刘 茜，周晓虎

(1.太原科技大学，山西 太原 030024;2.山西省人大常委会，山西 太原 030027)

一、精英吸纳理论

“精英吸纳”又称为“行政吸纳政治”，是指这样一个过程:在这个过程中政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸引进入行政决策结构而获得某一层次的“精英整合”。此过程赋予了政治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来［1］。

有学者将“精英吸纳”或“行政吸纳政治”定义为，由行政系统承担政治功能，从而抑制并消除非经济精英和社会大众的政治意识和参与行动。其有三层含义:权威政府或政治精英垄断一切政治决策;最大程度满足包括经济精英和知识精英在内的其他社会精英的经济利益或需求;通过“谘询”等方式安抚或平息非精英大众的不满和反抗［2］。

换句话说，“行政吸纳政治”中的“行政”指政府的行政决策和执行机关;“政治”则是指大众精英的民主参与。即将社会中各行业的精英吸纳到政府的决策或行政机关中去，达到政治民主参与。

最早提出这一理论观点的是香港社会学家金耀基先生。他所特指的是香港殖民政府在没有民选官的情况下，通过吸纳社会精英进入决策结构从而获得某种程度上的政治整合的一种政治治理模式。

对于精英的界定，不同学者有不同的观点。中国社会科学院“当代中国社会阶层研究课题组”根据“对组织资源(政治资源)、经济资源、文化资源的占有情况”，把中国人分为十大社会阶层。分别是:国家与社会管理者阶层(拥有组织资源)、经理人员阶层(拥有文化资源或组织资源)、私营企业主阶层(拥有经济资源)、专业技术人员阶层(拥有文化资源)、办事人员阶层(拥有少量文化资源或组织资源)、个体工商户阶层(拥有少量经济资源)、商业服务业员工阶层(拥有很少量的三种资源)、产业工人阶层(拥有很少量的三种资源)、农业劳动者阶层(拥有很少量的三种资源)、城乡无业、失业、半失业者阶层(基本没有三种资源)。该课题组指出，“现代社会阶层结构的主导阶层应是:国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层”［3］。本文中所指的“精英”则具体指这部分“拥有文化资源或组织资源的经理人员阶层、拥有经济资源的私营企业主阶层、拥有文化资源的专业技术人员阶层”。即人民代表大会在“精英吸纳”或“行政吸纳政治”战略中的吸纳对象。

二、我国人民代表大会在“精英吸纳”战略下发挥的正负效应

2001年，江泽民在“七一”讲话中指出:“改革开放以来，我国的社会阶层构成发生了新的变化，出现了民营科技企业人员和技术人员，受聘于外资企业的管理技术人员、个体户和私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层。对为祖国富强贡献力量的社会各阶层人们都要团结，对他们的创业精神都要鼓励，对他们的合法权益都要保护，对他们中的优秀分子都要表彰，努力形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。”［4］这就为我国人民代表大会实行“精英吸纳”做出了方向性指导，被认为是该战略的依据。即经济精英、知识精英等社会强势群体应该也必须进入到我国的政治体制中，参与我国的各项政治活动。

(一)“精英吸纳”战略对克服人大代表行政化倾向有利

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，《宪法》规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。因此，人民代表大会制度在我国的政治生活中起到极其重要的作用。

各级人民代表大会在对代表名额进行分配时就将人大代表所代表的地区、行业和职业考虑在其中，从而涉及到社会的各个地区、各个行业、各个阶层利益，是政治民主化在最高权力机关中最为典型的体现方式之一。但是，在我国人大的实际运行中，人大代表身份及数量在均衡性上出现了一定程度的问题，例如代表的行政化倾向。以全国人民代表大会为例，在第九、十届全国人民代表大会中，行政官员名额分别为988名、968名，约占到代表总数的1/3;行政官员占全国人口数的比例不到1‰，而在全国人大代表中的比例则高达33%左右。在分配全国人大代表名额时，党政干部进入全国人民代表大会的比例偏高。

由于行政官员代表基本上都处于各自领域的第一线，对社会存在的问题了解比较全面，一定程度上起到了提高全国人民代表大会工作质量的作用。体现出合理性的一面。

但从另一个层面分析，由于行政官员代表受其工作性质、身份地位等各种因素影响，所代表的多为“官方意志”，很可能会降低人民代表大会代表广大人民群众的有效性;同时，行政官员是国家政策法规的执行主体，是人民代表大会的监督对象，执行者与监督对象进入到人民代表大会中恰恰又充当立法主体和监督主体，明显是违背宪法精神与国家管理原则的。

无论从人民代表大会的制度建设上看，还是从人民代表大会发挥立法、监督的作用上看，人大代表行政官员化都不利于我国政治民主的建设与发展，甚至起到了阻碍作用。难怪以实名制公布各级政府官员收入的提议多年来始终被人大否决，难点就在这里。因此，在现行的人民代表大会制度中，官员代表名额的比例，在某种程度上有悖宪法的精神和《代表法》的规定，也有悖于人民代表是人民意志的表达者的初衷。

