马乐宽,王金南,王 东 (环境保护部环境规划院,北京 100012)

战略作为指导全局的谋略,其研究在各个领域均具有十分重要的意义.在环境保护事业发展初期,水环境保护方面的战略研究即已引起我国学者的关注[1,2],围绕太湖[3]、滇池[4]等重点流域或区域的水环境保护战略研究也相继展开,针对水污染严重、水资源短缺等问题探讨针对性的对策.在国家层面,原国家环境保护总局 2002年研究编写了《国家环境安全战略报告》,提出了保障水环境安全的战略目标和措施;2005年,召开了以“经济快速发展的环境战略”为主题的国际环境论坛,水环境战略是三大专题之一[5];2007年,启动了“中国环境宏观战略研究”项目,2011年形成 8卷的研究报告.国外单纯研究水环境保护战略的论文相对较少,主要涉及工业行业水污染控制[6]、跨界协调机制[7]、规划编制技术[8]等相对具体的问题,但其战略思想可通过其规划来体现.如美国的水环境战略规划主要是强调目标与措施的针对性,以保障清洁安全的水为目标,针对国家地表水、地下水、海洋和湿地等建立了详细的指标体系,并提出了 TMDL(最大日负荷总量)计划等针对性措施[9].欧盟2000年出台的水框架指令(WFD)强调流域综合管理的思想[10],其目标是在2015年时使欧洲水体达到“良好状态”的目的;其重点放在目标上而不是方法和标准上,这样就允许各成员国开发综合的和创新的方法来实现目标;成员国必须确定自己所属的流域以及流域内的地块,然后以 6年为规划期制定流域管理规划.

总体来看,由于战略研究所针对的“全局”不同,战略具有不同的尺度:在空间尺度上,既可以针对全国,也可以针对某一流域或区域;在时间尺度上,既可以是短期(如 5年)也可以是中长期;在涉及领域方面,既可以涵盖水环境保护的各个领域,也可以针对某一领域的问题(如某一行业水污染控制)进行研究.因此,尽管各种研究成果之间可以互相借鉴,但是面对不同的“全局”,通常都需要重新分析研究.

水污染防治是我国水环境保护的主战场.从“九五”开始,我国逐步建立了一套较为成熟的水污染防治工作机制,即以流域为单位,以重点流域为核心,与国家“五年计划”的时段相匹配,编制重点流域水污染防治的五年规划,指导全国的水污染防治工作.按此工作机制,在每个五年计划之初,开展未来 5年的全国水污染防治战略十分必要,它可以为未来 5年水污染防治规划的编制乃至全国水污染防治工作的宏观布局提供重要参考.“十一五”期间, 坚持有限目标、重点突破的指导思想,提出了规划到省、任务到省、目标到省、项目到省、责任到省的原则[11],明确了地方政府对当地水环境质量负责,水污染防治取得显著成效.“十二五”时期,经济社会发展和水环境形势均发生了变化,需要研究提出新的战略框架.为此,本文主要采用“压力-状态-响应”的分析模式[12],在深入分析水污染防治内涵和形势的基础上,对“十二五”时期的防治目标及指标、重点任务、空间布局、组织实施等问题进行了研究,提出了“十二五”时期我国水防治的战略与政策框架,以期为管理决策等相关部门提供参考.

1 “十二五”水污染防治的战略定位

1.1 新时期下水污染防治的内涵

只有深刻理解了水污染防治的内涵,才能对水污染防治的终极目标(或者说长远目标)有一个清楚的认识,从而进一步确定不同时期的阶段目标和重点任务.因此,明确水污染防治的内涵是研究“十二五”战略需要首先解决的问题.

