■ 闫存伦

（甘肃省地质矿产勘查开发局第二地质矿产勘查院 甘肃水文地质工程地质勘察院，兰州 730020）

内部控制制度在地质灾害治理项目中的应用
——以舟曲特大泥石流灾害治理项目为例

■ 闫存伦

（甘肃省地质矿产勘查开发局第二地质矿产勘查院 甘肃水文地质工程地质勘察院，兰州 730020）

舟曲三眼峪沟特大泥石流灾害治理项目，举国罕见、亚洲最大、没有先例可循。实施中通过建立和应用内部控制制度，抓住工程组织管理、质量管理、安全管理、进度管理、材料管理、项目财务管理等关键环节，实现了行政管理、技术质量、安全管理、进度管理、预警预案、财务管理等全覆盖，有效地监控项目实施的全过程，确保了工程保质保量按期完成。内部控制制度在地质灾害治理项目的成功应用对地勘行业管理重大项目具有重要的借鉴意义，实现全过程控制；提高承担大型地质灾害治理项目的能力和水平；形成管理控制重大地质灾害施工项目的成套经验和办法；展现“地矿铁军”过硬的综合素质；有助于造就地勘行业新的辉煌。

内部控制制度；地质灾害治理；泥石流；项目管理；应用；舟曲

1 内部控制制度与项目概况

内部控制是由企业管理层为实现经营管理目标、完成受托责任而建立的一系列规则、政策和组织实施程序，企业管理层负责制定内部控制政策，监测和评估内部控制体系的充分性与有效性，并保证内部控制的各项职责得到有效履行，有效地控制风险、促进企业发展。

内部控制确定的原则，要求企业在建立和实施内部控制全过程中贯彻全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益原则。内部控制框架的构成要素以内部环境为重要基础、以风险评估为重要环节、以控制活动为重要手段、以信息与沟通为重要条件、以内部监督为重要保证，五个方面相互联系、相互促进。

建立企业内部控制制度是一个复杂的系统工程，其原则和方法引入大型地质灾害治理项目实施全过程管理也是一种新的尝试，甘肃水文地质工程地质勘察院在这方面首次尝试获得了成功。2011年3月，甘肃水文地质工程地质勘察院承担了舟曲灾后恢复重建地质灾害治理工程中最大的三眼峪沟泥石流灾害治理项目。该工程主要包括拦挡工程和排导工程两部分，工程总投资15，234.25万元，总工期553日历天，被誉为“亚洲最大的泥石流灾害治理工程”。

2 灾害治理项目的内部控制制度体系建设

项目中标后，承担单位高度重视，深入研究分析后，借鉴现代企业管理的内部控制制度方法，成立了舟曲项目领导小组暨前方指挥部，建立了技术质量、安全环保、财务、综合办公室等职能管理部门，设立了施工项目部，构建了实施灾害治理项目的组织框架，建立了大型地质灾害治理项目完整的内部控制体系。

项目在全面执行甘肃水文地质工程地质勘察院现有各项管理制度的基础上，按照ISO9001质量管理体系要求，结合灾害治理工程实际和内部控制制度要求，制定了《技术、质量控制及处罚规定》、《车辆工程机械设备安全管理规定》、《项目会计核算与财务管理办法》、《工程建设项目廉政责任书》、《项目安全生产制度与保障措施》、《项目灾害天气预警预案》、《项目应急救援预案》、《项目技术质量管理部岗位职责》、《项目部工作纪律》及《项目部工作人员“六不准”规定》、《临时用电方案和安全措施》、《安全生产责任书》、《施工质量、安全、工期控制奖励办法》、《停工及春节期间值班留守工作及安全保卫预案》等17项管理规章、办法及岗位责任制度，覆盖了行政管理、技术质量、安全管理、进度管理、预警预案、财务管理等关键环节，纵横交叉衔接、目标明确具体、岗位职责清晰、环节控制全面、激励约束到位，能够有效地监控项目实施的全过程，防范项目实施风险，及时发现并纠正工作中的差错。

3 内部控制体系在灾害治理项目中发挥的作用

3.1 工程组织管理

项目排导堤工程为泥石流灾害重灾区及废墟掩埋区，拦挡工程处于高山峡谷，道路崎岖危险，地质情况复杂，施工技术、质量、安全管理难度极大。项目部所有工程管理人员按照项目安全生产制度与保障措施、技术质量管理岗位职责，每个人都身兼多职，集管理监督、联络协调、技术质量、安全巡检等职责于一身，对一个个作业面协调沟通、监督检查，精心研究设计、总结经验、解决问题，重大事项集体决策，协作与制衡相统一，使整个工程组织管理有条不紊。

3.2 工程质量管理

为保证地质灾害治理工程监管到位，所有单项工程、分部分项工程都进行了全程摄像，处于受控状态。按照建设单位的要求，设计单位通力配合，监理单位严格监管，施工单位精心管理，严格按设计及规范组织施工，各个环节密切协作，层层落实，责任到人。从原材料进场初验到复检，从作业程序控制到施工工艺控制，对测量放线、基础开挖、模板、钢筋制安、坝体砌筑、混凝土浇筑、养护的每个环节都层层把关，自检互检、抽检验收环环相扣，同时对每个分部、分项工程从工程量、工程结构、施工工法、外观、资料等方面严格控制，以科学、严谨的态度进行施工，有效地保证了施工质量和工程进度。

