(中国劳动关系学院学报编辑部，北京100048)

［大视野］

地区安全视角下新疆兵团法律地位研究

王贵勤

(中国劳动关系学院学报编辑部，北京100048)

新疆兵团在维护新疆地区安全事务和国家安全战略中具有重要职能作用。在依法治国、建设法治国家的新形势下，兵团发展面临的主要问题是法律地位模糊。应依法成立新疆垦区行政区，确立兵团行政法律主体地位，并从内部体制改革、加强兵团城镇建设、发展壮大兵团人力资源、增强经济实力等方面提高兵团屯垦戍边和建城戍边能力，为兵团在维稳工作中更好发挥作用创造政治和法律条件。

维稳;新疆兵团;法律地位;立法

新疆维吾尔自治区位于中国西部边疆地区，这里多民族、多宗教并存，东西方民族和东西方文化交汇。长期以来，“三股势力”制造的暴力恐怖事件不断，给各族群众生命财产造成重大损失，破坏了社会稳定。打击“三股势力”，维护新疆稳定与安全，是新疆生产建设兵团的重要职责。而明确兵团法律地位，对兵团职能作用的充分发挥意义重大。

一、新疆地区安全与兵团的职能作用

(一)新疆地区安全现状

安全是一种和平的状态和对和平状态的维护。由于新疆的特殊地理环境和人文社会环境，就新疆而言，“地区安全”具有两方面含义:一是国内视角，新疆维吾尔自治区作为中华人民共和国一部分的安全状态，即新疆地区社会和平稳定、经济健康发展，没有威胁或能够避免危险因素的状态;二是国际视角，新疆在地理上作为中亚地区的组成部分，没有危险或者能够及时消除动荡、危险因素的安全状态。

在经济全球化背景下，各种文化思潮激烈碰撞，国际社会意识形态领域的斗争仍在继续。冷战思维主导国际政治关系的同时，以宗教极端主义为核心的国际恐怖主义给国际和平和人类安全带来新的威胁。从这个意义上来看，新疆的社会现状存在不安全因素，主要表现为面临“三股势力”的威胁。“三股势力”指宗教极端势力、民族分裂势力和暴力恐怖势力。他们是以“东突厥斯坦独立”为纲领，以宗教极端和暴力恐怖为手段，企图将新疆从中国分裂出去的极端民族主义。［1］冷战结束后，国际泛伊斯兰主义、泛突厥主义活动猖獗，尤其是中亚地区的宗教极端势力不断向新疆渗透，以传播非法出版物和电台播放、网络传输、“地下”讲经等形式，大肆宣扬“圣战”思想，鼓动、蛊惑少数民族青少年，发展宗教极端力量，其目的就是在新疆建立“东突”国家，把新疆从中国分裂出去。在西方敌对势力的支持下，新疆的民族分裂活动不断加剧，呈现出逐步升级态势。而恐怖分子的暴力活动，则成为达到分裂目的的极端手段。国际恐怖势力在中亚和新疆等地建立训练基地，网罗、培训暴力恐怖分子，制造恐怖事件。这表明，“三股势力”互相渗透，逐渐趋同，三者之间已无明显界限。新疆的“三股势力”以非法宗教活动为平台，与中亚各国的极端分子、与基地组织的联系密切，并在经费、物质和人员培训方面得到境外援助。因此，新疆的宗教极端势力和民族分裂势力是国际恐怖主义的一部分。

在新的历史时期，“三股势力”呈现出地域分布广、成员低龄化、暴力活动多等特点。一是以泛东突主义为理论基础的“三股势力”，分布于新疆、中亚及其他伊斯兰地区;二是“三股势力”成员低龄化，培植接班人。例如塔西油田一所中学的分裂组织头目为初一女生，11名成员平均年龄13岁;［2］三是“三股势力”暴力活动频繁，恶性事件不断，主要手段有爆炸、公共场所持刀杀人、暗杀、制造打砸抢骚乱事件和制造暴乱事件等。从政府已经公开的信息来源看，“七五事件”以后至2014年9月21日轮台暴恐事件，“三股势力”制造的严重暴力恐怖事件达30多起，作案恐怖分子人数近500人，致死无辜群众超过200人，致伤达550多人。震惊中外的乌鲁木齐2009年“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件，系由西方反华势力支持的新疆民族分裂势力“世维会”(“世界维吾尔代表大会”)策划煽动，造成197人死亡及重大财产损失。［21］而在政府全力打压下，2014年7月28日仍发生了“三股势力”内外勾结制造的莎车“7·28”暴恐案件，这起事件致死无辜群众37人，打砸燃烧31辆汽车，有59名暴徒被击毙，抓捕涉案人员215人。

