龚志文

(中国人民大学公共管理学院，北京 100872)

改革开放对于农村地区而言，是伴随着集体经济的消亡、初级群体约束力的减弱以及“农村社区的原子化倾向”［1］而进行的。在市场化、商品化的冲击下，单个家庭无力面对市场化过程中的种种困境。而且，在税费改革后，传统农村自治组织及乡镇政府囿于财政压力，其动员农民的能力下降，整合资源的能力减弱，大都处于被作为、少作为甚至不作为的状态。在既有的新型农民自治组织中，经济类组织成长迅速，社区服务类组织发展缓慢，政治维权类组织步履维艰①这里使用于建嵘对新型农村自治组织的分类:经济类、社区服务类和政治维权类。参见于建嵘.让农民组织起来—我们的试验和思考［J］.东南学术，2007(1)。。笔者认为，试图依靠经济类组织的发展来承担政治、社区服务类组织的功能及解决政治、社会服务类问题只能是南辕北辙，甚至引发“第三类型错误”②“第三类型错误”即在政策建构时发生认定错误。参见张成福，党秀云.公共管理学［M］.中国人民大学出版社，2007第101页。。因此，培育和发展新型农民自治组织成为新农村建设的题中之义。

一、内生式新型农民自治组织内涵界定

综合分析各个新型农民自治组织的发展进程，可将其分为内生式发展和外源式发展两种模式。Vander Ploeg and Long认为，内生式发展意味着一个本地社会动员的过程，它需要一个能够将各种利益集合起来的组织结构，使得发展的过程由本地控制，发展的选择由本地决定，发展的利益保留在本地［2］。外源式发展理论是基于刘易斯(W.Arthur Lewis)的“二元经济”理论［3］，认为农村社区是缺乏发展内在动力的停滞的部门，发展只可能来自外部。

笔者认为，内生式新型农民自治组织的性质表现为:(1)正式的组织。在相关部门登记注册，拥有合法的法律地位，具有法人资质。(2)综合类组织。它既致力于乡村经济发展，又努力促进乡村公共服务的有效供给，还尝试推动乡村基层民主发展进程。(3)农民自我管理的组织。它是农民的职业化团体，由专职和兼职的村民进行日常管理，由全体会员共同决定重大事项。(4)不受属地限制的组织。它以自身的治理能力大小为标尺来吸纳数量不等的村庄作为自身服务的腹地。

综上，内生式新型农民自治组织是这样一种组织，它充分尊重农民的主体性和发展的自主性，基于农民的意愿由内部滋生。它是社区整合、社区动员、社区发展的有效组织载体。它追求多元理性，具有长远的发展愿景，同时注重培育本土发展能力，以乡村社区内的村民为发展主体和受益主体。它实行权威式的组织体制和本位约束式的监督机制，以充分回应村民的自治需求和利益诉求。

二、内生式新型农民自治组织嬗变的表象

利普塞特强调“交叉压力”①“交叉压力”指多元的非连续的政治隶属、忠诚与激励会减轻政治选择中的情绪化和过激行为。交叉压力下的选择更倾向于理性化。参见［美］西摩·马丁·利普塞特.政治人——政治的社会基础［M］.张绍宗，译.上海人民出版社，1997第180－190页。，内生式新型农民自治组织发展初期游离于体制之外，承受着来自宗族、村两委、会员村民和非会员村民的压力，而组织自身亦足以吸收、转化和消弭这些压力，坚守既定的发展路径。当其进入公众视野后，基层政府、社会舆论、知识精英群体、基金会组织等共同施压。在“无诉的乡土世界”［4］，自治组织的社会互动能力、互动方式和资源供给能力都不足以应对这些压力。“交叉压力”下更趋于理性化选择，使得组织基于生存的考虑舍弃愿景，从而偏离既定轨道发生嬗变。

(一)价值取向:从多元理性到经济理性

内生式新型农民自治组织属于村民自治的范畴，在民主实践中它不再局限于政治事务，而扩展到经济事务、社会事务和文化事务。

具体而言，组织在成立之初便定位于乡村社区综合性的公共组织。它处于乡村社会各种力量的中心，承担着社区价值权威性或次权威性分配的职责。现今，社区利益和价值追求日益多元化，自治组织往往面临着“价值冲突而非一致”“决策目标不是单一、明确和绝对而是多元、模糊和相对”［5］;自治组织面临的政治领导是绝对的，行政体制是僵化的，产权界定是模糊的，社会资本是传统的［6］。因此，自治组织在制定和执行决策时要平衡不同利益和价值，追求多元理性。同时家庭联产承包责任制的小农经济对经济利益诉求强烈，市场经济中商业资本的强势介入，共同导致自治组织的行政管理、公共服务功能弱化、萎缩甚至消弭，而经济合作功能则“一枝独秀”。如此，自治组织极易嬗变为“社会企业”“经济能人自治组织”。价值取向变为经济价值优先，理性选择则成为工具的经济理性。

