新加坡人民行动党自我更新的内在运行逻辑

2014-02-12孙景峰王新磊

探索 2014年4期

孙景峰,王新磊

(河南师范大学政治与公共管理学院,河南新乡 453007)

新加坡人民行动党1959年赢得大选上台执政,是目前世界上竞争性政党体制国家中唯一一棵执政长达半个世纪且仍在执政的“政坛常青树”,其维持执政地位的经验成为学术界探讨的热点之一,但却鲜有学者从自我更新的维度来探寻其屹立不倒的秘诀。在资源匮乏的新加坡,只有充分挖掘有限人才,不断进行自我更新,才能实现整个国家的长远发展,“没有自然资源,有人才,同样可以富强,人才资源可以弥补天然资源的缺乏”[1]。自我更新对人民行动党来说已不仅是政党内部的权力更替,而且关系着国之兴衰。在民主政体的国家中,政治权力的传承有着高度制度化的途径,而在威权体制的国家里,政治权力的传承却不具备平稳进行的机制[2],权力层的交替有可能造成政党执政地位的动摇、政策的中断,进而甚至影响到国家的政治稳定。因此,政党的自我更新是一项重要的政治议题。人民行动党以其源远流长的自我更新思想和独有的自我更新长效机制维持了执政地位的巩固与延续,保障了政府政策的连续性,使新加坡经济社会得以高速发展,持续繁荣。

一、人才储备是新加坡人民行动党自我更新运行的逻辑起点

“我们所以取得了成功,是因为我们了解到人才是成功的主要关键。”人民行动党一旦停止罗致人才,就会变得脆弱[3](468-480)。人才储备是人民行动党自我更新运行的逻辑起点,没有人才持续有效的供给,自我更新便成了无源之水、无本之木。

通过奖学金实现对潜在领导人的储备。公共服务委员会自1961年起就开始提供在本地和海外学习的奖学金[4](233)。为使成绩优异者既获得国外深造的学习机会,又保证他们能够学成归来为国效力,新加坡政府设立了包括政府、法定机构和国有企业在内的奖学金20余种。在新加坡,大部分行政官员都是奖学金得主,奖学金是为政府识别和培养任职于政策发展等机构中重要职位的精英的工具[4](233),学业优异可以说是步入政坛的前提条件。隶属专业型奖学金(例如教育、医疗、法律等专业领域)得主毕业后分配到相关部门,而“开放型”奖学金得主的任命则取决于行政部门公共服务的需要。其中,能获得总统奖学金和武装部队奖学金的人往往会在日后成为政坛中的佼佼者,符合公共委员会奖学金标准的人越多,提供的奖学金名额也就越多。奖学金得主在大学专业选择上被赋予一定的灵活性,与之未来的职业规划相匹配,有效实现了公共服务部门对于人才的前期储备,被形象地比喻为“提早收割”计划。但是对于人民行动党的自我更新而言,以公共服务委员会的奖学金评定作为指标只能实现对人才的基本储备,后续还将通过系统性的选拔对人才进行更深层次的评定。正如李光耀所说：“这些奖学金得奖人不能够只是靠他们的学术成就。工作表现才是重要的。”[3](452-453)人民行动党在成立之初就成立了“人民行动党青年团”,着力从基层和大学吸纳青年党员,让更多新一代投票人进入党内[5],更多地适应新一代选民的需求,激发更多年富力强的青年的智慧与活力。

通过高薪提升人才从政的积极性。李光耀在1994年提出部长和高级公务员的薪水与私人企业界高级人员的薪酬挂钩,自动获得薪酬的调整,以缩小两者之间越来越大的差距。“我们不能期望有才干的人,放弃高薪的工作及牺牲家庭,而去当低薪的部长职位。要不是我们调整薪金,招揽人才会更困难。”[3](480)新加坡总理的年薪始终居各国政府首脑之首,多数部长与高级公务员的年薪也远比其他国家高。之所以制定高薪,一方面,薪金与愿意投身政府部门的私企高级人才数成正比,高薪是“引贤”的有效手段,而低薪只能“吸引那些以公共服务为名,靠甜言蜜语取得政权的伪君子”[6]；另一方面,高薪酬的激励有效延长了身处关键职位具备丰富经验人才的任期,“一位部长持续不断在任以及由此所获的经验,一直是新加坡政府的重要长处和优势”[7](195),确保他们不会由于薪酬过低无法维持基本生活,继而产生弃政从商的想法,从而长期保持稳定的在职率,规避由于人才流失导致的政策中断和政治风险,同时为新一代候选人提供执政经验,保障自我更新的连续性。此外,新加坡是一个移民社会,有形(金钱)和无形(地位)的报酬,决定优秀人才的动向[3](451)。因而在高薪引贤的同时,增强福利待遇、公积金等优厚待遇,增加政府公职人员荣誉感及工作的挑战性,才能吸引新一代成长起来的精英人才,使其最大限度地避免从政府部门流失转而投身私人部门甚至国外,实现自我更新人才储备的既定目标。