新疆的安全意义重大。一方面，新疆是中国的重要组成部分，新疆安全是国家安全的重要保障，因此也是国家的重要战略利益所在;另一方面，新疆安全能够促进中亚地区的和平稳定，并有利于中国发展与这些国家的经济社会关系。面对上述“三股势力”危害新疆安全的严峻形势，加强维稳力量，充分发挥新疆兵团的独特作用，很有必要。

(二)地区安全与兵团的职能作用

屯垦戍边是兵团的根本任务。中央领导同志对兵团的职能和作用寄予厚望。邓小平指出，兵团是新疆经济建设、民族团结、安定团结、巩固边防的重要力量。胡锦涛在视察新疆讲话和中央新疆工作座谈会上要求，兵团要更好地发挥推动改革发展、促进社会进步的建设大军作用，更好地发挥增进民族团结、确保社会稳定的中流砥柱作用，更好地发挥巩固西北边防、维护祖国统一的铜墙铁壁作用。2014年4月28日习近平视察兵团时指出，要让兵团成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、汇集先进生产力和先进文化的示范区。［22］从当前形势看，兵团对新疆地区安全的作用主要有四个方面。

一是服从国家安全战略，维护新疆地区安全。习近平总书记和党中央对维护新疆稳定十分重视，2013年12月19日中央政治局常委会召开专题会议，听取新疆工作汇报，部署新疆工作，2014年6月中央又召开第2次新疆工作会议。贯彻落实中央关于新疆稳定和发展的重大战略部署，不仅是新疆维吾尔自治区党委和政府的重要工作，也是作为新疆维吾尔自治区组成部分的新疆兵团的本职工作。兵团要按照党中央和自治区党委的部署，积极发挥“屯垦戍边”职能作用，参与到打击“三股势力”的斗争中来，增强处置突发事件的能力。要做到妥善处理兵团内部维稳工作、防范兵团区域的“三股势力”活动、支持兵团区域周边地方的打击“三股势力”活动、参与中央和自治区部署的打击“三股势力”活动，从而维护边境安全，维护新疆的和平稳定。

二是参与西部开发，增强自我发展能力。经济发展是社会稳定的重要因素，实施西部大开发战略是实现共同富裕、加强民族团结、保持社会稳定和边疆安全的战略举措。为促进西部地区的经济发展，缩小东西部之间的收入差距，国家制定了西部大开发的战略目标，并制定了相应政策。按照西部大开发总体规划，2011年到2030年是加速发展阶段，要求在基础设施改善、结构战略性调整和制度建设成就的基础上，培育特色产业，实施经济产业化、市场化、生态化和专业区域布局的全面升级，实现经济增长的跃进。所以，当前和今后一段时期，是西部地区深化改革、扩大开放、加快发展的重要战略机遇期。兵团要与自治区一起，抓住机遇，积极发展有兵团特色的优势产业，用好国家西部开发政策，增强自我发展能力，进而增强屯垦戍边的实力。

三是促进民族团结，推动民族融合。民族团结是社会稳定、国家繁荣发展的基本前提。新疆地区地处祖国边疆，是少数民族集中聚居的地方，有维吾尔族、汉族等13个主体民族在内的47个民族共同生活，各民族之间的友好相处、和平团结对新疆地区的社会稳定尤为重要。长期以来，国内外敌对势力对我国实行“分化”和“西化”，利用西部民族和宗教问题搞颠覆和分裂活动。进一步巩固和发展平等、团结、互助的中国特色社会主义民族关系，增强整个中华民族的凝聚力和向心力，才能挫败敌对势力的阴谋，从根本上巩固社会稳定和边疆安宁的大好局面。兵团基于其不同于地方的“党政军企合一”的独特管理体制，在国民教育、宗教管理、民族团结和民族融合工作中更能发挥作用。