人们对水污染防治内涵的认识是一个不断深化发展的过程.我国的水污染防治工作于20世纪70年代起步,但直到20世纪90年代,对水污染的认识主要还是停留在对工业污染的控制,而忽视了城市生活污水处理和流域区域污染源的综合防治[13],环境保护相对于经济发展而言仍处于从属地位.1996 年《水污染防治法》第一次修订,标志着人们对水污染防治认识的极大提高:水污染防治应从单纯点源治理向面源和流域、区域综合整治发展;从侧重污染的末端治理逐步向源头和工业生产全过程控制发展;从浓度控制向浓度和总量控制相结合发展;从分散的点源治理向集中控制与分散治理相结合转变.进入21世纪以来,在科学发展观的指导下,环境保护在国家战略层面上逐步上升到与经济发展并重的地位,2005年发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号)和 2006年召开的第六次全国环境保护大会,明确提出了“让人民群众喝上干净的水”、“不欠新账,多还旧账”、“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”等重要指导思想,深化了人们对水污染防治思路、目标、手段等方面的认识.2008年,胡锦涛总书记从推进生态文明建设的高度出发,提出了“让江河湖泊休养生息、恢复生机”的指导思想,使得水污染防治的内涵中增加了水生态恢复的内容.2011年国务院发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)和召开的第七次全国环境保护大会提出了“积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路”、“着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题”等要求,2012年4月召开的全国污染防治工作会议提出了“由以常规污染物为主向常规污染物与高毒性、难降解污染物并重转变、由单一控制向综合协同控制转变、由粗放型向精细化管理模式转变、由总量控制为主向全面改善环境质量转变”四个转变,对水污染防治工作作出了更为明确和细化的要求.

归纳起来,作者认为新时期下水污染防治的内涵是以所有污染物为防治对象,以工程、技术、生态、法律、经济等手段的综合运用为途径,以水环境质量的全面改善为原则,以全面保障群众健康、恢复江河湖泊生机活力为最终目标,促进环境保护与经济社会的协调发展.其中既有改善水环境质量的要求,也有水生态恢复的要求.

1.2 “十二五”水污染防治形势

“十一五”期间,我国水污染防治工作取得了较为突出的成果.2010年化学需氧量比 2005年下降12.45%,全国地表水国控断面水质优于Ⅲ类的比重提高到 51.9%.其中,与 2006年相比,2010年重点流域国控断面水质达到或优于Ⅲ类的比例增加了13.4个百分点,劣Ⅴ类断面比例下降了16.9个百分点,国控断面高锰酸盐指数指标改善了30%.同时,部分流域和区域水生态开始恢复,例如松花江流域野生鱼类种群数量有所增加,东方白鹳等珍贵水禽在松花江入黑龙江口的湿地已有稳定的种群栖息;山东淮河和海河流域59条河流实现了“有水就有鱼”.

然而,“十二五”时期水污染防治形势依然严峻,突出表现在3个方面.一是部分区域水污染严重,并且重金属、持久性有机污染物等长期积累的问题开始暴露,“偿还旧账”的压力很大.据统计,重点流域2010年仍有23.4%的国控断面和13.9%的国控点位水质为劣Ⅴ类,其中辽河、黄河中上游总体水质属中度污染,海河、巢湖环湖河流、滇池环湖河流和湖体属重度污染;白洋淀为中度富营养,滇池为重度富营养.二是“十二五”时期是我国工业化、城镇化和现代化的快速发展时期,发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出,流域面源污染防治、水生态保护和修复任务艰巨,人民群众改善水环境质量的要求更为迫切和严格,要做到“不欠新账”的压力也很大.三是随着石油化工等高污染行业沿江分布的聚集,水环境风险日益凸显,如何保障水环境安全也是一个严峻的挑战.

1.3 “十二五”水污染防治战略目标及其指标

相对于水污染的长期进程,“十二五”水污染防治仅是其中的一个阶段.因此,在制定这一阶段的目标时,要立足于水污染防治的长期进程和当前形势,兼顾防治需求和可达性.从水污染防治目标约束机制来看,目前我国的水污染防治已由浓度控制转为总量控制,最终要转为质量控制.但现阶段污染减排还难以确保环境质量同步改善[14],宜采用总量控制约束性、质量改善指导性模式,建立污染物总量控制和环境质量改善并重的指标体系[15].因此,结合上述对水污染防治内涵和当前形势的分析,衔接我国2020年全面建设小康社会的宏观布局,作者认为“十二五”水污染防治的总体定位是以总量控制为约束、以质量改善为指导、推动水污染防治由污染治理为主向污染治理与生态修复并重转变,主要目标一是污染物排放总量持续削减,二是水环境质量继续改善,三是水生态得以逐步恢复,四是水环境安全得到保障.据此建立“十二五”水污染防治目标指标体系.

