■ 张国磊/张燕妮

（广西民族大学管理学院，南宁 530006）

城市化背景下农村征地问题中的乡镇政府责任研究

■ 张国磊/张燕妮

（广西民族大学管理学院，南宁 530006）

乡镇政府在农村征地中责任缺失的表现：在征地过程中权力的滥用；土地征用范围过宽，政府寻租行为严重；在失地农民安置中的责任缺失；在保护土地资源和生态环境安全中的责任缺失。责任缺失的原因：政府权力的扩张性；政府角色的不确定性；缺乏有效的监督机制。对策：构建责任型政府；完善政府耕地目标责任制和责任追究机制；建立严格的监督机制；规范土地征收程序；增强农民对土地的处置权利。

农村征地；乡镇政府；责任；城市化

中国的城市化发展是一种不可逆转的趋势，甚至以前所未有的发展速度在前进。因此，向农村征地成为越来越普遍的现象，由此引发了许多的社会问题，特别是农村、农民在征地过程中的利益受到严重的损害。当前由于农村征地引发的矛盾冲突也是我国地方政府面临的难题。在农村征地中，乡镇政府发挥着极其重要的作用，一般来说，成规模的征地都需要经过县级以上的政府批准，而作为乡镇政府来说，它是征地农民利益表达的直接主要对象，是征地过程中农民利益的主要维护者，如果乡镇政府在征地中出现责任缺失或越位就会极大地激化社会矛盾，影响城市化进程。

1 乡镇政府在农村征地中责任缺失的表现

在农村征地过程中，一些失地的老人并无劳动能力。另一些农民进城务工，成为农民工，但大部分的农民都不具备进城务工的技能，因此农民失去了土地也就相当于失去了生计，失地农民在日后的生活中也出现了不同程度的困难。乡镇政府在征地过程中没有发挥农民利益维护者的作用，反而使农民的利益受到了损害。致使乡镇政府与农民的矛盾较突出。

1.1 乡镇政府在征地过程中权力的滥用

乡镇政府在向农民征地的过程中，对所征用土地的使用情况并没有明确的告知村民，也没有相关的文件传达给村民，而只是给了村民一个模糊的“公共利益”的说法，对批准的建设用地之外的农业用地进行征收，随后以高价转手出让给房地产开发商。因此，在实际的征地过程中，一些地方政府为了发展本区域的经济，并且在畸形的政绩观驱使下，地方政府打着“公共利益”的幌子用敷衍或欺骗性的手段获取了农民的土地，经常性地利用手中的权力扩大公共利益的范围，不论是何种需要的建设用地都通过强制性的手段获取，从中赚取更多的经济利益，从而普遍出现这种“低征高卖”的现象，巨大的价格“剪刀差”严重地损害了农民的利益。

1.2 土地征用范围过宽，政府寻租行为严重

布坎南把寻租定义为，指那些本可以用于价值生产的资源被用于只不过是为了决定分配结果的竞争，寻租从总体上看没有配置价值，是一种纯粹的社会浪费，所以政府的寻租行为实质是一种“权力寻租”，即政府及其工作人员利用其自身所掌握的公共权力而谋取自身利益的一种行为[1]。现实中，土地征用的目的不仅仅是为了文化、国防、军事及其他公共事业，一些为了国家经济建设甚至个人或者集团利益而进行的商业行为，也都加入了征地的行列。政府部门的相关负责人对各种资源进行调控时，逃不出“经济人”的观念，在监督不完善的情况下，难免会利用手中的权力，避开各种控制、法规审查，从而达到寻求或维护既得利益的情况。另外，有些政府部门将农民的土地以极低的价格强行征用后，以高出征地费用数十倍甚至数百倍的价格出让，正是这种诱人的经济利益的驱动，才使得政府部门一些相关的负责人做出了严重的违法行为，被征地农民的利益受到了极大的损害。