(二)组织功能:从整合趋向到离散趋向

自治组织为村民自治提供了良好的组织化平台，村民通过组织化平台极大地整合乡村社区的人、财、物、信息、技术等资源，从而发挥规模效应，提高资源利用率。具体而言，通过把以种植能手、养殖能手、经商能手为代表的经济精英，以离任村干部、退休工人、乡村教师为代表的政治精英，以民间艺人为代表的文化精英和外出务工人员吸纳到组织中来整合社区人力资源;通过农村小额贷款公司、资金互助组等方式整合社区财政资源;通过更新传统乡规民约、扁平化组织结构、通俗化组织规则促进信息和技术资源的整合;通过社会认同感教育、知识讲座、技能培训提升村民整体素质，强化村民社区参与能力。

在城乡矛盾突出、压力型政治体制背景下，新型农民自治组织的发展容易陷入“内卷化”②“内卷化”是美国人类学家克利福德·吉尔茨创造的一个概念。用来指一个组织或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。参见魏治勋，中央与地方关系的悖论与制度性重构［J］.公共行政，2011(11)第46页。的怪圈。囿于资本存量不足(主要因为工农业剪刀叉，教育体制使得人才从农村到城市的单向度输送，外出务工人员等)，组织骨干力量匮乏导致组织号召力、统筹力下降，组织的平台化作用弱化;囿于“乡村社区交易成本畸高，分散小农契约关系难以有效维护”［7］，致使农业产购销体系难以为继，经济合作类功能逐渐分立，回归到专业合作社模式;囿于现有政治体制环境下，自治组织与村两委在权力和群众影响力方面的斗争，社区公共事业建设和公共服务供给沦为权力游戏的筹码或棋子。在组织筹资能力有限，经济板块分立时会使得公共服务功能也日渐萎缩直至搁浅。同时，在家族、宗族势力影响下，自治组织分裂为局部化、部分村民的组织平台;囿于农民金融体系制度缺失、供给不足和市场混乱，资金互助组趋于解散，小额信贷公司亦独立并逐步发展为村镇银行或被其他金融机构兼并或是宣告破产;囿于“集体行动的困境”［8］，建立在组织规则、乡规民约基础上的整合机制也面临着解体的厄运。

(三)组织体制:从权威性到威权性

权威性和威权性是组织权力的两种表现形式。权威性主要是建立在内在强制力基础上，由道德、信仰、敬佩等因素产生;威权性主要是建立在外在强制力基础上，由职位、法律、暴力等因素产生。

自治组织一般以协商民主的形式成立，组织内成员间是一种互赖式合作关系，实行对话式决策执行模式。选人用人机制中坚持任人唯贤、公平公开和共同协商的原则。信息流通呈现网格式，充分尊重会员的知情权、参与权和监督权。组织领导者也多采行“主体—主体”思维方式，与会员水乳交融、功过共享，其权威主要表现为“参考权”和“专家权”［9］。领导者通过竭力维护社区公共利益、发展社区公共事业、增加社区公共福祉而获得成员对其能力、品性的敬佩和仰慕。

在这种权威性组织体制内，呈现出“人尽其才、物尽其用、生动活泼”的氛围。按照正常发展路径，它应该由“协商式民主”过渡到“选举式民主”。但曲折性是事物发展的常态:人治的制度遗产所形成的制度惯性使原本就发育不良的组织规章的“法理地位”与“现实地位”脱节，成为“墙上制度”“本本制度”。组织领导者在官本位文化、体制内压力、个人利益因素影响下，“主体—主体”思维模式转变为“主体—客体”思维模式，民主式领导风格转变为独裁式领导风格。个人权威也由参考权和专家权降格为强制权;组织内任人唯贤的选人用人机制也日益被任人唯亲取代，且由隐性化走向显性化。普通村民会员受“臣民文化”①阿尔蒙德和维巴将政治文化分为三种类型:村民文化、臣民文化和参与者文化。参见霍华德·威亚尔达.比较政治学导论:概念与过程［M］.娄 亚，译.北京大学出版社，1990。、亲缘关系、人情世故影响，多采取逆来顺受的态度，当原子化利益诉求遭受权威性组织体制压制而难以表达时，“用脚投票”便成为他们必然的、最优的策略。

