■ 李东法

（国土资源部人力资源开发中心，北京 100812）

国土资源部支持乌蒙山片区扶贫攻坚路径分析

■ 李东法

（国土资源部人力资源开发中心，北京 100812）

国土资源部在乌蒙山片区扶贫攻坚中的成效：保障了经济发展与扶贫用地需求、改善了农村生产生活和生态环境、促进了资源优势转化、地质灾害防治有实效、指导地质环境保护促进旅游资源开发、提供了强有力的政策和人才支持。主要困难和问题：在政策、协调联动机制方面还不够完善；贫困地区国土资源管理工作尚需加强指导；扶贫调研还需要更加深入。建议：国土资源管理改革先行先试；落实差别化政策，提高倾斜政策的针对性和可操作性；推广赣南定点扶贫经验，建立“四位一体”的扶贫工作机制；发挥扶贫联系点作用，准确把握实际需求；区分不同情况，统筹研究提出支持政策措施；整合力量，协调联动，抓好政策落实。

国土资源；扶贫攻坚；工作成效；乌蒙山片区

小康不小康，关键看老乡。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。加强扶贫开发工作，支持困难群众脱贫致富，使发展成果更多、更公平地惠及人民群众，是党和政府的重大责任。中央决定将集中连片特殊困难地区作为新阶段扶贫攻坚的主战场，坚持“以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展”的总体思路，建立定点联系机制，每个片区由一至两个部委牵头联系。国土资源部作为乌蒙山片区联系单位，主要职责是“调查研究、联系沟通、督促指导”。

1 总体情况和工作成效

乌蒙山片区包括四川、贵州、云南三省10个市（州）38个县（市、区）。截至2012年底，扶贫对象664万人，贫困发生率33%，在14个片区中排第四位。乌蒙山片区集革命老区、民族地区、边远山区、贫困地区于一体，跨省交界面积大、少数民族聚集多、贫困程度深、区域边缘性强，贫困状况具有特殊性。2012年2月，《乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）》正式启动实施。

两年来，国土资源部按照片区联系单位职责的要求，开展了调研，出台了针对连片特困地区的支持意见，召开了部际联系会议，开展了干部双向挂职。从实地调研情况看，乌蒙山片区基层政府和国土资源部门对扶贫联系工作给予了积极评价，认为国土资源部在用地指标、土地整治、矿产勘查开发、地灾防治、矿山环境治理等方面，对乌蒙山片区给予了很多政策、项目、资金、技术和人才支持，对地方经济发展和民生改善有很大促进作用。从问卷调查结果看，有92%的调查对象认为国土资源部乌蒙山片区扶贫联系工作“领导重视，工作务实，成效明显”，89%的调查对象认为“措施具体，操作性强，成效已经显现”。具体成效体现在以下几个方面。

(1)实施用地指标倾斜，保障了乌蒙山片区经济发展与扶贫攻坚用地需求。2012年，国土资源部在三省安排用地指标40多万亩，比2011年增加将近3万亩。在三省批准开展城乡建设用地增减挂钩试点，分别安排土地利用指标9.6万亩。2013年，在年度用地计划指标倾斜的基础上对片区每个县又单独安排计划指标300亩。实地调研了解到，新一轮扶贫攻坚启动后，乌蒙山片区各市、县加快经济发展的势头强劲，规划用地需求大幅增加，保障了该片区交通、能源、水利等区域发展重点工程建设用地和易地扶贫搬迁、生态移民等民生用地，对支持乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚，发挥了重要保障作用。

(2)开展土地综合整治，有效地改善了乌蒙山片区农村生产生活和生态环境。国土资源部将乌蒙山片区38个县（市、区）全部纳入高标准基本农田建设示范县，不断加大资金投入，开展土地综合整治。2012年，利用中央新增费集中用于支持云南省开展“兴地睦边”土地整治重大工程，下达资金11.2亿元。通过“田水路林村”综合整治，增加了农田面积，改善了贫困乡村生态环境、农民居住条件和农村基础设施，为建设美丽乡村作出了贡献，是乌蒙山片区干部群众看得见、感受得到的扶贫实效。

