唐 波 李佐军

(1.华中科技大学经济学院，湖北武汉 430074;2.国务院发展研究中心，北京 100010）

20世纪90年代以来，为了应对日益严重的环境问题，规避掠夺式消耗传统能源带来的风险，欧盟开始加速推动可再生能源的发展。生物燃料由于具有原料来源广泛、生产成本低、与传统发动机兼容等优点，而成为欧盟重点发展的对象。目前，欧盟已经成为全球最大的生物柴油生产者和消费者，生物乙醇的产量也仅次于美国、巴西和中国。欧盟生物燃料产业的迅速发展离不开欧盟委员会和各成员国积极的扶持政策，但是，欧盟委员会与各成员国对生物燃料的发展方向尚未形成共识。公众对于传统生物燃料可持续性的质疑更增加了生物燃料未来发展的不确定性。目前，对于生物燃料发展前景的疑虑仍在持续发酵。本文通过分析欧盟生物燃料发展目标与各成员国扶持政策的演变，研究顶层政策设计对于生物燃料发展的影响，揭示欧盟生物燃料政策演变规律，展望欧盟生物燃料未来发展前景。

1 欧盟委员会政策目标演变

1997年，欧盟发布《能源的未来:可再生能源》白皮书，明确提出了可再生能源的发展目标，其中生物燃料的发展被寄予厚望。2000年，欧盟发布《迈向能源供应安全的欧盟战略》绿皮书，该绿皮书是欧盟全面推动可再生能源发展战略的开端。2001年，欧盟委员会对绿皮书进行修订，首次提出生物燃料的分阶段发展目标，即2005年生物燃料消费占可再生能源消费量的2%，之后每年增长0.75%，至2010年生物燃料消费占可再生能源消费量的5.75%。2003年，欧盟委员会通过《推广生物燃料和其它可再生燃料在交通运输中的应用》指令(2003/30/EC），将2001年非正式的生物燃料阶段发展目标指令化。但该指令并未强制要求各成员国必须实现预定发展目标。缺乏约束力的2003/30/EC指令并没有能够如愿推动生物燃料的发展。2005年，欧盟生物燃料消费占可再生能源消费量仅为1.4%左右，与2%的初始目标相距甚远。2006年2月，欧盟委员会公布《欧盟生物燃料战略》。该战略通过了“至2015年，生物燃料消费占欧盟运输燃料消费总量的8%”的阶段目标。2007年，欧盟委员会发布《欧盟生物燃料进展报告》，坦陈实现2010年生物燃料发展目标仍面临重重挑战。面对生物燃料进展低于预期的现实，欧盟委员会推出可再生能源发展路线图，明确发展路径，并提出具有法律效力的目标:至2020年，生物燃料消费占运输燃料消费总量的10%。2009年4月，欧盟委员会审议通过了《可再生能源指令》，该指令取代了2001年的(2001/77/EC）与2003年的(2003/30/EC）指令。该指令最重要的进展主要体现在两方面。一方面在于制定了生物燃料发展的强制性目标。指令第3条第4款列明“至2020年，每个成员国应确保国内交通运输用途的可再生能源消耗量至少要占总交通能源消耗量的10%”。指令要求欧盟各成员国必须在指令生效后的18个月内将该条款列入本国的生物燃料相关法规，并明确逐年增长的消耗量目标。另一方面在于明确了生物燃料发展的可持续性准则［1］。指令的可持续性要求所涵盖的范围广泛，不仅涉及生物燃料生命周期的二氧化碳减排量，也包含粮油供应与价格、土地权利、民生等社会经济的可持续性要素［2］。随着粮价持续走高，生物燃料发展对世界粮食供应造成的不利影响引起了广泛的关注。面对新形势，欧盟的生物燃料政策也开始调整。2012年10月，欧盟委员会发布公报建议:限制以粮食为原料的生物燃料，鼓励新能源企业开发新一代生物燃料，从而减少生物燃料生产对粮食供应造成的影响。欧盟委员会同时表示，在对第一代生物燃料加以限制的同时，并不会改变其2009年制定的、至2020年交通运输能源消费占可再生能源消费10%的目标。