1.3.1 水污染物排放总量控制指标 总量控制指标是约束性指标,应根据水质超标因子分析,选择具有普遍性、可监测、可统计、减排技术经济合理的指标.总体上看,“十二五”时期应选择化学需氧量和氨氮作为全局性的总量控制指标,而对于湖泊流域及水库汇水范围还要增加总氮和总磷指标,同时鼓励不同区域根据自身的主要水质超标因子选择特定的区域性控制指标.

1.3.2 水环境质量指标 “十一五”期间主要以有机污染防治为主,在水质目标制定和评估考核时也主要关注化学需氧量、高锰酸盐指数等部分指标,对于以其他指标为主要超标因子的断面,则不能客观地反映水质的真实情况,往往出现评价结果与人们的真实感受不一致的情况.因此在制定“十二五”时期的水质目标时,建议选择《地表水环境质量标准》[16]表 1 中除水温、总氮、粪大肠菌群以外的21项指标,以强调水质的全面改善.由于“十二五”时期是质量改善指导模式,在确定各指标的具体目标值时,不宜直接根据功能区水质要求来确定,而是要在充分分析水质改善可达性的基础上来确定.

1.3.3 水生态指标 从水污染的需求来看,全面保障群众健康、恢复江河湖泊生机活力是长期的目标;同时,我国经济社会发展的宏观战略提出了不断提高生态文明建设水平、到2020年全面建设小康社会的要求,在近期目标中也包含了水生态恢复的内容.而从当前形势和可达性方面来看,“十一五”期间部分区域水质显著改善,水生态已经有所恢复.因此,“十二五”时期的水污染防治目标应包括水生态恢复的内容,以推动水污染防治由污染治理为主向污染治理与生态修复并重的格局转变.水生态指标是指导性指标,“十二五”时期可考虑仅对水质较好、有一定工作基础的区域提出水生态恢复要求,而不必作为一项全局性的指标.在指标选择上,考虑到目前水生态监测能力的制约,建议可选择鱼类、鸟类等水生动植物的种数等便于计量的指标.

对于水环境安全方面,由于目前难以建立便于定量化监测和管理的指标,因此在目标中仅作定性要求,在重点任务中落实.

2 “十二五”水污染防治战略任务

2.1 “十二五”水污染防治的重点工作

根据对“十二五”时期防治形势和目标的分析,确定削减总量、改善质量、防范风险为“十二五”时期的工作重点.其中,削减总量是应对“十二五”经济增长压力、做到“不欠新账”的主要抓手,针对影响水质的主要污染物实施严格的减排,可以促进一大批水体水质改善.改善质量一方面是对削减总量的补充,对总量控制指标之外的区域性特征污染物采取针对性的防治措施,推进水质全指标改善;另一方面,还包括对历史遗留污染的治理,体现“多还旧账”的要求.考虑到“十二五”时期水环境风险日益凸显,水污染事故一旦发生,不仅以往的防治成果付诸流水,而且治理的难度和成本也很大,还可能对人们的健康及生命财产安全造成严重的威胁,因此防范风险、保障水环境安全也是一个重点.这样,“削减总量-改善质量-防范风险”构成了“十二五”时期水污染防治工作的主线.需要说明的是,水生态恢复也是防治目标之一,尽管在“十二五”时期主要是从部分区域逐步开始恢复,其重要性相对前三者较弱,但也是“十二五”时期的一项重要工作.

2.2 “十二五”水污染防治的具体任务

围绕“十二五”时期水污染防治工作重点(即以“削减总量-改善质量-防范风险”为主线),主要应细化落实六项任务(图 1):保障人们饮水安全、工业污染防治、城镇生活污染防治、环境综合整治、生态恢复和风险防范.如果说水污染防治是一套“组合拳”,那么各项任务就是构成“组合拳”的基本招式.在水污染防治实践中,要根据不同区域的具体特征,灵活运用、有机组合这些基本“招式”,构建针对性的综合防治体系.

图1 “十二五”水污染防治战略任务体系Fig.1 Strategic tasks for water pollution control in the“Twelfth Five-Year”

2.2.1 加强饮用水水源保护 主要是在划定饮用水水源地保护区的基础上,依法取缔保护区内的违法建设项目和活动,解决人为污染引起的超标问题,防范保护区上游及径流补给区内高污染高风险行业和交通流动源风险,强化饮用水水源环境监测,及时掌握水质状况,提高饮用水水源地污染应急能力,切实保障人民饮水安全.