3.3 工程安全管理

泥石流造成三眼峪沟灾害治理工程施工条件和作业环境恶劣，在废墟下开挖基础异常复杂，排导堤段人口密集，拦挡坝工程区山高、谷深、坡陡，高差均在2000米以上。沟内到处是巨石嶙峋，滑坡、崩塌、危岩体随处可见，不仅无路可行，而且危机四伏，排查、施工难度之大，施工材料运输中危险源多、安全隐患分布密集，深基坑、高边坡随时有落石、滑塌的威胁，安全管理同工程质量一样成为施工的重中之重。

为此，建立了项目安全生产领导小组和突发事件应急救援组织，按照相关制度和预案制定了各类设备的操作使用、维护规程和细致的岗位安全职责，对项目人员进行施工安全保障学习及安全培训，并配备了应急救援设施，多次进行现场救援演练。针对各种危险源，制定了专项的风险预测与防范、事故应急预案，防灾、减灾及监测、应急预案等，对重要危险源设施进行严格监督，发现隐患或问题立即处理，现场整改，有效地保证了工程施工安全，实现了安全生产“四个为零”。

3.4 工程进度管理

为保证工程进度，项目部采取了各种有效措施，采用大循环、小流水、动态管理、分段分步施工、按进度支付工程价款的办法，将排导堤及拦挡坝工程进行任务分解，多个工作面、多个坝址同步作业，精心策划、合理安排，倒排工期，按天制定进度计划，采取了夜间施工、引进商砼等多种措施，精细的生产管理及合理的作业安排有效保证了工程进度。

3.5 工程材料管理

3.5.1 材料采购

根据省有关部门对舟曲灾后重建建材保障实施办法的规定，为加强灾后重建项目主要材料采购和收、发、领、退的管理，项目部与舟曲灾后重建物资指定生产企业统一签订了钢材采购合同和水泥采购合同，降低了材料的采购成本。

3.5.2 材料核算

对施工所需的钢筋、水泥、砂石料等主要材料，由各项目部根据工程进度到指定的材料供应商处提取，财务部统一向供货商办理结算；各施工项目部所购材料入库、出库时都严格按规定进行验收、审批，然后将票据交财务部门核算。

3.5.3 材料控制

每个分项工程开工前，财务部会同技术质量部按设计工作量及施工配合比进行材料分析，确定各分项工程所需钢材、水泥及砂石料等主要材料总量，财务部根据工程进度随时对材料进行数量监控，确保材料购买及使用量的合理性。

3.6 项目会计核算与财务管理

3.6.1 制定专项会计核算和财务管理办法

对于国家出资的重大地质灾害治理项目财务、资金管理，之前没有具体的要求，项目领导小组结合实际进行深入研究和实践探索，制定了专项会计核算与财务管理办法，对工程价款支付的条件、方式、会计核算的程序、资金管理控制等做出了明确规定，确保工程款项支付及时准确。在会计核算时，充分考虑到项目预算管理的方式和要求，建立项目核算体系，确定项目独立的会计核算方法，做到专款专用，细化了核算和管理程序，力求符合业主对项目的管理要求。

对项目实施过程中能够纳入合同管理的行为全部实行合同管理，为发票、收据等凭证的出具、费用的核销，特别是往来账务、预收预付、预提费用等业务的处理提供依据，并将合同资料汇入会计凭证。

3.6.2 设置专职财会管理岗位

为保证会计核算和财务管理规范及时，安排专职会计人员承担灾害治理项目的财务管理、会计核算工作，制定了明确的岗位职责；各施工项目部配备核算员，统一办理项目的领款、报账等手续。

3.6.3 重视关键环节的管控

⑴资金管理。项目在舟曲设立临时银行账户，实行资金管理调度责任制，对资金实行集中管理、分级审批、统一调度，院财务部门定期核对检查。工程进度款项支付时，财务部对工程合同约定的价款支付方式、有关部门提交的价款支付申请及凭证、各级审批人员的审批意见进行审查和复核无误后，办理款项支付。各项目部按月报账，保证了项目形象和资金进度相协调。

⑵成本费用管理。针对舟曲地质灾害治理工程标段划分的实际，项目部对每个标段及每座拦挡坝都单独进行成本核算，正确划分和计算成本费用，做到成本真实准确。为加强成本控制，各分项工程开工前，财务部、技术质量部及安全环保部对各施工项目部所用人员、机械进行摸底，结合工期、施工进度等情况，测算该工程所需人工费及机械租赁费；实际结算时对人工费、机械租赁费及材料费等与财务部门的测算数进行对比，对各项目成本进行控制。