改变入籍政策,对外引进人才。新加坡第一代七位身居国家最高职位的领导人中,只有一位在新加坡出生,“如此之多担负新加坡最高职位的人当中,只有很少部分是新加坡出生的人才,这说明非新加坡出生的人才,为我国作出了多么大的贡献”[3](456)。李光耀指出,如果没有外来人才负责掌管主要政府部门和法定机构,填补人才不足,新加坡将永远无法跻身一等一的行列。对于招揽人才之网所应抛撒的尺度,李光耀明确提出应“撒向汪洋大海”,新加坡应努力不懈地从海内外招募人才,以弥补受过良好教育者家庭成员不多的不足。“我们必须从世界各地寻找人才。我要补充的是我们对外籍人才在新加坡工作的立场与态度已有所改变。我们要找良好的人才,而且愿意让那些准备在这里献身事业的人居留下来。”[3](442)为从世界各地搜罗人才,人民行动党以自己的方式吸纳外来移民成为新加坡公民。1991年1月,人民行动党改变法律所规定的男性公民所娶外国妻子可入籍新加坡,反之情况下只有外籍丈夫已有固定职业才能实现入籍的政策,并由过去只能吸引流动性大的外籍工作者的短期合约政策,改为拥有投身新加坡建设事业意愿的“紧缺型”精英均可获得永久居住权或成为公民。同时,设立“吸引外国人才委员会(CATS)”进行海外招聘,参与的政府部门包括经济发展局、建屋发展局、专业咨询与招募服务署等机构,在这个委员会之上,设有一个部长级委员会,其成员包括不同种族的部长与议员,以便集思广益,协助外来人才在新加坡定居,与本地人享有同等的权力,最大限度地招揽外籍人才。李光耀认为,那些已经获得新加坡公民权,并且有意留下来的人,就能加入我们的行列。唯有这样,我们才能进步[3](507)。人民行动党及其政府通过各种不同的途径来储备人才、网罗人才为其自我更新打下了基础,也成为其自我更新运行机制的逻辑起点。

二、精英选拔是新加坡人民行动党自我更新有序开展的前提

新加坡人民行动党奉行“精英治国”。李光耀认为,优秀政府的核心是优秀人才,只有真正的精英才能选出同是精英的候选人,“如果一个人的能力低于另一个人,前者是无法正确评估后者的”[8],因此,精英选拔不仅为自我更新创造了优秀人才脱颖而出的政治土壤,而且对于精英更替、自我更新运行的长远发展有着不可估量的现实意义,通过严格的选拔,留住真正经得起考验的精英,充实领导层,才能实现自上而下的精英治国。

伯乐识才与科学测试相结合。人才遴选是一项复杂的系统工程,有些评估者凭借直觉多于理性的分析,能透视掩藏在一个人脸部表情、声音和行为语言后面的品格,却往往准确无误。例如挖掘吴作栋、陈庆炎和丹那巴南的前任财政部长韩瑞生,事实证明,在挖掘除基本能力外的特殊素质与潜能时,专家与老一辈有识之士则比大众更能识别真正适合领导岗位的精英。学业优异只是进入公共部门的“敲门砖”,要进一步筛选精英就必须对候选人的各项潜能进行评估,因为人民行动党决不允许在选拔精英过程中出现任何差错,老一代精英退下来之前必定要把新加坡安然交托到可靠人手中。潜力评估是当前公共部门领导人晋升和发展的基石,面对政府管理日益复杂的现状,对候选人的潜力评估的重要性便日益凸显。人民行动党自1983年起引入英荷石油公司蚬壳的潜力评估系统,以识别具有高级管理者潜力的候选人,该系统集中确定了预测候选人潜力的四个关键特质(HAIR),即：“直升机素质”(能考虑到所有重要因素来诊断问题的个人能力)、分析能力、想象力和现实感[4](245),可量化的评估标准使得甄选更加严谨客观,确保自我更新的系统性、科学性。候选人同时还必须具备一个附加条件,即能够亲民,并有能力争取人民支持自己推行的政策,广泛的群众基础是政府政策得以贯彻实行的重要保障。