(3)加强矿产资源勘查开发和综合利用，促进了乌蒙山片区资源优势转化。国土资源部在实施找矿突破战略行动中，加大了对乌蒙山片区的支持力度。2012年中央财政下达三省地质矿产调查评价专项资金预算3亿多元；减免乌蒙山片区油气探矿权、采矿权使用费约3000万元。中国地质调查局编制实施了乌蒙山片区地质调查规划，开展了区域地质调查、土地质量调查、水文地质调查与找水打井等项目。该片区矿产资源储藏量丰富，但勘查开发程度相对较低，资源优势尚未得到充分发挥。国土资源部通过政策倾斜，加强地质调查和矿产资源潜力调查评价，支持优势矿产资源开发利用，成为支持乌蒙山片区资源优势转化为经济优势、撬动地方经济发展的有效途径。

(4)地质灾害防治有实效，保障了乌蒙山片区贫困群众生命财产安全。2012年，中央财政特大型地质灾害防治专项经费在乌蒙山片区共安排了2亿多元。支持云南彝良灾后重建，执行灾后重建特惠政策。从2013年起连续8年每年安排10亿元用于云南省地质灾害综合防治体系建设。实地调研了解到，乌蒙山片区近年来地震、泥石流、山体滑坡等地质灾害频发，加强地质灾害防治工作指导，支持地质灾害治理工程项目和地质灾害防治四个体系建设，对于维护乌蒙山片区贫困群众生命财产安全、减少因灾致贫、返贫起到了重要作用。

(5)指导地质环境保护和开发利用，促进了贫困地区地质旅游资源开发利用。乌蒙山片区地质遗迹和地质环境资源丰富，指导片区合理开发利用地质遗迹资源，开展地质公园、矿山公园申报和建设，是保护乌蒙山片区地貌生态环境，推动地质旅游资源开发利用的有效举措。2012年，批准了贵州赤水丹霞等地质公园，使该地区成为当地重要的旅游景区，带动了旅游经济发展。

(6)支持国土资源管理改革试点工作，为乌蒙山片区经济发展与扶贫攻坚提供了强有力的政策支持。2012年以来，国土资源部支持三省开展各类试点工作，将四川省泸州市优先列为工矿废弃地复垦利用试点，将贵州省遵义市、毕节市和云南省昆明市、曲靖市列为低丘、缓坡、荒滩等未利用地开发利用试点。批复同意《贵州省毕节市国土资源差别化政策综合改革试点方案》，涵盖了国土资源前沿政策，为当地经济社会跨越式发展提供了强有力的政策支持。

(7)实施干部双向挂职交流，为乌蒙山片区提供人才支持。国土资源部建立了乌蒙山片区干部双向挂职锻炼机制，2012年以来，从部机关司局和直属单位选派的1名司局级和5名处级扶贫挂职干部已分别到三省挂职。目前从三省国土资源部门各选派1名处级干部在国土资源部扶贫办挂职。挂职干部发挥桥梁纽带作用，促进了各项支持政策和项目的落实，同时也锻炼了干部，培养了人才。

2 困难和问题

乌蒙山片区扶贫攻坚启动仅有2年时间，工作中还存在一些困难和问题，需要在实践中加以关注和解决。

(1)政策的针对性、可操作性以及推动政策落实的力度有待加强。推进片区扶贫攻坚工作，除了实施“普惠政策”外，还需要有特惠政策、特殊手段。由于受国土资源管理法律法规的约束，而且有些支持政策如矿产资源补偿费等问题涉及多个部门，目前国土资源部出台的支持意见有些过于原则，很难落实到基层，给扶贫对象造成了唱高调、讲空话的感觉。另外，《国土资源部关于印发支持集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚若干意见的通知》出台后，由于缺少落实政策的有效途径和方法，政策宣传和推进落实的力度不够，一些优惠政策无法落实到位。

(2)乌蒙山片区扶贫工作协调联动机制还不完善。国土资源部的层面上，出台扶贫政策的协调机制还不完善，对各类扶贫力量、扶贫资源缺乏有效整合，扶贫挂职干部的作用还没有充分发挥。支持贫困地区的绿色通道尚未打通。部、省厅上下联动协调机制不够健全，省厅在落实国土资源部的支持政策，协调省内资源加大对贫困地区倾斜方面的作用还没有得到充分发挥；省级以下国土资源主管部门对做好乌蒙山片区扶贫工作重要性的认识还有待进一步提高；片区国土资源系统扶贫工作激励机制还没有形成。

