完善准物权理论以健全自然资源资产产权制度

自然资源产权；物权；准物权

我国自然资源产权相关法律制度基本成型，但传统物权制度在自然资源领域必须不断改革。健全自然资源资产产权的必要性体现在：(1)“社会的集体行动”构建了所有权的交换规则；(2)自然资源的使用价值与价值的社会基础性；(3)自然资源在经济活动之中所具有的经济稀缺性；(4)“定纷止争”、“物尽其用”是自然资源开发利用的根本原则。自然资源准物权与典型的用益物权存在明显的差别；“准用益物权”完全可以诠释自然资源使用中的非典型物权特征。未来统一物权登记应将准用益物权列为独立的类型，明确自然资源产权之归属通过合理分配权利义务以在公法规制下实现社会整体收益最大化。

随着中国特色社会主义“五位一体”格局的提出和发展，生态文明越来越受到人们的重视。生态环境不仅是人类生存和发展的依托，也是经济发展的主要来源。党的十八届三中全会提出了“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”要求。这一要求的提出正是应对我国当下资源利用紧缺问题的解决之道。本文分析了合理的自然资源产权安排对经济发展和资源保护的作用，并从物权法的角度提出了健全自然资源资产产权制度的法律建议，以实现自然资源的高效利用和保护。

1 我国自然资源产权法律制度概述

1.1 自然资源产权相关法律制度基本成型

所谓的“自然资源产权”是指自然资源的所有、使用、转让等法律制度的总称。自然资源产权体现在民法上主要即自然资源的物权制度，我国自然资源物权并非单一的物权类型，而是以自然资源为标的之一群物权的总称[1]。目前，我国自然资源权主要包括自然资源所有权和自然资源使用权。

1.1.1 土地所有权及他物权法律制度是经济体制改革的起点

1982年《宪法》第十条从宪法层面确认了我国城市土地归国家所有和农村土地集体所有的城乡二元制土地公有的所有权结构。

1986年通过的《民法通则》第八十条规定了全民所有制单位和集体所有制单位对国家土地进行使用的权利，并且规定公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地承包经营权，受法律保护。

1.1.2 其它的自然资源物权法律制度不断跟进

(1)森林所有权及他物权法律制度业已形成。

我们通常使用的林权乃是以林地和林木为客体的一系列权利的总称，是一组权利群[2]。作为重要自然资源的森林，其所有权属于国家和集体。存对于森林资源的使用权，我国法律规定了林地的使用权和对森林、林木的使用权。

(2)草原所有权及他物权法律制度不断完善。

我国草原资源的所有权也分为国家所有和集体所有两种。《草原法》对草原的使用权进行了规定，确定国家所有的草原可以依法确定给全民所有制、集体经济组织等使用，这一部分会同集体所有的草原可以由该集体经济组织内的家庭或者联户承包经营[3]。

(3)广义土地资源之外的其他自然资源可准用《物权法》有关规定。

依据我国《水法》第三条以及第七条的规定，我国水资源的所有权主体为单一主体，即水资源归国家所有。但农村集体经济组织及其成员对本集体的水塘、水库中的水享有无偿的使用权，对其他水资源实行有偿使用制度，法律还规定了取水权[4]。

依照我国《宪法》和《矿产资源法》的规定，我国矿产资源由国家所有，并由国务院行使该项权利，且该项权利独立于土地的所有权和使用权。在对矿产资源进行开采利用方面，我国法律设定了探矿权和采矿权两项权利，由此设立了矿产资源有偿取得制度[5]。

1.1.3 物权理论以“所有为中心”向“以利用为中心”演化

(1)作为中国体制改革起点的“两权分离”的“联产承包责任制”。

这一改革说穿了就是将所有变为了让渡支配权的起点[6]。传统物权理论从所有为中心向利用为中心转变，是生产社会化和资源利用的高效化发展的结果，也是物权社会化发展趋势的体现[7]。而资源的优化配置和充分利用又必须以资源最大限度地自由运动为前提[6]，故而现代财产关系更注重动态的财产关系[8]。