⑶施工费、劳务费管理。外部施工费、劳务费发票，要附劳务合同、工程验收单、施工结算清单、身份证复印件等相关结算依据；租赁费发票，要附租赁合同或协议、工作量结算单。

⑷农民工工资管理。为充分保障参与施工的农民工合法权益，对所有进驻工地的农民工进行登记备案，项目部与各施工项目部签订《农民工工资发放承诺书》，确保不挪用、不拖欠、不克扣。

3.7 内、外部审计监督

项目内部控制制度体系建立后，甘肃水文地质工程地质勘察院审计科跟踪进行审计监控评价；项目实施中，甘肃省地矿局、甘肃省国土厅审计处先后进行了现场审计调查；竣工后省审计厅进行了竣工审计和现场核实，给予了很高的评价。

4 内部控制制度在灾害治理项目中应用对地勘行业的启示

舟曲重大地质灾害治理项目采取各种有效措施，克服诸多困难，做到了安全、优质、廉洁、高效。对地勘行业具有以下借鉴意义。

4.1 实现重大项目全过程控制

灾害治理项目内部控制制度方法，对总体工程和分项工程的全过程、各环节、关键点都进行了覆盖控制，突出了很强的原则性和可操作性、强制性、引导性，使各项工作有序推进，各个环节有机衔接，高效率、高质量地实现管理目标，保证了项目按期竣工。同时，内部控制制度原理与方法完全可以用于其他重大项目的全过程管理控制。

4.2 提高承担大型地质灾害治理项目的能力和水平

舟曲重大地质灾害治理项目在甘肃水文地质工程地质勘察院承担工程勘察与施工项目史上规模最大、要求最高、工期最短、风险最多、难度最大，最大范围地考验了该院的组织、技术、质量、施工、安全、财务管理及预警预防、应急能力，内部控制体系的建立全面实现了以上要素的有机结合与统一，提高了承担大型地质灾害治理项目的综合能力和管理水平。

4.3 有助于形成管控重大地质灾害治理项目的成套经验和办法

舟曲重大地质灾害治理项目的成功实施，使甘肃水文地质工程地质勘察院的内部控制制度体系更加完整有效，管理控制重大地质灾害治理项目的成套经验和办法更加完善，为今后承担同类项目、扩大工程勘察和施工领域的社会影响打下了坚实的基础，同时体现了内部控制制度的管控优势。

4.4 有助于造就“地矿铁军”的过硬素质

在灾害治理项目施工的全过程中，严格的内部控制制度体系需要执行力强的管理团队层层贯彻，需要体现各个环节密切协作的综合素质，甘肃水文地质工程地质勘察院在整个施工过程中所表现出的敢打硬仗、甘于吃苦、勇于拼搏、敢为人先的过硬素质，充分展示了“甘肃地矿铁军”的风采。

4.5 有助于造就地勘行业新的历史辉煌

舟曲地质灾害治理后，能够防护百年一遇的泥石流。整个工程气势恢宏、造势雄伟，是一项灾后重建的壮举，被甘肃省、国土资源部专家高度赞扬为“目前亚洲最大的泥石流排导堤工程、是地质灾害治理的标志性工程、泥石流灾害治理的典范，应该作为泥石流灾害治理示范基地进行推广”，铸造了世所罕见的安全屏障和历史丰碑，内部控制制度体系的应用发挥了重要作用。

[1]中华会计网校.新企业内部控制规范及相关制度应用指南

[M].北京:人民出版社,2008.

The Use of Internal Control System in the Project of Geological Disaster Management—Taking the Governance Project of the Massive Mudslide in Zhouqu for Example

YAN Cunlun
(Second Institute of Geological and Mineral Exploration of Gansu Provincial Bureau of Geology and Mineral Resources; Hydro-geological and Engineering Geological Prospecting Institute of Gansu Province, Lanzhou 730020, China)

The governance project of debris flow hazard in Sanyanyu gully is rare in our country and the largest project in Asia, so there is no any precedent to go with. This paper mainly introduces the practices during the implementation of projects, that is: concentrating on the key links such as organizational management, quality management, security management, schedule management, material management, and project financial management on the basis of establishment and application of internal control system thus realizing the overall management, effectively monitoring the whole process of project implementation, and ensuring the project completed on schedule with good quality. This paper goes on to point out that internal control system in the successful application of geological disaster control project has important significance for major projects management in geological exploration industry. It is argued that realizing the whole process control, improving the ability and level to undertake the large geological disaster management projects, forming complete sets of experience and methods for management control over major construction projects of geological disasters, as well as showing the strong comprehensive quality of geological mining force, will help to create new brilliance in the geological exploration trade.

internal control system; geological disaster control; debris flow; project management; application; Zhouqu

F407.1

C

1672-6995(2014)02-0066-03

2013-10-30；

2014-01-02

闫存伦（1956-），男，甘肃省民乐县人，高级经济师，甘肃省地矿局第二勘查院、甘肃水文地质工程地质勘察院总会计师，甘肃省地质会计学会常务理事，本科学历，主要从事地勘单位经营管理、预算管理、财务资产管理等工作。