(3)贫困地区国土资源管理工作尚需加强指导。调研中发现，乌蒙山片区个别地方对国土资源管理工作提出的需求，存在脱离片区扶贫规划要求、重政绩项目轻民生项目的现象，有的项目需求甚至不符合资源产业发展和环境保护的要求。有的支持政策国土资源部已交给省厅，需要省厅协调落实，个别地方仍向部里提出帮助解决的要求。还有一些地方提出的需求事项与国家现有国土资源管理政策相矛盾，等等。因此，应在编制项目需求方面加强指导。

(4)乌蒙山片区扶贫调研还需要更加深入。问卷调查显示，乌蒙山片区基层干部认为上级领导到片区开展扶贫工作调研次数少、时间短，一个地方最多待一天，开个座谈会听听汇报，蜻蜓点水、走马观花，很少深入乡村走村入户。调研结束后，对基层提出的需要国土资源部解决的问题没有及时给予答复。

3 几点建议

党的十八大、十八届三中全会以及近期召开的中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议，提出要推进以人为核心的城镇化，让广大农民群众过上更好的日子，让全体人民更多、更公平地分享改革发展成果。全国扶贫开发工作座谈会、全国扶贫工作会议和近日中办、国办印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对新阶段扶贫开发工作明确了新方向、提出了新任务。国土资源部作为乌蒙山片区牵头联系单位，要不断改革创新，探索有效路径和方法，履行好调查研究、联系沟通、督促指导的职责。

(1)国土资源管理改革在乌蒙山片区先行先试，让贫困群众尽早分享改革红利。十八届三中全会明确了土地管理制度改革方向和重点，这些改革举措对农村贫困群众脱贫致富是重大利好。改革创新的源头在基层、在实践。乌蒙山片区扶贫攻坚规划明确提出，该片区的战略定位为“扶贫、生态与人口统筹发展创新区”、“国家重要能源基地”、“面向西南开放的重要通道”和“长江上游重要生态安全屏障”等。推进该片区区域发展与扶贫攻坚，迫切需要国土资源管理政策的改革创新。具备条件的地区完全可以成为新一轮国土资源管理改革创新的实验田，先行先试。建议选择乌蒙山片区有条件的地方开展农村集体建设用地流转等国土资源改革试点，增加贫困地区农民财产性收入。同时，在国土资源部推进的城乡建设用地土地增减挂钩、低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用、工矿废弃地复垦、矿山环境恢复治理等试点工作中，尽可能地安排在乌蒙山片区符合条件的地区。通过国土资源各类改革，让乌蒙山片区贫困群众在农村土地流转、资源开发中更多受益，早日脱贫致富。

(2)针对急需解决的突出问题，落实差别化政策，提高倾斜政策的针对性和可操作性。建议从规划、指标、项目、资金等方面，对乌蒙山片区给予实实在在的倾斜。一是搭建绿色通道，根据片区扶贫攻坚规划需要，保障片区交通、能源等基础设施、民生工程、特色优势产业用地。精简重点项目用地、易地扶贫搬迁、生态移民等用地审批程序。二是增加农村土地整治和新农村建设投入，探索建立基本农田经济补偿机制和基本农田保护的财政转移支付政策。三是在乌蒙山片区安排地质勘查项目，推进矿产资源节约与综合利用。四是加大中央财政资金对乌蒙山片区地质灾害治理的支持，支持地质灾害防治四大体系建设。五是支持乌蒙山片区申报国家地质公园，凡是符合条件的尽快审批。

(3)推广部赣南定点扶贫经验，建立四位一体的有效工作机制，打通上下联动的渠道。国土资源部在赣南定点扶贫已经有26年，探索形成了部、省厅、地方政府、基层国土资源部门四位一体的扶贫工作机制，取得了实际成效，值得在乌蒙山片区推广。这一工作机制是：地方政府根据当地经济社会发展情况提出对国土资源管理工作的需求；省厅审核把关，省级范围内能够解决的问题由省厅负责解决，需要国土资源部解决的问题由省厅报部；国土资源部就地方提出需要解决的问题给予支持，形成支持意见批复省厅；基层国土资源部门做好项目立项等前期基础工作，并配合省厅抓好各项支持政策的组织落实。这样的扶贫工作机制，有利于形成上下协同、各方协作、合力攻坚的大扶贫工作格局，将部的支持政策真正落到实处。