针对人大代表行政官员化倾向的问题，胡锦涛在党的十八大报告中指出:“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”［5］

因此，从健全和完善国家的根本政治制度——人民代表大会制度入手，直接推进国家政治生活的民主化，是一种从体制内寻求我国民主化切入口的路径选择。“健全完善人民代表大会制度，是建设高度社会主义民主的根本途径。”［6］“精英吸纳”或“行政吸纳政治”战略，有利于克服人大代表行政化倾向，可以说是一种健全和完善人民代表大会代表制度的途径和思路之一。

(二)“精英吸纳”战略可促进我国法律法规的科学化

人大代表作为国家权力机关的组成人员，一般都经过了组织的推荐和政治的把关，基本具备了作为人大代表所需要的政治素质、文化素质、能力素质、道德素质等基本条件。但是，由于现实中的某些因素制约，使得一些人大代表个体素质不高、行权履职意识淡薄，不能适应国家权力机关的工作需要，从而影响了代表作用的发挥，也导致了我国立法机关对法律法规的制定缺乏专业化、科学化。

人大代表是政策制定中的主体，直接参与国家法律法规的制定、实施、评估、监控，能够对社会价值进行权威性分配。私营企业主、国有企业高管、高等院校、科研机构的专家学者等这些处于我国现阶段社会阶层顶层的精英，由于其接触范围广、掌握信息多，具有专业优势和专长，在制定诸如环境保护、交通、通讯等国家许多法律法规时，各行业精英存在天然优势。在此政治过程中，这些精英代表在代表自身阶层的同时弥补了直接决策者的职责与实际能力之间的差距。因此，将各行业的精英吸纳到人民代表大会中来，通过依靠他们的文化素质及对各行业专业知识的深入了解，可以有效规避大量由于代表素质本身所带来的决策失误，是国家法律法规科学化的有力保障。

(三)“精英吸纳”战略加剧了对非精英阶层的忽视

“精英吸纳”战略的实施，使精英在人民代表大会中代表比例增大。相对来说，使拥有少量文化资源或组织资源的办事人员阶层、拥有少量经济资源的个体工商户阶层、拥有很少量的三种资源的商业服务业员工阶层、拥有很少量的三种资源的产业工人阶层、拥有很少量的三种资源的农业劳动者阶层、尤其是基本没有三种资源的城乡无业、失业、半失业者阶层代表人数的比例下降。即便在代表数量上没有下降的情况下，由于精英阶层的大量介入，势必导致非精英群体的地位及表达效果的下降。因为每个阶层都会自觉不自觉地站在本阶层的利益和立场上考虑并进行意志表达。在人民代表大会中，代表的数量和比例数很容易直接作用于国家立法过程，直接输出代表不同阶层的利益结果。例如，近年来在事业单位退休制度改革中，提出与社会保险接轨的政策思路。但是由于人大代表团中知识精英代表(高校、科研单位的专家、教授)的质疑与反对，至今这一政策思路仍处在举步维艰的推进过程中。

人民代表大会的“精英吸纳”战略仅仅吸纳了经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层为主的精英，而剩余的其他阶层则被“精英吸纳”战略排除在外。如第十一届全国人民代表大会代表中，只有广东省佛山市三水新明珠建陶工业有限公司成品车间副主任胡小燕1人，即全国人大代表中的农民工与全国农民工的总数比为1比3亿。非精英阶层人大代表的缺失和不足，自然导致这部分群体利益表达先天的缺失与不足。即便可以由其他阶层群体(如政治精英、经济精英、知识精英等)代为表达，但这与自身群体代表的直接诉求而发挥的表达作用存在本质的不同。各阶层真正的声音需要各阶层自己的代表，这样的利益表达才是最直接、最真实、最贴切的。

这正是由于“精英吸纳”理论的先天缺陷——忽视了“非精英”的大众群体所造成的。因此，人民代表大会实行“精英吸纳”战略，便不可避免地出现忽视“非精英”阶层的先天不足问题了。

综上所述，我国人民大表大会在实行“精英吸纳”战略过程中一定程度推动着人民代表大会制度的建设与完善，加快了我国的政治民主化进程，也有利于我国立法科学化。但是从另一个角度分析，这种政治民主化与科学化的推进仅仅是阶段性的、局部的，远没达到对各阶层、利益群体的全面吸纳，忽视了广大“非精英”大众群体。因此，仍需学界进一步展开讨论以达到完善。

［1］金耀基.行政吸纳政治——香港的政治模式［M］//中国政治与文化.香港:牛津大学出版社，1997:27.

［2］吴增定.行政的归行政，政治的归政治［J/OL］.二十一世纪网络版，2003－01－10.

［3］当代中国社会阶层研究课题组.中国当代社会阶层透视［N］.南方周末，2001－12－20(1).

［4］江泽民.在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话［M］.北京:人民日报，2001－07－02(1).

［5］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［R/OL］.http://www.xj.xinhuanet.com/2012 － 11/19/c_113722546.htm，2012 －11 －8.

［6］蔡定剑.中国人民代表大会制度［M］.北京:法律出版社，1998:1.