(2)社会资源的优化配置已居于现代物权理论的基础地位。

传统物权理论从所有为中心向利用为中心转变，是生产社会化和资源利用的高效化发展的结果，也是物权社会化发展趋势的体现[7]。在界定财产归属、明晰产权，从而保证经济运行有序化的同时 ,实现资源的充分游移，保证财产利用的畅通性，最大可能地发挥资源的效用，寻求最佳的社会经济效益，业已成为现代物权理论的首要价值目标和立法重心[6]。

1.2 传统物权制度在自然资源领域必须不断改革

1.2.1 自然资源产权之流转制度逐步构建

⑴土地的经营权早已开始与承包人再次分离。

根据《土地承包法》，发生农村土地承包经营权流转，其形式有转包、出租、互换、转让或者其它方式。该法第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转，当事人方应当签订书面合同。”所谓流转是指权利人对其享有的承包经营权在经营者之间依法行使处分权。法律规定双方当事人可以商定关于土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费金额，即行使有偿流转。流转以及后来的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留扣缴[9]。

(2)林权流转发生了重大的变革。

各地的《林权流转和抵押管理办法》等法律、法规、地方规章均对林权流转或土地承包经营权流转作出了规定。通过资源市场化优化配置，构建产业化组织体系，激活农业生产要素。

1.2.2 作为社会物质财富法律抽象的所有权仅重在表彰财产静态归属

权利主体对财产的支配或控制状态获得了法律的认可和保障，但这一确认并不意味着一定能够促进社会财富的增长。现代高度发达的市场经济和社会化大生产，使得人类对本来就不太丰富的资源需求量成倍增长，因而资源显得非常短缺。只有合理利用和分配资源，使资源的配置处于最优状态时，才能取得最好的经济效果和物质利益，而资源的优化配置和充分利用又必须以资源最大限度地自由运动为前提[6]。故而现代财产关系更注重动态的财产关系[8]。

1.2.3 传统的物权理论在资源合理利用与优化配置上难以胜任决定功能之要求

(1)所有权的支配性在传统理论中过于绝对化。

依照传统的物权理论 ,只要所有人不损害社会或他人利益，就可以对其物任意行使支配权，而可以排除来自国家或他人干涉[10]。故而,只要所有人不愿意实际财产的流转和权能的分离，即使财产长期闭置,甚至明显的浪费、毁损，法律也不过问，从而使资源的优化配置并在运动中实现增值的可能性受到所有人占有欲和支配的制约[6]。

(2)现行物权理论不利于资源优化配置以“物尽其用”。

为使资源最大限度地发挥效用，自应当由最有能力利用资源的人来对其予以充分占有和利用。可是，依照传统的物权理论，在所有权人依法设定他物权时，无论他物权人的权能多么广泛，他物权人最终不享有对所有物的处分权，因而总是受到所有权人意志的制约[11]。这样，所有权人所拥有的财产价值就难以充分体现出来，当然也就谈不上最大限度地发挥其社会效益[6]。

2 自然资源产权应有的法学理解

2.1 产权制度的法学价值所在

2.1.1 法律制度是人类追求一定社会秩序的必然结果

社会发展趋势无疑都是，人们总是尽可能地把原来属于非正式制度的社会规范转化为正式的法律规范，使其在规范人们的行为方面具有更大的强制力，使人们在生活中有更为明确的规则可以遵循。早期研究制度经济学的先行者诸如洛克、马克思等本来就是政治学者甚至就是法学家，不言而喻，他们对制度的法学理解，像恩格斯说过的那句名言：“在社会发展某个很早阶段产生了这样一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换商品的行为用一个共同规则概括起来……这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律，随着法律的产生，就必然产生出以法律为职责的公共权力机关——即国家。”[12]

2.1.2 财产的意义从物质的东西扩大为了交易和预期交易的重复

如今“财产的意义已经发生了巨大的变化。”[13]此即经济学家所谓“财产的意义从物质的东西扩大为了交易和预期的交易的重复，从使用价值扩大到了以价格表示的稀缺性价值”[14]而此种财产意义内涵外延的扩展恰“是无形资产的基础，而无形资产又是运行中的机构的观念基础。”美国于十九世纪末开始在《宪法》上承认了此类新的财产权利[14]。