(四)运行主体:从内生型到嵌入型

社会心理学家莱昂·费斯廷格指出:组织成员身份的吸引力并不仅在于一种归属感，还在于能够通过这一成员身份获得些什么［10］。自治组织可满足“乡村精英”的成就感、荣誉感、事业欲望甚至人生理想，可回应普通民众的参与需求、精神生活需求、经济利益需求等。在组织蓬勃发展初期，会员人数快速增长，组织功能强化，业务触角不断延伸。乡村“行政吸纳”效果尤为显著，支撑组织运行的是组织内各种“草尖儿”，后续组织骨干人员补充也多实行“精英本土化”路线，而且逐步由兼职化向全职化过渡，组织运行所需的资金是通过兴办经济事业实现自给自足。由此，自治组织运行主体以很强的内生性为表征，甚至略带排外色彩。

伴随着知识精英群体、基金会组织、NGO及政府部门与自治组织的联系不断加强，知识、资金、人员输入也日益强化。首先是知识输入过剩，导致组织领导者功能性丧失。最显性化的形式是顾问制，知识精英直接或间接地把握着组织的话语权。通过改革组织的发展模式、管理体制植入自己的学术思想。最终组织的发展呈现两种态势:一是组织成为知识精英的试验品，二是组织领导者与知识精英在博弈中达成妥协，组织成为二者实现他们捆绑利益的工具。其次是资金输入过剩，导致组织产生资金供给路径依赖。外部资金供给是一把双刃剑，它往往带有一定的目的性或是附加条件，对组织而言是一种“有选择性的激励”②“有选择性的激励”是奥尔良为集体行动困境设计的一种动力机制:对组织的每一个成员区别对待，赏罚分明。参见［美］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.陈 郁，等译.上海人民出版社，2011第6页。。而且，组织在获取外部资金支持的同时却相对弱化了自身的造血功能或者造成组织内部功能间的错位。再次是人员输入过剩，导致本土会员出现“搭便车”现象。外部NGO多以交流的名义派遣或是委托志愿者加入自治组织，这些志愿者一般接受过专业培训，理论素养和实践能力较强，但负面效用是组织自身成员主体性下降、坐享其成。

三、内生式新型农民自治组织嬗变的原因剖析

内生式新型农民自治组织的发展总是有悖于理想中的路径，究其原因，笔者认为既有历史累积性矛盾，又有现实转型困境;既有组织内部因素，又有组织外部干扰。这里将从三个方面做系统论述。

(一)历史因素:遗留问题、累积性矛盾和制度惯性交叉影响

首先是非均质社会历史环境制约。近代以来，非均质性是我国社会的突出特征，这主要归咎于地区的资源禀赋不同，国家的宏观政策差异以及人力资源配置失衡。具体表现是城乡差距拉大，东、中、西区域发展不协调。因此，发育于不同地区、不同乡村的自治组织在功能、形式、愿景的定位方面应有较大差异。这种特点与现实的碰撞，从三个方面制约着自治组织的发展:一是相关政策措施“一刀切”或是“切一刀”，使得自治组织的发展脱离所在区域的实际;二是共识性低，各区域经济发展不平衡现状加上文化发展自身的“堕距效应”导致社会/社区整合基点减少，城乡文化脱节，人们共识性越来越低;三是“尺蠖效应”，也即原本为了促进弱势地位自治组织发展的政策设置和资源配置，嬗变为对优势地位自治组织的进一步强化性政策扶持和资源供给，导致优者更优、劣者更劣。其次是历史上农民协会政治性影响，中国历史上，农民协会具有较强的革命性和政治性，它是共产党用来组织民众推翻旧政权建立新政权的有力组织载体。现今，政府担心成立农民协会类组织有可能被不法分子所利用，为社会动荡提供组织资源。