四是加强与中亚国家交往，提升边疆安全指数。新疆在地理上是中亚地区的组成部分，中国在这里与中亚国家有着漫长的边境线。同时，新疆与中亚国家同属伊斯兰宗教重要影响地区，穆斯林人数众多，“三股势力”混迹其中，给边境管理和宗教管理带来很大困难。而兵团由于履行屯垦戍边职责需要，在边境线一带设立了许多团场、连队，既发展生产，也保卫边境安全。可以说兵团处于和中亚邻国直接相对的地位。因此，在中央和自治区的领导下，兵团加强与中亚国家的经济交往、恐怖活动信息互享、警务合作，能强化边境管理，有效应对“三股势力”的暴力恐怖活动。

二、兵团履行职能存在的法律问题

新形势下兵团履行职责存在的主要法律问题是法律地位不明。兵团法律地位是指兵团在宪法和法律上的地方权力主体和行政主体资格。按照国家行政区划，新疆生产建设兵团是新疆维吾尔自治区的组成部分。有关文件对兵团性质、任务的规定为:兵团是国家在新疆设置的，具有政治、经济、军事、社会多种功能的一种特殊社会组织，担负中央赋予的屯垦戍边的使命，是党政军企合一的特殊组织，自行管理内部的行政、司法事务。2003年5月26日国务院新闻办公室发布《新疆的历史与发展》白皮书，对屯垦戍边历史经验和兵团的性质、地位、任务和作用作了专章阐述，明确兵团是国家实行计划单列的特殊社会组织，受中央政府和新疆维吾尔自治区人民政府的双重领导。2014年10月5日国务院新闻办公室发布的《新疆生产建设兵团的历史与发展》白皮书重申了兵团的上述性质。

但是，党和政府文件对兵团性质的界定，并不能作为确立其法律地位的法律依据。法律地位指法律主体在宪法和法律上的法律资格，是法律权利的享有者和法律义务的承担者。兵团法律地位是兵团在宪法和法律上的地方权力主体和行政主体资格，是确定兵团享有政府法律权利和承担法律义务的法律依据，必须通过国家法律程序确定。维护新疆地区安全要求尽快确立兵团法律地位，而具有明确法律地位并进一步提高经济、社会、军事实力的兵团能够更有力地维护新疆地区安全。兵团在履行职能中存在的法律问题主要有两个方面。

(一)兵团法律地位模糊

兵团法律地位模糊是指兵团作为法律意义上的一级政权组织，在宪法和法律上没有相应规定，其法律权利和法律义务不明确。

首先，兵团总部法律地位模糊。作为特殊的社会组织，兵团党的组织、军事组织、企业组织的性质是没有问题的。因为党组织、军事组织可以按照党的文件、军事文件成立，企业组织可以通过工商登记形式成立。但作为行政法律主体，必须通过法律程序才能成立。严格意义上来说，兵团目前没有行政法律地位，不是完整的行政主体。自治区法规和规章对兵团行政管理的授权是“通过每一项法规的具体授权”，以“明确兵团在各项管理工作中的法律地位”，兵团仅在该“管理工作”中才具有行政主体资格。(自治区人大常委会法制委员会新人法函［1995］2号)兵团虽然受中央和新疆双重领导，但这种领导更多的是党委领导，而不是行政领导。兵团既不是中央政府的派出机构，也不是新疆维吾尔自治区人民政府的派出机构。兵团“由中央政府和自治区政府双重领导”的表述存在逻辑错误，因为中央政府和自治区政府是领导与被领导的两级政府之间的关系，在双重领导体制下，兵团的负责对象既是中央政府，又是自治区政府，法律逻辑关系混乱。