2.1.3 产权研究的是对作为物的自然资源的未来之合法权利

从老派经济学家把交换当成物之实际转移的意义上，转变到了如今制度经济学派将其当成是所有权的法律移转，此种制度意义上的观念演化[15]，使得交易即不再仅仅“是具体的交货意义上的商品的交换，它是个人之间对具体东西未来所有权的权利转让与获得，这自然是由社会的集体运转规则所决定的。”[16]权利作为物权法律关系的客体在我国已有明文法律依据，作为物的自然资源的未来合法权益自然应有法律制度予以规制。

法学界业已意识到：民法上的物概念一直呈现扩大化的趋势，在突破了“物必有体说”之后，出现了统一物的概念缺位的新课题，必须寻找到新的共性，否则物概念将面临解体的危险。物概念在20世纪之前主要受到物理学发展的影响，20世纪以来则更多受到社会观念、商业活动和科学技术等多方面的综合影响。我国物权法上的物权客体分为物和权利两大类，物是具有自然属性的物权客体，其范围具有开放性，应当进行类型化；权利是仅具有法律属性的物权客体，具有法律拟制性，其范围具有限定性[17]。这也就是在限制物权之中，逐步要求那些以权利为其客体的民事权利独立成为一类予以系统规制的社会生活基础原因。

2.2 健全自然资源资产产权制度的必要性

2.2.1“社会的集体行动”构建了所有权的交换规则

现代经济学家将制度定义为“集体行动对个人行动的控制”[18]。鉴于所有权的第一要义就是稀缺，而社会的集体行动构建了所有权的交换规则[19]。“至少就无形财产的现代意义而言，所有权意味的是为了维持价格而限制丰裕度的权利，而物质的东西则是利用生产效率来增加东西丰裕度的权利进而产生的。”因此，“所有权变成了制度经济学的基础。”[20]

2.2.2 自然资源的使用价值与价值的社会基础性

自然资源是自然界形成的可供人类利用的一切物质和能量的总称[21]。联合国出版的文献中对自然资源的含义也采用此种观点，认为“人在其自然环境中发现的各种成分，只要它能以任何方式为人提供福利的都属于自然资源。”[22]

2.2.3 自然资源在经济活动之中所具有的经济稀缺性

自然资源按照是否具有再生性能，可以将其分为可再生资源、不可再生资源和恒定资源三类[21]。自然资源，特别是不可再生资源，具有耗竭性和稀缺性的特点，即便是可再生资源和恒定资源，也会因为人为的不合理利用而出现短缺。

2.2.4 “定纷止争”、“物尽其用”是自然资源开发利用的根本原则

产权制度的功能就在于：激励产权主体以最有效的方式利用资源以实现资源的价值最大化，同时又能给产权主体一定的责任约束。而实现这一功能的关键就在于产权界定必须赋予产权主体明确而对称的权利与责任[23]。制度经济学家们认为，明确的产权是保证每一经济主体追求自利最大化并为此强化自身管理、提高生产技术、参与市场竞争的全部经济活动的基础，也是自然资源发挥其最佳效用的关键。

3 用益物权亦或“准用益物权”之法理困惑

3.1 自然资源准物权不同于传统用益物权

3.1.1 土地以外的诸如矿业权等其它自然资源产权与典型物权有所不同

以康纪田先生为代表的一些学者主张，譬如矿业权是以矿产资源作为劳动对象，开采中即时消耗不须返还。鉴于法律关系的客体和经济关系的劳动对象不可能相通，而且客体没有在开采中即时消耗，完全可以返还，客体被处分误以为标的物被消耗。故主张采矿权是财产权、行政权、行为权三个不同层面整合的多面体，不同层面的性质不同。坚持应重构采矿权为独立的矿产权和采掘权(开采权)，矿产权是国有特定矿产所有权的让渡，属自物权[24]。凡此种种。

他们认为矿业权的对象：既不特定、也不单一。特别是采矿权的对象具有复合性特点，矿业权在权利对象方面存在着与典型物权不同的特征[5]。

矿业权的创立：通过行政程序。产生或获取方式也与民法保护的私权有着根本的不同。在很大程度上受行政公权力的支配，体现公私融合的特性[5]。

还有，矿业权设定在很大程度上被作为一项行政行为来对待。从权利设定程序到违法救济方式，矿业权都是由公权力来处分和调整。尽管该权利中包含矿产资源勘探开采的经济利益，但其与典型的私权利有本质差异[5]。

