秦 宇

(太原工业学院，山西 太原 030008)

迄今为止，我国在涉及行政追偿制度的有关立法中比较原则、笼统，尤其是对行政追偿制度的有关程序问题并没有做出必要的、具体的规定，使其在实践中缺乏可操作性，这对行政追偿制度在实践中功能的发挥极为不利。因此，国家应尽快建立统一、规范、具体的行政追偿程序。行政追偿，从追偿形态上主要包括各级人民政府向行政赔偿义务机关予以追偿的程序，和行政赔偿义务机关向行政公务人员及受委托组织或个人予以追偿的程序两种。笔者对行政追偿制度的程序问题进行了深入分析，认为行政追偿程序制度设计应包括以下几个方面。

一、各级人民政府向行政赔偿义务机关予以追偿的程序

根据国务院制定的《国家赔偿费用管理办法》第十条的规定，如果赔偿义务机关因故意或重大过失造成国家赔偿的，或者超出国家赔偿法规定的范围和标准赔偿的，可由本级人民政府对该赔偿义务机关进行追偿。这在被追偿原因、过错范围、行使追偿权的主体等方面，都与赔偿义务机关对行政公务人员及受委托的组织或个人的追偿有许多不同之处，所以它的追偿程序也就有所不同。

第一，财政部门提出追偿意见。财政部门作为国家赔偿费用的主管机关，它在行政赔偿义务机关履行赔偿义务之后，向财政部门申请核拨赔偿费用时，有权对赔偿义务机关造成国家赔偿，以及决定支付赔偿费用的行为是否合法进行审查［1］。在审查中，如发现有下列情形之一的，应提出追偿意见，报本级人民政府决定:一是行政赔偿义务机关给行政相对人支付赔偿费用时，实际支付的赔偿金超过了应予以赔偿的数额。二是行政赔偿义务机关执法过程中在主观上存在重大过错，并且这种重大过错是由于行政赔偿义务机关不正当的动机和目的或表现为行使职权时极端不负责任。

第二，本级人民政府行使追偿权。可由本级人民政府成立一个专门的追偿委员会来具体行使追偿权，这个追偿委员会可以是常设性的，也可以确定固定人员后在需要时临时组建。为了行政追偿权不被滥用，确保其公正性，其组成人员应由政府工作人员、法制机关、财政机关、监察机关、审计机关等多家部门的工作人员共同参加来进行分析判断，最后以本级人民政府的名义作出是否追偿的书面决定，并要有政府公章，然后将其发送给相关部门。

第三，执行。由财政部门行使执行权。执行可分为三种情形:一是不予追偿的，财政部门应立即向行政赔偿义务机关核拨全部赔偿费用;二是部分追偿的，财政部门应按照规定核减应予追偿的部分、核拨不予追偿的部分;三是全部追偿的，财政部门应书面通知行政赔偿义务机关不予核拨赔偿费用。不论是哪种情形，在执行结束后都应保留书面执行凭证。

二、行政赔偿义务机关向行政公务人员及受委托组织或个人予以追偿的程序

第一，立案。行政追偿程序要通过对追偿案件的确立才能启动。行政追偿权由行政赔偿义务机关来行使，但我国法律法规中却没有详细规定由行政赔偿义务机关的哪个部门或哪些人来行使。为使行政追偿程序在实践中具有可操作性，在未来立法中应明确这一点。笔者认为，在赔偿机关内部设立一个专门的立案机构或者由行政机关内部的纪律检查部门来行使这项权力。另外，在立案形式上应采用一些相关的法律文书，并对立案材料进行形式上的审查，只有审查通过之后才能给予立案。

第二，调查核实证据。立案后，即应开始调查取证工作。调查时应注意:行政机关已经赔偿的证明，支付赔偿费用的凭证，工作人员执行公务的记录，有关工作人员在实施行政侵权行为时的主观过错程度，有无故意或重大过失，过错的起因，所造成损失的具体数额，以及该公务人员的经济状况、经济承担能力等。调查收集的所有证据都必须入卷保存。

第三，告知和申辩。为了保障被追偿人的权益，在行政追偿义务机关进行调查取得相关证据后应及时把行使追偿的事实告知被追偿人，让被追偿人有足够的时间来准备申辩。所以，在调查结束之后，办理案件的人员应通过口头或者书面的形式告知被追偿人有关追偿的事实和理由等，并规定一个合理的期限。笔者认为，十五天比较合适，给予被追偿人发表自己意见和申辩的机会，以保证被追偿人的申辩权得以实现。无论追偿数额大小，只要被追偿人提出要求举行听证会，就应该召开听证会，确保被追偿人充分行使申辩权。这也是公正原则的体现。