(4)把扶贫联系点作为重要工作方式，深入开展调研，准确把握实际需求。开展乌蒙山片区联系点工作，由国土资源部机关和司局单位分别对口联系片区各县，深入基层调查研究，了解乌蒙山片区省、县级扶贫攻坚实施规划对国土资源管理工作的需求。各联系单位分头调研了解需求，由扶贫办统筹协调提出支持意见。这一工作方式，可有效解决由一个单位承担片区所有县调研任务，由于人手不足、时间有限导致的调研不深入、不全面的问题，是履行片区联系单位职责的有效途径和方式。

(5)区分不同情况，统筹研究提出支持政策措施。乌蒙山片区对国土资源管理工作需求有共性问题，但由于各市县自然条件和发展情况不同，也有很多地方性的现实需求，需要区分情况，分类落实。属于政策范围内能解决的需求，建议国土资源部尽快给予明确支持意见；属于国土资源部已将倾斜政策和项目赋予省厅，需要在省厅范围内协调解决的，由省厅协调落实；属于对其他部委和单位的需求事项，要发挥乌蒙山片区部际联系会议机制作用，协调会议成员单位提出支持意见；对涉及面广、短期内无法落实的问题，要说明情况，解释清楚。

(6)整合力量，协调联动，抓好政策落实。注重整合国土资源系统各方面的扶贫资源和扶贫力量，发挥市场机制配置扶贫资源的作用，调动扶贫挂职干部积极性，群策群力做好支持乌蒙山片区的工作。三省国土资源厅要加强协调指导，引导片区市、县对国土资源管理工作提出符合政策的需求，并加强审核把关。市、县国土资源部门要做好基础工作，加强项目编报、立项申请等基础工作，抓好政策落实。通过上下共同努力，把国土资源支持项目打造成为精品工程、示范工程、惠民工程，同时注重探索总结经验，为国土资源管理改革以及支持贫困地区经济发展和民生改善，探索出可以复制的经验。

[1]范小建.中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）干部辅导读本[M].北京:中国财政经济出版社,2012:2.

[2]共济.全国连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划研究[M].北京:人民出版社,2013:29.

[3]克劳斯·丹宁格.促进增长与减缓贫困的土地政策[M].北京:中国人民大学出版社,2007:112.

[4]左常升.国际减贫理论与前沿问题[M].北京:中国农业出版社,2013:286.

Analysis on the Way of Poverty Alleviation in Wumengshan Area Supported by Ministry of Land and Resources

LI Dongfa
(Human Resource Development center of Ministry of land and Resources, Beijing 100812, China)

This paper introduces that in Wumengshan area, poverty alleviation has yielded results, these are: land demand for economic development and poverty alleviation has been ensured; and rural production and living and ecological environment has been improved. At the same time, the transformation of resource advantage has got promotion; and effectively preventing geological disaster. Tourist resources development has received a boost after providing directions for the protection of geological environment. Beyond that, the powerful policy and personnel has been provided. Aimed at deal with the problems such as unsound policies and the mechanism of coordination and linkage, strengthening the guidance for land and resources management in poor areas, and deeply carrying out investigation of poverty alleviation, some suggestions are offered: it is prior to carry and try the reform of land and resources management; the differentiation policy should be implemented; and the targeted and operability of preferential policy will be promoted. Furthermore, the experience of the fixed-point poverty alleviation should be spread; and the four-in-one mechanism of poverty alleviation must be built. In addition, playing the role of anti-poverty linkages and accurately grasping the actual demand; studying and putting forward policies and measures according to the different circumstances; as well conforming faculty and effective coordination and paying special attention to the policy implementation.

land and resources; poverty alleviation; work performance; Wumengshan area

F062.1

C

1672-6995(2014)02-0032-04

2014-01-13；

2014-01-17

李东法（1980-），男，河南省叶县人，国土资源部人力资源开发中心助理研究员，管理学硕士，主要从事国土资源经济和扶贫开发研究。