浅议黄河水资源管理*

2013-04-12陈正宪

菏泽学院学报 2013年2期

关键词：水政水费水量

陈正宪

(菏泽黄河河务局，山东菏泽 274000)

水是生命之源，是人类生存和社会发展的必要条件。如何管好用好有限的黄河水，最大限度地为工农业生产和人民生活造福，使其发挥出最大的经济效益和社会效应，是当今水行政管理部门面临的一个重大研究课题，也是各级水资源管理工作者需要认真探讨的问题。

1 存在问题

黄河水资源管理，包括水的权属管理和水资源开发利用的监督管理。水资源属于国家所有，即全民所有，这是实施水资源管理的基本点。从黄河基层管理单位现状看，水资源匮乏造成供需矛盾，竞相开发、分散管理、软弱调控是存在的主要问题。

1.1 黄河水资源匮乏

黄河是中华民族的母亲河，上世纪70年代以来，黄河下游干流出现断流现象，1972～1997年的26年中，有20年发生断流，其中1997年全年断流226 天，断流河段从海口延伸到开封柳园口附近，长达700 公里。山东是我国严重缺水省份之一，一般年份缺水98 亿立方米，干旱年份缺水175 亿立方米。黄河水资源紧缺已成为沿黄地区国民经济和社会可持续发展的主要制约因素。一些地区因天气干旱，出现个别村庄群众浇地争水，发生纠纷，出现打架斗殴伤残事件。目前沿黄各地所建的各类引黄工程的设计引水能力已远远超过黄河可供水能力，尤其是黄河滩区内建设的扬水站、引黄闸，遇到黄河枯水年或用水高峰期，往往从各自的利益出发，争水抢水现象不断发生，加剧了黄河水资源的供需矛盾;基层单位管理手段单一，取水许可制度的有效监督管理尚不到位，执法力度不够;水量调度主要依靠行政手段协调，法律手段、经济手段及科技手段还有待完善，涵闸监控系统经常出现故障，导致水资源管理远远落后于流域经济和社会可持续发展的客观需要。

1.2 机构起步较晚

1988年1月21日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国水法》，这标志着水利工作开始进入一个新时期，也是依法治水的开始。黄河流域机构是水利部的派出机构，受水利部的委托行使部分水行政管理的职权。1989年，黄委决定在县级以上黄河水管理单位建立水政水资源机构。在基层水资源管理实际工作中，由于起步较晚，工作人员要不断学习和熟悉业务，才能胜任本职工作。10月15～31日，黄委会水政水资源处在郑州举办了第一期水政工作培训班，印发了《水政工作学习资料选编》。之后，各级河务部门运用多种形式开展培训学习水法规活动。1990年，县级黄河部门，水政业务挂靠工程管理科领导。1991年1月，开始设立水政监察所。9月，设立水政科，并负责引黄供水业务。2002年8月29日，新的《中华人民共和国水法》公布，10月1日起施行。11月，黄河水利委员会在部分基层单位建立水政监察大队。水政科将引黄供水业务转交防汛办公室负责。2003年，引黄闸分属于河务段领导，由河务段副段长兼闸管所所长。2006年体制改革，闸管所归属供水处领导。防汛办公室将引黄供水业务转交供水处负责。2008年底，防汛办公室与供水处共同负责引黄供水工作。

1.3 执法工作问题

从事基层水政水资源工作人员，以法律为准绳，以事实为依据，认真对照黄河法规、规定，处理工作中遇到的问题。但是在实际工作中，往往出现一些偏差。

以鄄城河务局为例，在对沿黄乡村进行水法宣传中，采取了张贴标语、印发宣传材料、出动宣传车等，并在沿黄乡镇成立了13 个治保会，在140 个行政村建立了群众联防小组，总计457 人，在制止违法犯罪方面起到了积极作用。但仍有个别群众不能遵守黄河管理规定，擅自在黄河工程上破坝摆渡、抽水浇地、近堤取土、偷盗树木、违章建房等，对此，该局根据有关法规，制定了《关于制止险工(控导)工程上破坝摆渡、抽水和从事其它破坏活动的规定》。对确实需要在坝岸上设渡口及抽水的单位和个人，需事先向主管单位提出书面申请，并按规定交纳押金及工程维修费。自该规定实行后，破坝摆渡现象得到制止，群众不仅自觉保护工程，而且监督他人，取得了良好效果。对个别违章建房钉子户，水政工作人员敢于碰硬，依法进行处理，鄄城县人民法院调查后，作出了限期10日内无条件拆除的裁决，群众自觉将违章建房全部拆除，此事对周围群众教育很大。

1994年，东(明)－银(山)铁路路基拆除后，部分群众因建房、烧窑、垫坑塘等需要，偷盗距离大堤以外修建的葵堌堆至高庄民埝铁路路基土方，几年时间，夷为平地。此间，虽然采取了多项措施，仍未制止住。