(二)政治因素:来自政治体制的制约

有学者指出:“只要是整个政治体制没有变动，村民自治便无从谈起。要破解农民自治的困局，必须联系整个国家政治体制改革来进行。”［11］

首先体现为农民自治需求与制度供给之间的矛盾。伴随着农村经济状况的改善，农民的利益主体意识、政治主体意识日益提升，自治诉求亦不断增强。他们要求享有自由发展经济的权利、平等待遇的政治权利、公平公正的社会权利等。然而，从现实的角度看，户籍限制、城乡二元视角使得农民被烙上了落后、愚昧的先赋印记，农民的主体性在现实中得不到社会的认可和尊重。同保障农民自治主体性的现实性相比，其可能性更是值得商榷。由于执政者对农民组织起来存在较大的困惑和怀疑，一直设法采取措施加强对农民自治的控制。实践中，村主任和村支书由党员一肩挑，村党支部优位于村委会和自治组织便是最好的例证。与此相呼应的是制度政策设计中对农村的显失公正:人才由乡村到城镇的单向度流通机制导致自治组织发展人力资源缺乏;财政资源、技术力量供给城乡不平衡或是偏重农村经济建设而忽视政治文明建设;自治组织建设面临着“政治门槛、资金门槛、类型门槛”的限制，致使其注册困难，大多数以“黑户”的身份游荡于乡村社会。这些不确定性和不安全感严重阻碍了自治组织的发展。

其次体现在压力型政治体制的制约。在单一的行政化乡村治理体制下，政府以“主体—客体”的思维方式行事，将村民视为治理客体。在推进基层自治改革中惯于以行政方式强力推进某一特定区域下的成功范式，迫使农民失去了自治的主体性，自治改革也就容易走向失败。内生式新型农民自治组织是村民共同利益平等协商的产物，在发展到一定程度后，政府以“编外雇佣制”形式将其纳入体制内，作为乡村社区整合的行政控制工具。当雇佣合同中自治组织的义务条款出现重大失误时，自治组织极易成为政府维护形象、稳定民心的政治牺牲品。压力型政治体制下基层政府“求稳不求变”的治理主题，掩盖了基层民众的多元化利益诉求和与时俱进的行为方式，基层政府的治理能力日渐落后于时代所需。治理能力与职责要求的错位加上惯有的政治自信不足，极大地限制着自治组织的培育和发展。

(三)经济因素:经济利益的巨大诱惑

首先表现在组织自身逐利性倾向。在逐利性驱使下，组织决策中既定的民主行政典范转变为效率行政典范，过分注重经济效率忽视了民主的维护;民生回应性转变为经济回应性，社区民众公共利益诉求被缩小甚至淹没，经济利益诉求被无限扩大;“收益—风险”的评估标准被“成本—收益”的评估标准取代，作出一些颇具冒进性和风险性的决策。

其次突出表现在组织的公益性与组织的经费困境。内生式新型农民自治组织一般游离于体制外，不会有财政拨款，没有或是很少有政府服务外包的项目资金。组织经费来源主要有两种渠道:一是会员或是社区村民集资;二是组织内经济事务版块的盈利所得。集资是一种非惯常化方式，不可常用。由于村民培训、传统文化传承、社区福利等公共事务版块开支巨大，经济事务板块的经费供给就如杯水车薪。研究发现，大部分自治组织的公共服务类活动囿于经费困境而处于停滞或半停滞状态。

四、结论与讨论

复杂的社会环境下，内生式新型农民自治组织的嬗变存在着诸多原因。除了以上论述的主要因素之外，还有组织领导人认知偏差、农民自身素养局限、与村两委协调困难等等原因。但着眼于自治组织的长远发展和整个国家的政治民主，仍有几点值得我们深入探讨。

首先是内生式新型农民自治组织的垄断问题。一个组织其服务腹地是有限的且具有一定的排外性，若是组织所在村庄的发展是建立在组织外乡村承担“负外部性”成本的基础上，那么组织发展的合法性将受到挑战，这样就更不利于乡村社会的整体进步。

其次是村民自治组织的自治边界问题。村民自治组织不是像脱缰的野马般在田野狂奔，也不是像井底之蛙般视野狭隘，探索适度的自治空间对于村民自治组织的发展意义深远。如何界定自治空间、如何划分自治空间大小，这是村民自治迫切需要解决的问题。

最后，村民自治组织由参与式治理向有管理的自治转变。村民自治组织并不是要和政府、社会完全决裂，而是对政府和社会在乡村治理中的责任分担。如何建立一种可行的机制，既能保证村民参与本社区自治权利的实现，又能保证政府和社会对各类自治组织的适度管理，是村民自治中面临的又一大难题。

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［9］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2007:160.

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