上述历程表明，欧盟的生物燃料发展目标不是一成不变的，生物燃料的发展过程也不是一帆风顺的，有时候阶段发展目标不得不调整得更加保守。但是，欧盟委员会促进生物燃料发展的战略方向并未动摇。欧盟委员会持续的调整阶段发展目标，逐步强化发展目标对各成员国的约束力，以推动生物燃料的发展。同时，生物燃料发展的评价标准由过去单纯追求生产与消费的规模转向更加重视发展的可持续性。

2 欧盟各成员国的动机

虽然欧盟委员会持续地完善生物燃料顶层发展目标，但对于各成员国选择何种生物燃料、何种生产技术以及实现目标的具体路径并未统一规定。这就为各成员国提供了自主选择的空间。欧盟成员国发展生物燃料的主要动机可以分为三类:一是减少交通运输导致的温室气体排放，保护环境;二是降低交通运输部门对石油等化石燃料的过度依赖，提高能源安全性;三是为农业种植提供更多的选择，促进农村地区的发展。对于扩大生物燃料在交通运输领域的应用以降低温室气体排放，各成员国之间不存在争议。但是，对于能源供应安全性与农业发展的重要程度的认识，各成员国在不同的时期分歧明显。而对降低石油的依赖性与农业发展的重要性的权衡将对生物燃料的进出口贸易与生物燃料的发展路径带来不同的影响。

可耕地充足、农业就业率与收入水平相对较高的国家，更愿意实施积极的政策鼓励国内生产生物燃料原料，并设置壁垒限制生物燃料进口，保护国内生物燃料市场。如立陶宛，保加利亚，丹麦，波兰，罗马尼亚，匈牙利和法国等国家。而对于急于降低石油进口依存度的国家，在国内生物燃料供给相对短缺的情况下更加鼓励进口。如德国，西班牙，瑞典和爱尔兰等。相对于鼓励进口生物燃料的国家，鼓励国内生产生物燃料原料的国家将给予以农作物作为生产原料的传统生物燃料带来更大的发展空间。然而，随着生物燃料的需求迅速增长，原料种植对环境可持续发展造成的影响逐渐成为权衡国内生产或进口生物燃料的重要考虑因素。传统生物燃料的原料生产对生态环境脆弱的地区的土壤、水资源以及生物多样性生长造成严重的负面影响，而第二代生物燃料不仅生产原料的来源更加广泛，而且生产成本更低，生产效率更高。从长远来看，第二代生物燃料技术将逐步取代以糖、淀粉和油性作物为原料的传统的生物燃料技术。目前，不仅侧重农业发展的欧盟成员国在积极发展第二代生物燃料技术，急于降低石油对外依存度的成员国的也逐步调整激进的进口政策，以促进国内第二代生物燃料的发展、降低进口风险。

总体而言，处于酝酿之中的生物燃料技术创新和潜在的市场前景为各成员国生物燃料产业未来的发展提供了广阔的空间。为了抢占发展机遇，各成员国也积极出台一系列政策措施。

3 政策工具的选择

欧盟各成员国为了推动生物燃料的发展，主要采用了两类工具:一是提供税收优惠或补贴，补偿生物燃料与化石燃料之间的成本差异。二是强制燃料供应商混合销售一定份额的生物燃料。为了更有效的促进生物燃料的发展，欧盟委员会与各成员国积极实施各类补充措施。

3.1 税收政策

欧盟能源税指令(2003/96/EC）制定了生物燃料税收政策的原则，主要包括三方面:一是免税或减税的幅度不得超过可再生能源的应付税额;二是考虑原料价格的变化以避免过度补偿;三是免税或减税的时间不得连续超过6年［3］。当税收减免水平大于生物燃料生产成本与替代的化石燃料生产成本的差额(临界值）时，生物燃料就具有了成本优势。事实表明，税收优惠幅度超过临界值的成员国的生物燃料产业发展均取得了成功。如德国，法国，瑞典等［4］。