2008年，针对部分群众购船在黄河河道内采集铁砂行为，在实际工作中遇到了方方面面的阻力和刁难，经过耐心细致的法制宣传教育和依法采取强制措施，杜绝了采砂现象。在黄河浮桥管理方面，严格执行《山东黄河浮桥管理实施细则》，汛期洪水时及时拆除;对未经黄河部门批准，群众集资擅自架设的黄河浮桥，予以坚决拆除，从而保证了河道行洪安全。

1.4 水量调度存在的问题

1999年以前，由于山东黄河水量未实行统一调度，出现条块分割、多龙取水、软弱调控、无序引水和抢水等现象，加之黄河断流影响，造成下游广大地区缺水，严重影响了工农业生产和居民生活用水。

1999年，黄委对全河实施水量统一调度，省、市、县各级河务部门逐级签订引黄供水责任书，实行单位一把手负责制，基层单位加强对引黄涵闸的维修管理，运用法律手段，制定了一系列规章制度及管理办法，为有效地控制引水量，对涵闸安装了监控系统，明确了管理人员。在实际工作中，按照科学调度、精心调度、精细调度、规范调度的要求，严格执行上级调水指令，做到计划用水，科学用水，同时积极探索两水分供，将黄河水送到最需要的地方，使其发挥黄河水资源最大的社会、经济和生态效益。

为加强引黄供水工作的领导，各引黄闸管理所根据上级业务部门的要求，结合本单位的具体情况都制定了一套切实可行的管理办法。每年汛前进行涵闸观测，平时加强维修养护，闸前闸后及时清淤，保证做到闸门启闭灵活，随时供水等。黄河业务部门，每年进行一次检查评比，督促工作。1999年起，县级防汛办公室负责黄河水量调度和涵闸放水业务，实施监控和督察。先后实行了签订供水协议书制度、订单供水制度、水量调度通知单制度、取水许可制度和建设项目水资源论证制度等，不断加以完善。但是，由于黄河水量小，地方政府急需用水，没有水量分配指标，无法引用黄河水的现象依然存在。

1.5 水费征收存在问题

随着经济体制的不断深入，各引黄闸管理所逐步实行了单独核算，自收自支、以闸养闸的政策。为保证渠首工程正常运行，充分发挥工程效益，节约用水，国家出台了征收水费的政策。

1986年，山东黄河河务局、水利厅联合下发“关于1986年度引黄用水计划”的通知，要求各灌区执行用水签票制度，并按规定办理签票手续，交纳水费。

1987年7月28日，山东河务局以(87)黄管字第37 号文转发《山东省水利工程水费计收和管理办法》的通知。通知规定:灌溉用水，四、五、六月份枯水季节，每立方米1.0 厘，其他时间每立方米0.3 厘。工业及城市用水，四、五、六月份枯水季节，每立方米4.0厘，其余时间每立方米2.5 厘。用水单位自建自管的引黄渠首工程，按上述标准减半收费。黄河部门管理的其它堤防上的引水渠首工程水费，每立方米0.2厘，由地方管理的减半收费。

2000年，引黄渠首工程供水价格又进行了调整。国家发展计划委员会计价格［2000］2055 号文规定:农业用水价格4～6月份1.2 分/立方米，其他月份1分/立方米;工业及城市生活用水价格4～6月份4.61分/立方米，其他月份3.91 分/立方米。灌区对农业用水户价格4 元/亩年。

2005年5月23日，菏泽市物价局转发了山东省物价局鲁价格发［2005］74 号文《关于调整黄河下游引黄渠首工程供水价格的通知》。决定，工业和城市生活用水价格，自2005年7月1日至2006年6月30日，4～6月份每立方米6.9 分，其他月份每立方米6.2 分钱，2006年7月11日以后，每年4～6月份每立方米9.2 分钱，其他月份每立方米8.5 分钱。供农业用水价格不作调整，按4～6月份每立方米1.2 分，其他月份每立方米1 分收取。由于各级党委、政府的重视，保证了各渠首工程的正常运转。每年的水费基本能足额征收，但是，还有个别年份因地方财政困难，不能按时上缴，有的拖到下年再补缴水费等现象发生。

2 对策研究

针对以上存在的问题，基层工作单位如何应对，采取何种方法加以解决，需要认真研究，要不断总结实际工作中的经验和教训，探讨切合实际的对策。

2.1 综合开发利用有限的水资源

为维持黄河健康生命，解决黄河水资源匮乏的矛盾，黄河水利委员会从2001年启动“数字黄河”工程以来，先后建设了水量调度、防汛、水资源保护、水土保持、工程管理、电子政务等应用系统，综合业务通信网、计算机网络、自动化信息采集技术、数据库建设等基础设施建设不断完善，为黄河事业的发展注入了新的活力。2002年起，黄河每年运用水库联调，进行调水调沙试验，有效地调节了洪水，冲刷了下游河槽，延续了黄河健康生命，“数字黄河”发挥了不可替代的重要作用。