第四，作出决定。在进行了一系列的调查、核实证据并听取被追偿人的陈述和申辩之后，由案件承办人员就案件的事实和证据材料进行分析判断，最后写出书面审查意见，并连同所有的证据材料一起提交给行政赔偿义务机关的合议制机构。为了充分保障被追偿人的权益，应该让被追偿人参与到追偿决定的过程中，追偿人和被追偿人可以就追偿数额、履行期限、交纳方式等有关事项进行协商。经协商，如果双方可以达成一致协议，就按照协议的内容执行;协商不成的，由行政赔偿义务机关根据法律规定就追偿的事项作出单方面的意思表示。被追偿人如果经济状况较差，在提供相应的经济状况证明之后，应允许适当减轻被追偿人的赔偿数额。目前立法中没有规定行政追偿标准。笔者认为，不应对追偿标准进行统一规定，追偿标准的界定应考虑到行政公务人员收入的地区差异，所以各地区应分别制定。行政追偿决定应以书面形式作出，即应制作行政追偿决定书，加盖行政赔偿义务机关的印章，并将行政追偿决定书送达被追偿人，被追偿人应在回执上签字后才应被视为已送达。

第五，执行。追偿金可采取一次性或分期交纳方式进行，可以由被追偿人主动交纳或由单位在其工资中按月扣除。另外，在执行中，首先，执行只针对被追偿人的工资和津贴，一般情况下不要执行其他个人财产;其次，执行只限于被追偿人的个人收入，一般情况下不执行其他家庭成员的财产和收入。这样可以确保被追偿人家庭成员的生活不会因此而受到太大影响。执行结束后应保留书面执行凭证。

三、关于追偿时效的设计

目前我国行政追偿的时效制度缺失，在立法中没有对追偿时效问题做出具体规定，这不利于追偿机关及时有效的行使追偿权。为了维护法律的威信，及时解决矛盾纠纷，笔者认为，应该在立法中明确规定追偿时效。实践中追偿时效的确定，应该既有利于实现行政效率也有利于体现公平。以行政赔偿之诉查明的事实为基础，利用案卷制度查明被追偿主体违法行为及事实，不会花太多时间。因此，参照我国民事诉讼法中相关规定，比照一般诉讼时效减半即一年比较妥当，自赔偿义务机关向受害人支付赔偿费用之日起计算。只有在立法中确立了时效制度才能促使行政赔偿义务机关及时行使追偿权，从而维护国家利益，实现法律关系的稳定。

四、行政追偿结案

这一程序不仅适用于各级人民政府对行政赔偿义务机关的追偿，也适用于赔偿义务机关向行政公务人员及受委托组织或个人的追偿。在追偿案件执行结束后，应将案件的立案材料、调查搜集到的证据、赔偿请求人的赔偿请求和财政部门的追偿意见、被追偿人的意见、人民政府的追偿书面决定、执行结束后的书面材料等相关材料归档，由立案机关保存，以备在一定的期限内存查。

五、对追偿决定不服的申诉

这属于行政追偿的救济制度。行政追偿在目前还属于内部行政责任形式［2］，我国立法还没有把行政追偿纳入到司法救济和行政复议的范围内。笔者认为，如果被追偿人或行政赔偿义务机关认为不应被追偿或追偿数额不合理，可以在收到行政追偿决定书后的一定期限内，向作出追偿决定的原处理机关或监察机构或原处理机关的上一级机关提出申诉，说明理由，并提供相应的证据。处理行政追偿救济的机构应是一个相对独立于行政机关的机构比较合理，这样可以避免行政机关自己处理自己的行政申诉情形，从而能够体现公平与公正，也能更好地保障被追偿人的权益。在第一次申诉之后如果当事人不满意，还应允许当事人进行第二次申诉。以第二次申诉后处理的结果作为最终的处理结果。

党的十八大报告中提出，应该科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。对行政机关而言，外部行政行为的公正取决于内部行为的合法、合理，而行政追偿制度的完善运行也必然会从源头上对于权力的滥用加以很好治理。

［1］马怀德.国家赔偿法的理论与实务［M］.北京:中国法制出版社，1994:216.

［2］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社、高等教育出版社，1999:466.