税收减免政策促进生物燃料发展的同时直接导致了财政收入的减少。2005年，德国燃油税的收入损失总额在达11.44亿欧元，法国收入损失在2亿欧元以上，瑞典收入损失在1.6亿欧元［5］。随着生物燃料消费的不断提高，财政收入损失变得更为严重。比利时已经被迫增加汽油消费税，以弥补财政缺口。为了保证财政预算平衡，类似于比利时通过增加化石燃料税收来弥补财政收入损失的方式很可能在欧盟得到进一步推广。

3.2 强制性混合政策

强制混合措施的主要优势是确定了未来生物燃料市场容量的下限，为生物燃料生产商提供了可预期的发展空间，保证了的投资安全性。另外，强制性混合政策的成本则会逐渐降低，发展到一定阶段，强制性混合政策的累积成本会低于补贴政策的成本。相比之下，强制性混合政策更具有吸引力。自2005年以来，占欧盟生物燃料消费量近90%的12个成员国的政策工具陆续由税收减免等补贴政策向强制性混合政策或税收减免与强制性混合政策组合转变。目前，仅有西班牙和瑞典未采用强制性政策或税收与强制性政策组合。

尽管强制性混合政策具有易于控制公共预算等优势，但其仍存在一定的风险。风险之一是燃料供应商很可能基于自身利益只选择提供生产成本最低的生物燃料。虽然达到了低成本发展生物燃料的目标，但却可能造成低混合生物燃料的过度发展，阻碍新型高浓度混合生物燃料的创新活动。第二个风险在于，承担强制性混合政策直接成本的燃料供应商很可能将成本增加转嫁给终端用户，最终生物燃料价格的上涨将会导致燃料需求降低。

3.3 配套政策

除了税收补贴与强制性混合两大主流政策之外，欧盟委员会与各成员国也陆续出台了各类配套政策。包括欧盟共同农业政策对农业原料种植的支持;增加生物燃料生产设施的投资;促进生物燃料汽车的应用;鼓励技术创新;完善生物燃料标准等等。虽然与税收补贴与强制性混合政策相比，配套政策的影响力有限，但多元化的配套政策拓展了生物燃料发展的可能路径，有效地促进了生物燃料的进一步发展。

4 结论

欧盟委员会会适时地对生物燃料顶层发展目标进行修正，部分年份的发展目标经调整之后更趋于保守，但是欧盟委员会促进生物燃料发展的战略方向并未动摇。为了保证生物燃料的稳定发展，欧盟委员会对各成员国的约束不断强化。而随着对生物燃料可持续性的关注，欧盟委员会更倾向于支持第二代生物燃料的发展。尽管各成员国对于降低石油对外依存度与促进农业部门发展的相对重要性仍存在分歧，但是在促进生物燃料发展的政策工具选择上，各成员国普遍选择了税收补贴和强制性混合政策。除了税收补贴和强制性混合政策之外，欧盟委员会与各成员国也实施了多样的配套措施，各成员国实施的生物燃料扶持政策的可行性与可持续性也在不断提高。随着第二代生物燃料技术的不断成熟与市场潜力的不断释放，生物燃料的市场规模将不断扩大。中国必须抓住目前相对宽松的环境约束契机，加快生物燃料的发展，尽快实现能源结构优化的目标。

［1］European Parliament and the Council.Directive 2009/28/EC:Promotion of the Use of Energy from Renewable Sources and Subsequently Repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC［S］.Brussels:European Commission，2009.

［2］曾仁辉.欧盟生物燃料政策可持续性要求与挑战［J］.化工管理，2010，(3）:45 －48.

［3］European Parliament and the Council.Directive 2003/96/EC:Restructuring the Community Framework for the Taxation of Energy Products and Electricity［S］.Brussels:European Commission，2003.

［4］Thuijl E，Deurwaarder E P.European Biofuel Policies in Retrospect［R］.Netherlands:Energy Research Centre，2006.

［5］Pelkmans L，Portouli E，Papageorgiou A，et al.Impact Assessment of Measures towards the Introduction of Biofuels in the European U-nion［R］.Brussels:European Commission，2006.