其次，兵团作为一级组织管理兵团城市缺乏法律依据。兵团以师市合一模式，目前建有石河子市等7个城市。这些城市是以自治区直辖市的名义由兵团管理，其行政级别是县级市。这些市在兵团所辖师的基础上设立，在党组织层面由兵团管理没有问题，但由于兵团缺乏行政法律地位，仅是“特殊社会组织”，因此在法律层面，兵团对这些市的全面行政管理缺乏法律依据。

再者，未设市的师和非建制镇团场也没有确立法律地位。

(二)兵团权力受限

兵团权力所受限制表现在三个方面。一是兵团没有立法权和完整的行政权，仅具有自治区赋予的司法权和部分行政权。立法权、行政权和司法权是法律上一级政权主体的根本特征。具有法律上政权主体资格的组织，才能行使完整的立法、行政、司法权利。这种权利的缺乏使兵团作为“行政组织”的性质没有法律依据。

二是兵团税收权受限。兵团不是行政主体，没有税收权利，所以严格来说，兵团没有财政收入。税收权的限制使兵团从企业化意义上看，其机构的运转就是企业的运转，靠的是企业利润。这与兵团运转实际上靠国家财政支持是不相符的。而如果国家财政对兵团作为一个企业进行机构运转补贴，也不符合市场经济规则。

三是兵团自身发展权受限。兵团虽然是计划单列的经济组织，但在法律层面，由于缺乏立法机构，无法对自身的经济社会发展做出具有法律意义的规划。这样就会对兵团的发展产生一定程度的影响。

上述问题的产生既有历史原因，也有现实因素。一方面，兵团是在建国初期特殊历史条件下成立的，最重要的任务就是打击武装叛乱。兵团由解放军现役部队成建制转化而来，实行军事化管理，经费主要靠中央拨付。兵团实质上是军事单位，其生产任务是辅助性的，加之当时法制建设落后，因此兵团法律地位模糊不难理解。另一方面，随着数十年的社会发展，国际国内形势发生了巨大变化，兵团在经历撤并恢复等过程后，被中央定性为党政军企合一的特殊社会组织。但由于法治思维滞后，仍未对兵团进行法律定位，致使兵团缺乏行政依据。

(三)法律地位缺失对兵团的影响

上述问题对兵团的发展有很大影响。一是限制了兵团的经济社会发展，影响兵团功能的充分发挥。兵团立法权缺乏和行政权缺陷，使其在经济社会发展规划、市镇整体规划、项目审批、税费收取等方面都无法自主决定，提高维稳经济实力缺乏法律支撑。同样，在没有中央和自治区授权情况下，兵团主动参与维稳也缺乏法律依据。

二是兵团后备人力资源不足。受社会形势发展影响，一段时期以来社会上对兵团的未来信心不足，造成兵团人员流失多补充少，人力资源不足使维稳力量缺乏后劲。据统计，兵团现有总人口268万人，在岗职工仅93.3万人，［23］同时，由于作为民兵主体的农牧场职工流失较多，这与兵团目前经济社会发展和维稳任务所需要的人力资源在数量上有一定差距。

三是兵团辖区较小使维稳辐射面受到限制。兵团团场设置初期系出于当时军事平叛、维护社会安全的需要，收到了良好效果。然而新疆幅员辽阔，兵团由于辖区较小，已不能完全适应当前反对“三股势力”的新形势。尤其对反分裂斗争的前沿阵地南疆而言，维稳形势更严峻，更需要兵团力量，但兵团团场和职工人数都太少。南疆是多民族、多宗教、多文化聚集区，各类问题相互交织，错综复杂;紧邻中亚、西亚、南亚，跨国民族众多，地缘环境复杂。历史上看，新疆的民族分裂活动主要集中在南疆地区。近年来绝大部分暴力恐怖活动也都发生在南疆，如2011年和田派出所袭击案、2012年和田劫机案、2013年巴楚袭警案和2014年莎车、轮台暴恐案等等。

