的政府自利行为频发,其根源在于制度安排的缺陷,没有为政府权力扩张设定限定机制。过度扩张的政府自利行为,主要包括以下两种方式：一是为了部门利益或个人利益,搞“上有政策,下有对策”,甚至“变通”政策,最典型的就是以收费或罚款代管理,在行政管理上“有利就上无利就让”。二是违法行政。如为了追求法外利益,不惜违反规章制度,违反法定程序。近年来大量“窝案”、“串案”说明扩张性自利行为己经走上“集团化”道路。

(二)过度扩张的政府自利性引发政策合法性危机

德国思想家马克斯·韦伯曾指出：“可以说,尘世中的一切国家、一切时代的所有的人,不管其实现这种欲望的客观可能性如何,全都具有自利性欲望”[33]。自利性一直存在于所有的人身上,政府组织也不例外。合理的自利性需求有利于公共目标的实现。但是过度扩张的政府自利性引发政府和政策合法性危机。

个体利益侵犯公众利益会削弱公共政策的合法性。作为“理性”的谋利动物——人,不可避免地具有自利性,公共政策的制定者和执行者也不例外,但“为了狭隘的个人目的而行使的权力是不具备合法性的”[34]。事实上,一旦权力功能私人化,只为私利服务,政府、权力、政策都将受到质疑。作为多元利益主体之一的政府也会寻求自身利益的最大化,当公共政策的制定者或执行者在进行利益选择时从自身的角度出发；或受到其他政策相关团体的不当影响或受个人好恶情感的影响,使政策制定与政策执行的价值发生转向,有的甚至有意“创租”和“设租”,使公共政策朝有利于个人和小团体的角度转化而侵犯公众利益时,公共政策就发生异化,公共政策的合法性就会受到削弱[16]。

公共权力偏离公众价值取向导致政策内容不合法。“价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。”[35]公共政策只能以公共利益为价值取向。公共权力来源于人民的授予与委托,公共政策的制定和实施实质上就是公共权力的运用过程。政策主体在解决公共问题时必须以公共利益为其价值取向,得到公众的认可、支持与拥护,否则公共政策就失去了合法性。然而,寻租、垄断与腐败使公共权力在运行过程中发生异化,即公共权力不再是协调公共利益的工具,而是成为某些个人、集团或阶层牟取私利的工具,政策偏离公众利益,政策制定者制定或推行仅代表自己利益的公共政策,这种政策是不具有合法性的[16]。当公共权力被个人或团体不正当、不合理地使用时,其制定和实施的公共政策必然会丧失合法性[36]。当政策的制定和执行忽视了民众利益和社会公共利益的需求时,未合理与公平地实现政策对社会有限资源配置,就会降低民众对政府的认同意识,导致政策合法化危机,而政策的合法性危机就会引发政府合法性危机,导致严重的社会影响[37]。

因此,必须建立起刚性的约束机制,将权力运作置于阳光之下,关进制度笼子里。对利益而言,将公共利益与个人利益、正当利益与不正当利益的边界制度化、透明化十分必要。也就是说,政府决策过程应该公开,让社会组织和公民进行有效的利益表达和监督,只有这样,出台的政策才能代表公共利益而不是政府部门利益,才不至于使膨胀的政府自利性披上“合法”的外衣。

五、结语

总之,固有的制度风险、社会阶层分化、社会治理能力弱化、过度扩张的政府自利性成为政府干预政策的合法化危机的四个主要根源。首先,“制度冲突”与“制度缺场”导致固有的制度风险,使政府干预政策易于与系统内的其他正式制度或非正式制度之间产生冲突。政府干预政策与其它制度之间的冲突,容易导致政府干预政策合法化危机的发生。只有及时调整,才可能避免政府干预政策的合法化危机的出现。其次,社会阶层分化在给利益整合带来困境的同时,也给政府干预政策的合法化带来了难题。政府干预政策应以化解社会矛盾和干群矛盾为基点,尽量选择有利于社会各阶层利益关系和谐的调整方案,避免社会矛盾和干群矛盾激化,以避免出现利益协调制度中的合法化难题。再次,治理实践中责任模糊、政府单中心治理架构、科层制管理使社会自主治理能力弱化,降低了社会应对社会风险和政策合法化危机的社会治理能力。为增加社会治理能力,必须培育社会力量,扩大公民在政府干预政策中的参与力度,摆脱政府单中心治理的路径依赖,破解政府干预政策的合法化困境。又次,过度扩张的政府自利性也为政府干预政策的合法性带来困境。政府“经济人”角色和行政自由裁量权的滥用是过度扩张的政府自利性的主要成因,政策的制定者和执行者以个体利益侵犯公众利益会削弱公共政策的合法性,公共权力偏离公众价值取向会导致政策内容不合法,如果政府干预政策的决策过程不公开,社会组织和公民不能有效进行利益表达和监督,刚性的权力约束机制不能很好的建立起来,过度扩张的政府自利性就会引发政府干预政策的合法化危机。因此,只有从固有的制度风险、社会阶层分化、社会治理能力弱化、过度扩张的政府的自利性四个方面全面考虑,才可能避免政府干预政策的合法化危机的出现。

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