公平竞争与自行推举相结合。新加坡公务员选拔实行严格的公开招聘、公平竞争、择优录取制度,并对有潜质胜任部长的候选人进行人格特质、自我定位、行为动机、价值观等全方位评估的心理测试,制定极为严苛的选拔程序,确保每一个脱颖而出的人才都能与岗位需求相匹配,甚至在经验的累积中超越自我,获得晋升,为人民行动党,为新加坡创造更大价值。“我们必须发掘更多能够解决问题的领袖,这些领袖要有能力传达他们所制定的解决方案,以及号召和动员人民大众支持他们的解决方案——这就正和过去23年来我们所做的一样。”[3](475)因而对于重要部门和岗位的候选人,人民行动党不仅仅从基层组织中选拔合适人选,更多的是从社会各界主动邀请合适的精英人才从政,选拔遵循四个维度,即：能力成就,包含学业成绩、职业成就、个人能力；性格特质,包含诸如诚实、正直等个体性格、气质类型及心理素质；牺牲精神,是否具有责任感、为国为民奉献和牺牲自我利益功名的大无畏精神以及利他为公的价值观；政治潜能,包含公众演说、说服、影响、判断及政治敏感性、洞察力、解决问题的特殊政治潜力。在标准维度选拔基础上,对于高层精英选拔结合自行推举,虽然李光耀对于确定内阁候选人有决定权,但在确定总理接班人这一决定新加坡前途命运的问题上,反而赋予新一代领导群体自行决定领袖的权力,他们在进行互相竞争和自我评估后自行推举出新任总理人选,与指定继承人相比,推举出的领袖会得到其他候选人的肯定和支持,提高成功的几率。

三、精英配置是新加坡人民行动党自我更新有效运行的核心

李光耀的精英配置标准是,“委任最出色的人选掌管当时最重要的部门”[7](228)。少了贤能的班子,任何总理都成不了大事。

因才配岗,确保人尽其才、才尽其用。李光耀曾用乐团来比喻人才配置。指挥本人未必是个出色的演奏家,却至少必须对主要乐器,如小提琴、大提琴以至法国号和长笛,有足够的认识,否则无从知道不同的乐器能奏出什么样的旋律来,更无法掌控全局。精英配置要求指挥者不仅要了解候选者所具备的素质和政治潜能,还要明确不同职位的岗位需求,二者犹如齿轮般彼此契合,经得起实践检验,才是最佳配置模式,否则只会出现人才浪费、潜能无处施展或能力不足、无法胜任两个极端。随着1995年人事管理权的下放,公共服务署将具备相应资质的人员配置到关键岗位,并保障每一个关键岗位都有合适的具备岗位需求的人员担任,真正做到人岗匹配与精英潜力最大限度的发挥。同时,奖学金种类之所以有“专业型”“开放型”之分,目的是将各有所长的精英加以分类,以匹配未来职业取向,满足公共服务的需要。一旦出现人职不相匹配的情况,无论是怎样的精英或重要的党内人士,都将被撤换,即使是新加坡领导层中“属精英中的精英”的成员,也必须接受实战考验[9]。

实施轮岗制度,增加职位匹配度。李光耀认为,精英的造就、培养与使用要有一个过程。“年轻的接班人不必在这几年内接管。他们正在吸收经验,他们正学习如何治理国家,什么应该做,什么不应该做,如何根据不同的情况作出客观的判断。”[3](470)因而要完成新一轮的吐故纳新,简单的权力移交是不切实际的。事实证明,在新加坡,学业表现仅仅是加入行政队伍的必要非充分条件,要选拔一名出色的行政官员甚至是关键部门领导人,岗位轮换是必经程序,“所有的候选人都要参加国会议员竞选进行磨炼,否则也不能成为政府高官”[10]。2002年开始,公共服务委员会为奖学金得主量身定制的公共部门职业发展规划,即管理助手项目,分配获得二级一等荣誉学位的奖学金得主到各个部门完成两届两年制的任期[4](236),在此期间和资深官员共同工作、相互配合,并获得与行政官员等同的培训和发展机会。由此可见,这一项目不仅使新人在各个部门得到锻炼,积累经验,而且便于公共服务署对个人进行潜力评估,从而有效增加了候选人与所在职位的匹配度。与此同时,增加基层工作经验,行动党优秀的党员受派到各选区实习,并对新人委以重任,以期最大限度地发挥他们的才干。新议员都曾获颁奖学金在本地或海外知名大学进行深造,这些青年才俊入党三四年就被委以重任,担当要职,老一代领袖们尽可能让他们多担任一些职务,多干一些工作,他们每个人几乎都身兼数职[11]。一方面,用实践检验新人,锻炼新人,有益于他们对自身潜能的挖掘；另一方面,在轮岗过程中接触各部门不同阶层,能够表达各阶层意愿,更易于获得群众认可。因而随着分配系统的逐步开放,岗位分配更加注重双向选择,最适合、能够胜任并尊重个人选择的职位,才是行政服务部门甄选顶级人才最为行之有效的办法。