1.3 乡镇政府在失地农民安置中的责任缺失

土地被征用直接关系到农民的切身利益，农民失去土地以后，生活来源就无法得到保障，如果政府不能做好相关的安置工作，就会对农民造成极大的伤害，也不利于中国城市化的发展。一些地区的可用耕地几乎全部被征收，虽然得到了相应的补偿金，但村民生活质量却不如想象的好，没有了土地反而不知道自己能做什么，导致很多村民游手好闲，乡镇政府对此也并没有做出任何相关的努力。我国相关法律规定政府有责任做好失地农民的安置工作并保证失地农民的生活水平不低于征地前的生活水平。虽然新的《土地管理法》规定失地农民的几种补偿办法，但在实际操作中由于货币安置有低成本和易操作性，各级政府受人力、物力、财力及其他因素的影响，大多采用货币安置的方法[2]。另外，农民就业制度匮乏，没有形成完善的就业培训机制，使得农民被排挤在城市的就业岗位之外，加上我国农村社会保障制度不健全，农民失去土地就等于失去了生活保障。

1.4 乡镇政府在保护土地资源和生态环境安全中的责任缺失

土地是重要的生产要素，是经济建设和社会发展不可缺少的重要资源。在快速的城市化发展过程中，大量的土地被征用，但是更为严重的是大量的土地征而不用、征而未用，严重浪费了土地资源，违背了开发利用土地的政策。征用后的土地搁置起来成为闲置地的现象在全国各地都普遍存在，这不仅使土地资源严重浪费，而且对周边的耕地也造成了危害,给国家造成了巨大的损失。各级政府应该坚持“可持续发展”的理念，严格按照国家土地总体利用规划来管理土地资源特别是耕地资源的流失[4]。有些地方政府为了发展而忽视了国家对土地利用的规划，对土地进行大量的征用，违反了国家对土地资源管理的相关规定，造成资源严重浪费。大量的农业用地被征用后改变了原来的用途，影响到周边的农业用地，对生态环境造成了破坏。地方政府更应该严格把关，对土地征用进行严格的审核并监督土地征用后的用途，保证土地征用能符合国家的要求。

2 乡镇政府在农村征地中责任缺失的原因

2.1 政府权力的扩张性

乡镇政府在征地行为中既是裁判员又是运动员，无形中扩张了政府的行政权力，在巨大的利益驱动下，在监督乏力的情况下，更容易使权力滥用，从而产生各种腐败行为。政府作为判断公共利益的惟一主体，它的自由裁量权大大增加，土地征收过程中农民几乎没有任何发言权，征与不征、补与不补、补多少、征地是否为公共利益的目的也都是政府说的算，这样政府在征地中就极有可能扭曲了原本的公共利益的出发点，在缺乏有效的监督情况下政府在征地过程中权力的滥用机率就越大。政府对土地市场的大包大揽，使行政权力过度介入了土地供应，把本应由市场解决的问题转向采用行政手段，出现政府垄断土地一级市场的局面，从而使得土地征用机制被无限扩大[5]。完全忽略农民利益诉求，必然引起全民对假“公共利益”之名，实为获得巨额收入的政府行为引起更大的不满，遂对“公共利益”是否实至名归也产生了怀疑，所以对“公共利益”进行有效地法律规制则是大势所趋。

2.2 政府角色的不确定性

政府角色是指政府在管理社会过程中应起的作用和应发挥的职能，政府的行为不合乎其应有的功能时，就会发生政府的缺位、错位、越位[6]。地方政府是土地的管理者，其基本职责在于依法开展对农村土地经营权的指导和管理工作，制定规章制度以规范和保护农民的合法权益。乡镇政府在土地征用过程中扮演执行者和监督者两个角色，在实际执行征地中，乡镇政府往往陷入困境，那就是执行者与监督者两者角色冲突。作为土地的征收者，政府与被征收者—农民自然成为对立的关系，政府只会尽可能地使自己的工作进展顺利，而很少真正为农民的利益着想。另外从政府作为监督者的角色来说，这种既是“裁判员”又是“运动员”的征地主体，实际上拥有更大的权力，政府在征地中应为的和不应为的都是政府说的算。