2.2.2 提高工业污染防治水平 主要从源头控制和末端治理两方面入手.一方面加大工业结构调整力度,淘汰落后产能,严格环境准入,严格执行环境影响评价和“三同时”制度,积极推进清洁生产,对超标排放和超总量排放的企业、直排干支流的化工企业、排放重金属等有毒有害物质的企业依法实行强制性清洁生产审核,从源头上减少水污染物的产生量.另一方面,要提高工业污染深度治理水平,鼓励企业在稳定达标排放的基础上集中建设污水深度处理设施,提高企业中水回用比例,从末端上减少水污染物的排放量.

2.2.3 系统提升城镇污水处理水平 加强城镇污水处理厂配套管网建设,提高污水收集率和处理率,充分发挥已建污水处理设施效益;根据城市化发展的需要继续推进污水处理厂建设,并根据受纳水体功能要求选择适合的处理工艺和执行相应的排放标准;加强污泥安全处置,加大污泥资源化和综合利用力度,同时不断提高污水再生利用率,尤其是海河等水资源供需矛盾突出的流域;强化污水处理设施运营监管,加强进出水的监督,注重政府引导和市场运作相结合,加大污水处理费征收力度,确保已建设施稳定运行.

2.2.4 积极推进环境综合整治 根据土地消纳能力合理确定养殖规模,以资源化利用为指导原则,防治畜禽养殖污染;通过推行生态养殖、在重要湖库水体取缔网箱养殖等措施不断加强水产养殖污染治;通过推广测土配方施肥、生物农药和高效低毒低残留农药、调整种植结构和空间布局等手段,逐步减少种植业污染物产生;采用沼气池建设等资源化利用手段,解决农村粪便、生活垃圾等污染,积极推进农村环境综合整治;通过船舶废弃物接收站点、船舶生活污水岸上接收站点和化学品运输船舶洗舱基地建设等手段,加快实施船舶流动源污染防治.

2.2.5 积极开展水生态保护和修复 推动水污染防治由治理为主向治理与生态恢复并重的历史性转变 因地制宜利用支流河口及河流入海口的开敞河势、回水区等自然条件建设规模化湿地,恢复河岸带植被,保障河道生态需水量,恢复河流生态系统;实施退田还湖,有效保护和改善水生动物及迁徙性鸟类的生境,加强水生态监测、评估和预警,加强蓝藻水华防治,恢复湖泊生态系统;加强水库消落区的管理,进一步强化水域清漂工作,促进水库生态系统健康.

2.2.6 提升流域风险防范水平 增强环境监管能力,全面提升各级环境监察机构的工作能力和标准化建设水平,加强重点污染源监督性监测和水环境质量监测,及时发现问题;强化日常监察执法,整治环境违法行为,排除安全隐患,完善环境风险防范相关技术政策、标准、工程建设规范等制度,严格落实企业环境安全主体责任;强化环境应急管理,制定切实可行的环境应急预案并定期演练,加强环境应急管理、技术支撑和处置救援队伍建设,建立健全物资保障体系,依法科学妥善处置突发环境事件.

3 “十二五”水污染防治的空间战略

战略任务主要是针对水污染中的主要问题而制定的针对性措施.从水污染防治总体战略的层面来看,还要考虑这些措施如何在空间上部署.因此,空间战略也是总体战略的重要组成部分.从体现水污染空间分异[17]和便于水环境管理的角度出发,本文建议建立“流域-控制区-控制单元”的三级分区体系,作为水污染防治战略任务空间布局的基本框架,并实施分级管理和分类指导,如图2所示.