对策一:节约用水是缓解黄河水资源供需矛盾的有效途径，加强节水型社会建设，不断采取和完善技术、经济、法律、行政等手段，提高全民节约用水意识。

对策二:改进灌溉方法，尽量减少农田大漫灌、串灌浇地的方法，提倡采取滴灌、排灌、倒灌等节水措施，提高水的重复利用率。

对策三:利用水库蓄水，适时进行调节，做到丰蓄枯用，防止黄河水源污染，以满足沿黄及周边地区工农业生产和居民生活需要。

2.2 提高管理队伍素质

目前，黄河部门初步形成了上下关系协调、运行有力的水利执法体系，为贯彻执行各项水利法律法规，维持黄河水事秩序，顺利实施取水许可制度和实现黄河水量的统一调度，提供了有力的组织保障。

提高管理队伍素质包括政治、思想、业务、技术诸方面等，尤其是基层工作人员，直接与地方政府和沿黄群众打交道，如果没有良好的政治思想和法律意识，没有较高的业务理论水平，没有一定工程技术知识，就难以完成本职工作。处理工作问题时，就难以出现各种不必要的麻烦。甚至出现违反原则，徇私枉法，假公济私等。所以，提高管理队伍素质亟待加强。

对策一:建议上级主管部门定期举办培训班，每年对从事该项工作的所有人员轮训1 至2 次。使其真正胜任本职工作，搞好管理。

对策二:建章立制，不断完善。实行定期考核制度，不断检查工作中存在的问题和不足，防微杜渐，不断创新，力求处理问题合理合法。

对策三:做好理顺体制改革后的科室协调工作，基层单位的水政科、防汛办公室、供水处，要分清各自的工作职责，遇到问题，避免相互推诿扯皮，推卸责任，贻误工作。

2.3 加大执法力度

当今社会是一个法制社会，通过几次全民普法教育，广大干部群众的法律意识得到不同程度的提高，基层水政水资源管理工作者面临各方面挑战，在黄河工程建设中，涉及征地、占迁、赔偿等问题，如果本身法律学不好，就难以和群众打交道，甚至被围攻和谩骂。为此，要加大执法力度。

对策一:狠抓队伍建设。按照“内强素质，外树形象”和“公开、平等、竞争、择优”的要求，把有真才实学、法律或工程工作经验好的干部职工，充实到执法队伍当中去。

对策二:强化管理，集中执法，联合执法。由于基层执法工作量大，涉及面广，急需构建集中执法，联合执法运行机制，以应对违法程度高、执行难度大的重大水事案件处理。

对策三:加大监督机制，强化责任追究制度。认真搞好执法责任分解，约束执法人员的执法行为，预防和减少发生错案，避免知法犯法，执法犯法的现象发生。调动执法人员的积极性，规范执法行为，加大执法力度，提高执法水平。

对策四:基层单位对黄河水资源管理的基本依据是《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》和国务院发布的《取水许可制度实施办法》等法律、法规，以及省、市、县政府制订的有关黄河水资源管理的地方性法规。在此基础上，准确掌握执法尺度。

2.4 搞好水量调度管理

根据管理权限及水资源管理任务，结合当地实际，严格按照黄委、省局下达的年、月、旬实际水量分配和调度预案，安排辖区内各用水户的年、月、旬用水计划，在确保黄河不断流的前提下，实施调度管理。基层单位起着承上启下、上传下达、合理调度水量、定额管理的重要作用，在水资源管理制度逐步完善的今天，基层水量调度管理人员更要求真务实，进一步细化工作量，干点具有价值的具体工作。

对策一:实时调度，合理引水。根据黄河水量和各地用水需要，及时下达水量调度指令，调整各引黄闸引水流量，把有限的黄河水送到最需要的地方去，引黄兴利，造福人民。

对策二:认真落实“两水分供”，强化用水管理。针对本地实际，因地制宜制定两水分供实施方案，农业供水期间，与各用水单位签订违约责任协议书，明确具体处罚事项。非农业供水期间，重点督察、检查，尤其对非农业取水口和水库蓄水进行昼夜巡查，防止水源流失。“两水分供”缓解了工农业争水抢水的矛盾，水资源配置进一步优化，引水秩序明显好转。

对策三:加强涵闸工程管理，确保涵闸安全。为保证引黄涵闸的供水安全，要本着“经常养护、随时维修、养重于修，修重于抢”的原则，切实加强对涵闸的维修和管理，保证机电设备正常运转，闸门启闭灵活，测流精确无误，各种制度健全，资料编报正规。