3.1.2 自然资源物权在法律规范体系中难以超越用益物权之法律范畴

很多学者认为，土地以外的其它自然资源产权既然不是所有权，实际考察起来，也非用益物权，将其纳入担保物权又过于勉强，故私法学者才将其解释为特许物权或准物权[5]。特别是2007年《物权法》颁布后，其第123条规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，将探矿权、采矿权规定在第3编“用益物权”中，在立法上明确了探矿权、采矿权的用益物权性质。因此，作为探矿权、采矿权上位概念的“矿业权”等似都无法超越用益物权的范畴。

由于我国现行的脱胎于罗马法的物权体系及制度设计，经由日本而实则继受自大陆法系德国民法，仅仅是为应对从农业经济步入早期工业社会阶段的现实才作了必要的调整[25]。但囿于当时的经济社会现实，德国法学家设计自物权、用益物权等概念时主要是以土地不动产为蓝本，并考虑农业用地与非农用地的差别等分别抽象构造。如此构造的物权权能表面看似抽象，实则是与其权利对象的属性具有高度关联属性的。如果以土地不动产的权利体系套用至矿产资源的权利设计，无疑会出现“南橘北枳”的情况[5]。

3.1.3 自然资源的耗竭性决定了其使用人必须享有某种处分权

质疑这些准物权为用益物权的学者，其最大的理论依据即在于：土地以外的诸如矿业权等其它自然资源产权的实现，都要求其权利人享有处分这些自然资源物质形态的权利[26]。取水权、狩猎权、矿业权等都无法回避这个法律问题。一直有学者存疑，究竟矿业权人可否享有处分权？国家当然原始取得一切储存在地下的矿产资源的所有权，但矿业权人可否有权为任意处分，包括将它们转让给私人？[5]

3.2 “准用益物权”理论在自然资源使用权问题上的磐涅

3.2.1 自然资源准物权与典型的用益物权存在明显的差别

(1)自然资源准物权的客体存在不特定性。

一方面，有些自然资源使用权的客体很难从物理上或观念上特定化，这以探矿权最为典型；另一方面，有些自然资源使用权的行使在实践中并不需要将客体特定化，包括渔业权和狩猎权等。

(2)自然资源准物权在权利的构成上具有复合性。

例如矿业权的构成上，一方面的权利为在特定区或工作区内勘探、开采矿产资源之权，另一方面的权利系对特定矿区或工作区内的地下使用权[27]。

(3)自然资源准物权之权利取得和行使具有公法管制性。

在权利的取得上，大部分的自然资源使用权需要经过行政许可或者是特许，例如探矿权、采矿权、大部分的取水权等。

(4)自然资源准物权在权利的效力上与用益物权并不完全等同。

以排他效力为例，典型物权在同一标的物上不能同时成立两个或者两个以上内容互不相容的物权。而以取水权为例，并不存在排他的效力，同一水域可以存在两个甚至多个取水权。

3.2.2 “准用益物权”完全可以诠释自然资源使用中的非典型物权特征

(1)“权利束”说。

崔建远教授认为准物权是一组性质有别的权利总称。它由矿业权、取水权、渔业权和狩猎权等组成[28]。就准物权的本质而言，准物权是与典型物权有所不同的物权，而非物权以外的权利，仍然属于物权范畴[29]。因此，准物权的法律效果在多数情况下与物权的法律效果相同或者相类似。在渔业法、水法、矿产资源法、野生动物保护法等法律中无相应的具体规定时，均适用物权法乃至民法的一般规定[30]。

(2)“不完全物权”说。

刘宝玉教授在其文章中对准物权的概念进行了阐释，他认为在法律用语上可以将“准”简解为：“近而未达，同类视之”。据此，将准物权定义为：系指在物权法所规定的范物权种类之外，性质与要件等相似于物权并准用物权法有关规定的财产权[31]。相对于范物权而言，准物权是那些“不完全是”物权的特殊权利现象。在由物权、债权、知识产权等私权类别构成的权利色谱中，处在各种典型权利类别夹缝中的混合性权利，其物权色彩偏重者，就可界定为准物权[31]。刘教授同时提出在我国物权立法中，应当采用原则规定与个别事项的具体规定相结合的方式来规范准物权问题[31]。