图2 “十二五”水污染防治空间战略Fig.2 Spatial strategy for water pollution control in the“Twelfth Five-Year”

3.1 建立分区防治体系,细化落实水污染防治任务

在“流域-控制区-控制单元”三级分区体系中,流域决定了产汇流以及污染物迁移转化的基本格局,是最高层次的空间单元;该层面重点把握水污染防治的宏观布局,明确流域水污染防治重点和方向,协调流域内上下游、左右岸各行政区的防治工作.控制区边界一般是省级行政区边界与流域边界相切割而确定,该层面重点落实地方政府水污染防治目标、责任和任务;而控制单元则是根据流域内不同区域具体水环境特征而划分,针对更为具体的水环境问题提出更具针对性的措施,确保水污染防治取得实效.根据实际需要,控制单元下面可进一步划分控制子单元.可以看出,这一分区体系既有利于遵循水污染物迁移转化的客观规律、识别不同区域的水污染特征从而制定针对性的防治方案,又有利于行政部门开展管理工作,因而具有突出的优点.

3.2 实施分级防治,突出水污染防治重点区域

据初步统计,松花江等 8个重点流域中,76.4%的劣Ⅴ类断面集中在面积占30.6%的区域.因此,“十二五”水污染防治要集中力量,突出重点.在控制单元中,可综合考虑水体敏感性、水环境问题重要性、排污量大小、水体受污染程度、环境风险强弱等因素,进一步划分为优先控制单元和一般控制单元,实施分级防治.优先控制单元是流域水污染防治的重点区域,承担着流域总量削减、水质改善和风险防范的主要任务,要加大投入,制定水污染防治综合治理方案,力求水污染防治取得明显成效.

3.3 开展分类指导,探索水污染防治新模式

根据不同区域的水污染特征将其适当归类,对各类区域制定一般性的防治思路,可为防治工作提供参考和指导,有利于探索建立一些有效的防治模式.根据各控制单元水污染状况、水环境改善需求和水环境风险水平,可将控制单元分为水质维护型、水质改善型和风险防范型3种类型,实施分类指导.其中,现状水质较好的控制单元,要加大水环境保护力度,重点实施水源涵养、湿地建设、河岸带生态阻隔等综合治理工程,维护良好水环境质量.现状水质较差的控制单元,可采取综合性的治理措施,大幅削减污染物排放量,确保城市水体和重点支流水环境质量明显改善.环境风险较大的控制单元,应加大环境监管力度,着力降低资源能源产业开发的环境风险,加强沿江化工、危险化学品生产企业风险隐患排查,提高风险防范水平.

4 “十二五”水污染防治政策框架

从水污染防治总体战略的层面来看,如何组织相关人员和力量开展水污染防治工作的问题,需要一套有效的政策制度,因此本文进一步对“十二五”水污染防治的政策框架进行探讨.

首先,水污染防治工作的组织实施主要涉及到政府及相关行政部门、企业和公众,其中,地方各级政府是水污染防治的责任主体,环保、水利等部门之间要加强协调配合,企业要履行治污责任,公众要积极参与和监督.相应地,需要建立和完善地方政府目标责任制、水污染防治规划考核制度、部际联席会议制度、水环境信息共享与公开等制度,将各方力量凝聚成强大的合力.其次,要建立并完善相关的法规、标准,创新环境政策,包括总量控制、饮用水源保护、水功能区管理、排污许可证、生态补偿、排污权有偿使用和交易等方面,以便为环境执法提供依据,并形成一批长效机制.此外,还要注重科技研发,加强水体污染控制与治理科技重大专项等项目科技成果的推广与应用,不断提高治污水平,因此需要出台相应的引导和鼓励政策.上述政策、法规和制度的建立和完善,基本明确了水污染防治各方的责任和义务,可有力促进水污染防治工作的有序开展.

5 结语

“十二五”时期,建议我国水污染防治建立“流域-控制区-控制单元”三级分区体系,实施分区、分级和分类管理,以“削减总量-改善质量-防范风险”为主线,重点实施保障人们饮水安全、工业污染防治、城镇生活污染防治、环境综合整治、生态恢复和风险防范 6大战略任务,完善目标责任制、部门联动及公众参与等政策制度,持续削减污染物排放总量,全面改善水环境质量,逐步恢复水生态健康,加强防范水环境风险,推动水污染防治由污染治理为主向污染治理与生态修复并重转变,为2020年全面建设小康社会奠定良好的基础.在重点流域“十二五”水污染防治规划编制及实施工作中,建议以“流域-控制区-控制单元”三级分区体系为基础,根据不同区域的水环境和经济社会发展特征,因地制宜确定水污染防治目标,制定针对性的防治方案.

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