三、对兵团法律地位的思考

党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国决定，因此在新的历史时期，应从依法治国、依法治兵团的法律思维出发，明确兵团法律地位，并通过内部体制改革、增强经济实力、合理调整团场布局、发展壮大兵团人力资源等手段，巩固和加强兵团实力，促进兵团健康发展，使其能够更好履行职责。

(一)确立兵团法律地位是充分发挥职能作用需要

兵团是保证新疆社会稳定的重要力量，对于长期存在的分裂与反分裂斗争，始终把平息暴乱及突发事件放在压倒一切的位置。［3］在国家西部大开发和维护社会稳定的战略形势下，当前兵团的主要职能是开发建设新疆、维护新疆稳定、促进民族团结、打击和抵御境内外分裂势力的破坏渗透活动、保卫边疆的稳定和安全。［4］这就要求明确兵团法律地位，更好发挥兵团职能作用。

首先，确立兵团法律地位是依法治国、依法治兵团需要。明确兵团法律性质、地位和作用，明确兵团各级机构行政主体资格，理顺兵团与自治区行政关系、兵团与下辖师市行政关系，能够保证兵团依法行使行政权。同时，用法律形式规定兵团的司法权，有利于理顺司法关系。其次，明确兵团法律地位也是维稳的要求。因为兵团具有地方人大的立法权、处置突发事件的决策权、有促进经济社会发展的行政权、有更有力的打击“三股势力”的司法权，才能更好地发挥兵团的维稳作用。再次，从经济角度看，市场经济是法制经济，由法律规范、引导、制约和保障。明确兵团行政法律主体地位，能够保证兵团对其所属资源、资产进行管理和开发利用，依法管理企业和市场秩序。［5］［6］［7］因此，应从建设法治兵团角度出发，在兵团体系内各级建政，规范其政治、经济、社会和法律行为。

(二)通过国家立法确立兵团法律地位

1.通过国家立法确立兵团法律地位。全国人大应对兵团法律地位问题进行立法调研，通过法律程序决定兵团为一级地方国家政权机关。建议仿照1988年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议决定设立海南行政区的决议，设置新疆垦区行政区(与新疆生产建设兵团合一)，行政区设人民代表大会和人民政府，是一级地方国家政权机关。行政区人民政府设主席、副主席，由行政区人民代表大会选举产生。垦区行政区人民政府归新疆维吾尔自治区人民政府领导。建议制定《新疆垦区行政区(生产建设兵团)法》，对垦区行政区国家机构的组织和职权做出规定，具体来说，就是对兵团及其师市、场镇的设立、组织机构、性质、任务等问题进行法律规定。就行政层级来说，新疆垦区(兵团)是新疆维吾尔自治区的一部分，应为副省级政权机关，但与其他副省级城市和计划单列市的规格比较，鉴于垦区(兵团)的特殊职能，因此在组织机构方面，对垦区(兵团)宜按正省级设置。可在垦区(兵团)内部，参照国家直辖市内部管理模式设置师市、场镇的行政级别，建立健全地方权力、行政、司法机构。

2.制定专属政策加快兵团发展。1991年至1997年，中央和国务院分别下发三个文件，批准兵团计划单列和列为一级预算单位。2004年和2007年中央和国务院下发关于新疆和兵团发展的文件，对兵团经济发展产生了巨大推动力量。在兵团法律地位确定以后，中央和自治区还应出台专属政策，加快兵团发展。

一是中央对兵团的专属政策。兵团法律地位确立以后，中央应在人力资源、财政税收、经济社会发展等方面，加大对兵团的政策支持。督促和支持兵团加快师市合一步伐，尽快完成设市工作，依法建立和完善各类组织结构。

二是新疆维吾尔自治区对兵团的专属政策。自治区作为兵团法律意义上的上级组织，应依法加强对兵团的领导，加大支持力度，通过立法、出台政策等措施，为兵团各级政权机构的成立和运转提供便利条件，并赋予兵团处理内部事务的高度自主权。