(3)“准用”物权一般规范说。

王利明教授认为,《物权法》确认海域使用权为物权的一种类型,并将其纳入《物权法》的调整范围, 这不仅完善了我国物权法的体系,而且对有关实践具有重大意义。海域使用权之所以能够被纳入《物权法》,是因为它具有物权的一些特征。物权法将海域使用权作为一种物权, 有利于明确权利归属, 解决权利争议,还有助于维护海域利用秩序, 保护海洋环境资源,也为海域使用权制度的发展和完善提供了制度空间。在特别法没有规定的情况下,可以准用用益物权的一般规则[32]。

故此，这一理论亦被称之为“准用益物权说”。[33]

4 结语

4.1 未来统一物权登记应将准用益物权列为独立的类型

物权可分为自物权和他物权两类，其中自物权即为所有权自不必说，而他物权的内涵则较为丰富。鉴于设置准物权制度的必要性和重要性，应当认为，完全可以在我国的他物权制度中，将用益物权再细分为一般的用益物权和准用益物权。首先，用益物权主要包括对土地的使用权，特别是对林地和草地的使用权也属此类；其次，包括典权、矿业权、海域使用权当中的养殖权、狩猎权及取水权等以权利束形式存在的他物权应属准用益物权类别；其用于抵押时即属于担保物权。

4.2 明确自然资源产权之归属通过合理分配权利义务以在公法规制下实现社会整体收益最大化

4.2.1 准物权所涉及的对象为自在资源乃至自然环境

关于准用益物权属性的折衷说认为，矿业权、水权、渔业权和狩猎权具有私法兼公法的性质，是具有公法属性的私法[34]。既然产权制度的功能在于：激励产权主体以最有效的方式利用资源以实现资源的价值最大化，同时又能给产权主体一定的公法约束。而实现这一功能的关键就在于产权界定必须赋予产权主体明确而对称的权利与责任。既要使权利受到法律的保护，又要使权利无法逃脱相应的责任约束。否则，只有权利激励没有责任约束，必然导致权利的滥用；而只有责任约束没有权利激励，又必然导致资源配置效率的低下[24]。

4.2.2 明确产权的归属增强交易之大致预期才能实现市场配置资源的决定作用

既然明确产权的归属能够增强交易双方的大致预期程度，从而提高资源配置的效率[35]，自然资源本身所具有的耗竭性和稀缺性，即使得人类对自然资源的合理开发利用越来越重视，但市场既需要有自由也需要有秩序。无疑，只有加强秩序才能使市场活动更自由，公法规制不是没有权利内容的秩序，而更多的应是对贯彻“契约自由、意思自治”的市场商品交换活动的管制。

所以，加强民法理论研究中准用益物权制度的研究，完善我国的自然资源资产产权制度及其公法规制，还须加强相关单行法与特别法的研究与制定。

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Research on Property Rights Institution of Natural Resource Assets Based on Perfect Quasi-Property Theory

LI Xiandong, MOU Tong (China University of Political Science and Law, Beijing 100088)

This paper points out the necessity of improving the property right of natural resources. The necessity is reflected as follows: the rules for the exchange of ownership produced by collective action; the use value of natural resources and social fundamentality of value; natural resources are economically of scarcity in the economic activities; and settling conflicts and making the best use of everything is the fundamental principles for exploitation of natural resources. This paper goes on to look at that there are stark differences between quasi-property and the typical usufructuary right concerning natural resources. The quasi-usufructuary right can interpret atypical property characteristics in the use of natural resources. In the end, this paper proposes that quasi usufructuary right should be classified as an independent type in the future unified registration. In order to realize revenue maximization of society overall under the public law and regulation, we must define property right of natural resources, as well distribute the rights and obligations reasonably.

the property right of the natural resource; rights in rem; quasi-property

F407.1;D912.6

C

1672-6995(2014)02-0008-06

2013-12-19；

2014-01-19

李显冬（1951-），男，山西省太谷县人，中国政法大学国土资源法律中心主任、民商经济法教授、博士生导师，主要从事法律研究工作。