2.3 缺乏有效的监督机制

政府作为公共利益的代表者，理应站在农民的角度，保护农民的合法权益。但实际中政府在征地过程中有很大的自由裁量权，而我国又没有形成完善、有效的监督机制，各种监督渠道尚未完善，监督的力量还比较薄弱，并且监督意识还没有形成系统[7]。由于我国各项制度的缺陷以及其它方面的一些原因，人大作为一个监督机构并没有发挥应有的作用，新闻媒体在我国的发展中还是受到了太多的束缚，无法真正的独立出来。各地的征地引发的冲突都不同程度的体现了我国监督机制的薄弱。我国地方政府也制定相关政策，但是在实施的过程中却没有真正起到作用。

3 乡镇政府在农村征地中责任缺失的对策

3.1 构建责任型政府

“责任政府”是指一种政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责,它强调政府的权力是人民赋予的，政府负责的对象应该是公民[8]。从这个制度出发，在我国农村征地过程中，应该通过法律进一步明确规定政府的征地权力，让乡镇政府在土地市场中充分当好裁判者和弱势群体保护者的角色，这样也并不等于说政府就要退出土地交易市场。因为如果让农民这一特殊群体直接与用地单位进行谈判协商，农民的弱势地位也不可能得到很好的改善。政府应该严格管理好征地的审批、监管、收税和登记工作，而不应该使用强制性的手段从中赚取差价，损害农民的利益。政府在解决农村征地问题时应从责任的角度出发，把主要的精力放在土地利用规划的编制、执行与监督和完善土地用途上，依法对土地市场进行管理，完善土地市场交易，让农民这一弱势群体在政府的保护之下能得到保障。

3.2 完善政府耕地目标责任制和责任追究机制

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2004]28号)中明确指出地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。为此，就需要明确责任，并且通过责任追究机制来规范土地征用权的使用，要按照严格的制度严加考核。同时建立起相关的责任追究机制，在土地征用中发生政府越位、缺位等过错时，就应该根据过错的大小和性质，结合实际的损失，对相关的人员进行相应的责任追究，并把责任追究机制纳入到干部的组织考核和任免程序之中，这样能给征地创造良好的氛围，避免不必要的过失。实施责任追究的目的，不仅是为了处理少数失职的领导干部，更重要的是通过实施责任追究，保证我国对地方政府征地责任制的落实。

3.3 建立严格的监督机制

为了进一步规范和监督土地的使用情况，发挥政府在土地征用中的作用，就需要建立起一套完整的监督机制。在现有的制度框架下，充分发挥社会组织监督的作用，运用网络问政形式吸引公民参与监督。此外，新闻媒体对政府行为的监督有不可推卸的责任，要使其充分发挥作用就要完善对新闻媒体的保障，使其有更加宽松的舆论环境，才能收到更好的效果。另外，要加大对各种土地征用违法案件的查处力度，在法律上进行规范和约束。同样农民本身也是一个重要的监督群体，但在一些农村地区，农民对征地政策并不了解，因此农民本身并不清楚自己拥有哪些权利，因此政府有必要也有责任给农民进行各种宣传和教育活动。只有农民要提高维权意识和谈判能力，当自身的权益受到损害时，才能通过各种途径维护自己的权利。

3.4 规范土地征收程序

我国现行法律规定，征地的补偿安置争议不影响征地方案的实施，这也就是说，征地农民的利益并不在政府征地考虑的范围之内。正因为这些程序的漏洞，才使得一些地方政府在征地过程中无所顾忌地侵犯被征地农民的权益。因此，要完善土地的征收程序，建立公开、公正的合法征地程序，实行征地程序信息公开机制，从而有效地保障被征地农民的知情权；另外要让所有受影响的土地权利人参与土地征收进程的公开程序，明确有关权利人的参与权和异议权，充分听取被征地农民的意见。保证征地的公开性，政府机构有必要举行听证会，被征地农民可以在听证会质疑政府的征地理由，而借鉴先进国家的经验，制定详细具体的征用程序，明确各方的权利义务关系，通过司法权来制约政府的土地征用行为。这样才能进一步规范政府的行为，明确政府的责任。