3.兵团依法完成政治转型。一是在国家有关兵团法律地位的法律颁布实施后，兵团应积极主动落实法律规定，依法完成政治职能的转型。兵团各级组织按照精简、效率原则，完善兵团政权主体建设，建立权力、行政、司法诸机构，使兵团工作尽快走到法治化轨道上来，并借此契机实现“三化”，扩大兵团规模。

二是加快实现兵团“三化”。兵团“三化”是指农业产业化、新型工业化和城镇化。2010年5月，中央新疆工作座谈会提出兵团要实现“三化”，即以城镇化为载体、以新型工业化为支撑、以农业现代化为基础，贯穿信息化，全力转变发展方式，推动兵团经济结构战略性调整，不断增强兵团综合实力和竞争力，走出一条符合兵团特点的科学发展、科学跨越之路。［8］［9］［10］其中城镇化对于促进兵地融合发展，打造兵团发展新的增长极，由“屯垦戍边”向“建城戍边”发展，具有极其重要的意义。①兵团2020年城镇化率要从2009年的48%提高到70%的，通过实现“一个师一个市”目标以及团场建镇的方式实现新疆兵团由屯垦戍边向建城戍边转变。http://news.iyaxin.com/content/2014－02/24/content_4440409.htm

三是扩大兵团规模，完善兵团布局。“完善兵团布局的基本思路是保北强南，加强北疆地区兵团已有优势，南疆地区兵团力量应有大的发展。”［11］南疆有5地州42个县市(不含兵团三市)，面积105万平方公里，占全疆面积的64%。人口1047万，占全疆人口的48%。①2011年5月5日，新疆维吾尔自治区统计局发布第六次全国人口普查数据，全区常住人口为21813334人，其中南疆占48%，北疆占38%，东疆占14%。但南疆仅有兵团4个师55个团场，人口约75万，人口数量不到兵团人口总数三分之一。②根据兵团南疆各师市网站公布资料整理，网站最后访问日期2014年4月12日。。规模小、人数少不利于兵团城市城镇建设和发挥维稳作用。可以通过合并地方乡村、土地划拨等方式适度扩大辖区面积，增设团场。比如把地方部分乡镇按行政区划整体划归兵团，在人烟稀少又具备开发条件的地方，如塔克拉玛干沙漠东缘、南缘和河谷地带，利用河流和地下水开发土地，组建新的团场。［12］对地方乡村的合并，能够改变这些地区的经济社会发展落后面貌，便于对其实行兵团化社会管理，落实中央“建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境，促进各民族交往交流交融”的战略部署，促进民族团结和民族融合。

组建新团场要与城镇化建设同步进行。在此过程中，兵团要注意处理好土地资源利用、生态环境保护等方面与地方的关系。要积极争取中央和自治区支持，加强人力资源建设，实行人口增长方式多元化，以特殊的人口政策、安置政策、就业政策吸引复转军人、专业性技能人才以及规模化的内地移民，加入兵团队伍。

［1］丁建伟，赵波.近代以来中国西北边疆安全问题研究［M］．北京:民族出版社，2009.

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［22］http://news.xinhuanet.com/politics/2014－04/30/c_ 1110488668.htm，2014－04－30.

［23］http://news.iyaxin.com/content/2014－02/24/content_ 4440409.htm，2014－03－01;http://news.xinhuanet.com/politics/2014－04/30/c_1110488668.htm，2014－04－30.

The Legal Status of the Xinjiang Corps under the Perspective of Regional Security

WANG Guiqin
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

The Xinjiang Corps has importantfunctions in the protection of Xinjiang security and nationalsecurity.However，the legal status of the Xinjiang Corps is ambiguity.The administrative legal subject of the Xinjiang Corps should be decided by the NPC. Key words:maintenance of stability;legal status of the Xinjiang Corps;legislation

D630.8

A

1673－2375(2014) 06－0072－06

［责任编辑:文沂］

2014－10－08

王贵勤(1963—)，男，安徽阜阳人，法学博士，中国劳动关系学院学报编辑部副教授，主要研究方向国际法。

本文为新疆生产建设兵团社科基金项目“地区安全视角下新疆兵团法律地位研究”(项目编号:12YB01)的阶段性研究成果。