四、权力平稳转移是新加坡人民行动党自我更新运行的关键

李光耀用10多年的时间,把公私机构的优秀分子引进政治圈,通过严密的部署,有步骤地让政治接班人广泛接触各领域的问题,成功地实现了领导层的自我更新。

程序化移交权力实现有效衔接。新旧权力更替之际极易出现领导真空、权力争斗、社会动荡等不利于国家政治稳定、社会安定和谐的诸多问题,权力能否和平有序进行移交直接关系着自我更新的平稳过渡的实现。新加坡有着独一无二的自我更新权力转移模式,看似并无制度化的保证,却在按部就班地开展和实施,程序化的权力转移模式使政权得以实现有效的衔接。最高领导人不仅经历过选拔程序的重重考验,更通过了实践的道道关卡,新加坡的现实不容许领袖的继承有丝毫差池,权力也必然是有步骤、有计划地移交至绝对可靠的人手中。李光耀不仅不同意领袖指定继承人的做法,还提出了权力的交接必须秉承“利他主义”的价值观和具有“当领袖不能自私自利或以自我为中心”为特点的政治文化,每个议员都应克尽己任并“使新加坡成功”,只有这样才能使程序化的权力转移模式得以延续。

老一辈在任时确保权力平稳过渡。老一辈领袖在头脑还灵活,而且能够办事的时候,把政权移交给下一代,就能确保接班人是可以信赖的[12]。担任总理31年的李光耀提出“继续连任,除了证明自己老当益壮,还能办事治国之外,没有丝毫意义,反之,如果能在退下来之后的有生之年协助接班人站稳岗位,继续争取成功,这将是我对新加坡的最后一项贡献”[7](748)。李光耀于1990年主动退位,以实际行动促使党内达成共识,主动退位让贤,并带领新一代继续走向成功。自我更新并不仅仅是退位、就职按部就班地走程序,而是一个复杂而漫长的权力转移过程,在程序化的表象之下,老一辈仍然坚守岗位,直至确定新一代年富力强的接班人可以审时度势,做出客观判断,完全能够掌控局面为止。

五、退位妥善安置是新加坡人民行动党自我更新顺利实现的保障

实现自我更新、“新老更替”同时涉及“新官上任”与“老者退位”两个方面,如何在一定时期内既确保拥有满足现有需要和发展的领导人才,又不阻断自我更新的步伐,实现“留任”与“更新”之间的平衡,对新加坡政治发展至关重要。