3.5 增强农民对土地的处置权利

农民作为被征用土地的对象，应该有权了解、参与和协商征地工作。政府应该认识到土地征用权不是政府廉价获取土地的手段，而要确立“以民为本，不与民争利”的指导思想，为此，政府有必要明确农民所拥有的权利，使农民履行义务的同时也要行使相应的权利，让农民成为影响征地工作的重要力量，进一步监督政府的各项征地工作，同时促进政府履行自身的工作职责。明确农民土地财产权，通过法律明确农民转让或出租土地的权利，同时进一步肯定农民自身的权力，给农民相应处置土地的权力。这就需要政府合法利用农业用地，认真履行职责，而不能因为巨大的获利空间而无视农民这一主体。当然，或许由于农民本身的局限性而无法起到明显的效果，但是人们不能就此否认农民在政府征地工作中的重要作用。对失地农民的各种生活保障也是政府对农民负责任的重要表现。

[1]康哲新.浅谈当前土地征用中存在的问题及对策[J].国土资源导刊,2009(5):59-61.

[2]王放.中国城市化过程中的农村征地问题[J].中国青年政治学院学报,2005(6):64-68.

[4]邵文.可持续生计视野下的农村发展项目风险管理[J].农村经济,2013(4):92-95.

[5]高艳梅,李景刚,汤惠君.农村集体建设用地流转中的政府失灵和市场失灵及制度改革[J].农业现代化研究,2013(3):322-327.

[6]于志勇.对农村城镇化与政府职能定位的聚焦与探究[J].农村经济,2012(6):102-105.

[7]陈超,刘红光.我国新农村建设的约束瓶颈与对策研究[J].城市发展研究,2012(1):135-137.

[8]张波.责任政府视域下的政府执行力建设研究[J].理论探讨,2013(3):161-164.

Research on Township Government Responsibility in Land Expropriation of Rural Areas under the Background of Urbanization

ZHANG Guolei, ZHANG Yanni
(School of Management, Guangxi University of Nationalities, Nanning Guangxi 530006,China)

This paper analyses the responsibility defect of township government in rural land expropriation. These behaviors include: the abuse of power in the process of land expropriation, excessive broad in the scope of land requisition, serious rent-seeking behavior of the government, and the responsibility defect of township governmental both in the settlement for peasants who lose land by requisition and in the protection of land resources and ecological environment security. This paper argues that the reasons behind the responsibility defect lie in the fact that: the expansivity of the government power, the uncertainty of government role, and the lack of effective supervision mechanism. In response to this, this paper puts forward some measures: building responsibility-oriented local governments, improving government’s land target responsibility system and responsibility assigning mechanism, establishing strict supervision mechanism, standardizing land expropriation procedures, and enhancing disposal rights of farmers on the land.

rural land expropriation; township-government; responsibility; urbanization

F407.1;F062.1

C

1672-6995(2014)02-0036-04

新型城镇化背景下的失地农民就业问题

（摘自新华网）

2013-10-05；

2013-10-23

广西研究生教育创新计划资助项目“广西城市化进程中的社会冲突管理研究”(YCSW2013062)

张国磊（1990-），男(壮)，广西壮族自治区武鸣市人，行政管理学硕士，主要研究方向：地方治理与民族地区行政管理。

失地农民就业问题是建设和谐社会中重大的民生问题，党和国家应当给予足够的关注和支持，全社会也应当支持和关注失地农民的困难。这不仅能够从各个层面帮助失地农民走出就业困境，还能够促进他们职业的可持续发展，同时在提高失地农民家庭生活质量，维护社会稳定与和谐，增进社会福利等方面都具有十分积极的作用，也是全面建成小康社会进程中非常关键的一步。