自我更新的顺利实现,“主要得力于以李光耀为首的老一代政治领袖的高瞻远瞩,得力于老一代政治领袖能够把党和国家的利益置于个人利益之上而激流勇退”[13]。老一辈议员的退位安置从四个方面展开：首先,做出表率,力排众议。人民行动党自我更新机制并非毫无阻力,曾为新加坡立下汗马功劳的元老们需要时间接受年事渐高的身体现状和即将退出政治舞台的不争事实。面对曾经一起为新加坡并肩战斗过的战友同僚,李光耀也会心生不舍,但为了国家的前途命运,并使第一代领导人的建设事业不付诸东流,而在未来继续向前推进,第一代领袖必须有所牺牲,以确保自我更新的顺利进行。老将们花了好一段时间才逐渐接受内阁需要新血的事实,却总还有几位不甘心看着新人跃升到自己头上[7](475),对此,李光耀采取了强硬手段,1980年大选过后,对领导层迅速自我更新持有异议的政治元老杜进才被排除在新内阁名单之外。李光耀用实际行动表明,人民行动党的自我更新势在必行,没有人可以阻碍自我更新的步伐,更新速度只取决于新议员在当选后如何证明自己的能力。其次,明确任期,强制退位。只有强制性的规定任期,使在位者得到退休安置,才能使新一代得到更快晋升,保持思想和思维的不断更新以处理日益复杂的政府管理事务,强化自我更新步伐的连贯性。新加坡对任期具有刚性规定：行政机构主要领导人多数应在65岁退休,高层政治领袖最多可延长至70岁,自2000年以来,公共部门领导职位的行政官员通常固定任期为十年,任期结束后,如果选择留任,将被安排在非领导职位,形成了饱受争议的强制性提早退休制度。由于大多数人认为,在公共部门领导精英本就相对短缺的新加坡,这一制度是对宝贵人力资源的浪费,但为了新鲜血液的注入,不得不采取强制措施明确任期。2004年,执政14年便毅然决然辞去总理职务的吴作栋秉承了第一代领导人的退位让贤做法,顺利实现了第二代领导人向第三代领导人的自我更新,领导人的以身作则主动放弃权力带动了整个自我更新系统的良性发展。再次,最大限度保障退位者权益。通过国会养老金法令和中央公积金制度最大限度保障退位者的利益,国会养老金法令规定凡在任九年及以上的国会议员、政务次长和内阁部长都有资格领取养老金,在退休时公积金将足以用来安度晚年,消除老一代对于退位后基本生活需求的后顾之忧,主动放弃对权力的掌控,提高自我更新效率。近来,新加坡对统称为“建国一代”的65岁以上老人推出建国一代配套[14],以缓解年长国人在医药费等方面的负担,老一辈退位者的权益也同时得到了保障。最后,老有所为,淡化权力意识。老一代领导人在退位后享有名誉地位,同时仍在其他领域发挥余热,有所作为,从心理上逐步减弱“老忠臣们”对于权力的留恋,从而减少来自老一辈议员退位的阻力,并一致达成退位让贤的共识。

在新加坡人民行动党自我更新运行系统中,人才储备是自我更新运行的逻辑起点,精英选拔是自我更新有序开展的前提,精英配置是自我更新有效运行的核心,权力平稳转移是自我更新运行的关键,退位妥善安置是自我更新顺利实现的保障。这五个方面内容、功能与效用迥然不同,却又相互承接,形成自我更新运行的五个重要环节。通过一系列自我更新机制的有效运作,新思想持续流动的系统化更新过程,确保了人民行动党实现第一代向第二代、第二代向第三代权力的顺利更替。李显龙在2006年大选过后便提出“我们将马上开始寻找更多优秀的候选人,以加强我们团队在下一届大选时的实力”[15],到2011年5月新一届内阁全面登台,再到11月颜金勇领军为人民行动党提早物色下届人选,自我更新的运行在第三代领导集体的持续践行中得以传承和发展,未来同侪的人民行动党领袖,亦会出自同一个通过自我更新而不断适应环境变迁和实现存续的执政阶层,世世代代周而复始,循环往复,内在复杂而全方位的自我更新运行逻辑也为别国政党的自我更新提供了有效借鉴。但是,自我更新绝非一劳永逸,随着经济变革、社会转型不断加剧、民主观念逐渐深入人心,在精英争夺战持续升级的新加坡,人民行动党的自我更新还将面临诸多挑战,自我更新将成为其超越自我实现跨越式发展的永恒课题。

参考文献：

[1]旧观点不符合新情况[N].联合早报,1966-07-14.

[2]孙景峰.新加坡人民行动党的自我更新与执政[J].东南亚,2005,(4).

[3]李光耀.李光耀40年政论选[M].新加坡：新加坡报业控股华文报集团,1993.

[4]梁文松,曾玉凤.动态治理：新加坡政府的经验[M].北京：中信出版社,2010.

[5]王瑾,季正矩.新加坡人民行动党长期执政的基本经验[J].当代世界与社会主义,2012,(6).

[6]吕元礼.鱼尾狮的智慧——新加坡政治与治理[M].北京：经济管理出版社,2007：345.

[7]李光耀.李光耀回忆录——1965-2000[M].新加坡：新加坡联合早报出版社,2009：195.

[8]Han Fook Kwang,etc.Lee Kuan Yew：Hard Truths to Keep Singapore Going[M].Singapore：Straits Times Press,2011：112

[9]新加坡国家档案馆.新加坡选择了李光耀：政策篇[M].新加坡：圣智学习出版集团,2013：54.

[10]李路曲.新加坡2011年大选与政治发展模式[J].当代世界社会主义问题,2011,(4).

[11]李路曲.新加坡现代化之路：进程、模式与文化选择[M].北京：新华出版社,1996：445.