朱亚飞，符海燕，付 红，张松斌

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）提出了“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的战略目标，明确了具体的工作思路和政策措施，要求“财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要”。长期以来，我国成人职业教育基础能力建设，尤其是成人职业教育培训支撑服务体系建设不够完善，主要原因是缺少保障条件，制约了成人职业教育培训事业发展。进行这项研究，一方面，可在成人职业教育培训方面为政府提供有价值、具有可操作性的决策参考；另一方面，也可对成人职业教育培训机构的健康发展起积极的导向作用。

一、成人职业教育培训支撑服务体系建设的保障条件内涵

成人职业教育培训是为适应经济和社会发展的需要，对要求就业和在职的劳动者以培养和提高素质及职业能力为目的的教育和训练活动。其含义有二：一是以劳动者为特定对象的劳动力资源开发活动；二是以直接满足社会、经济发展的某种特定需要为目的的定向性培训。成人职业教育培训的种类包括技能培训、劳动预备制度培训、再就业培训和企业职工培训，依据职业技能标准，培训的层次分为初级、中级、高级职业培训和其它适应性培训。根据《劳动法》第八章第六十八条规定，用人单位应当建立职业培训制度，按照国家规定提取和使用职业培训经费，根据本单位实际，有计划地对劳动者进行职业培训。

职业培训支撑服务体系，根植于整个社会政治、经济、文化等与教育的长期相互作用、相互发展中。从社会的发展和教育自身发展来说，培训支撑服务体系建设对政策、设施、资金、师资有相当的依赖。对成人职业教育培训支撑服务体系保障条件的研究，应该从组织保障、制度保障、师资保障、基地保障和资金保障等方面进行。

二、成人职业教育培训支撑服务体系建设的保障条件现状

成人职业教育培训必须激发三方热情：（1）培训对象——将要参与或已经在工作的劳动力，使他们能够领会到培训对他们进入职场及职业成长带来的实惠；（2）培训成果的享用方——供劳动力发挥技能的企业，使他们能够体会到职业培训给企业生产效率的提高带来的动力；（3）培训的提供方——各级各类培训机构，使他们能够得到培训带来的实惠。职业教育培训支撑服务体系的建设，必须调动政府、社会、企业和培训机构四个方面的积极性。其保障条件必须从组织、制度、师资、基地和资金五个方面着手。

（一）适应职业教育培训发展需要的管理体制与运行机制尚未有效建立

从调查结果看，县以下政府部门尚未真正建立起一套科学合理的职业教育培训管理体制和运作机制，政府对职业培训的主导作用还没有完全发挥出来。职业教育培训工作涉及到教育、人事、劳动、民政、财政等十多个部门，存在着整合统筹不力、关系不顺，各部门之间相互配合和协调不够，各自为政，多头管理的现象。有些地方职业教育培训流于形式，效果不佳。究其原因，有以下四个方面。

1.政府对职业培训的支持不够，导致职业教育培训机构发展不足。江苏大规模的职业培训起步于上个世纪80年代初期，基本上每个行业、每个系统都有自己的职校。其特点是规模小、专业窄、管理散、学生就业无保障。由于地方政府没有充分认识到职业培训对地方经济社会发展的重要性，对职业培训的支持不够，导致大多数职业培训学校由于设施、师资、资金等因素而被逐步淘汰，职业教育培训机构没有得到应有的发展，目前，职业教育培训机构主要剩下三块：（1）教育主管部门主导下的公益性的职业培训，由社区学院、社区教育中心和职业学校承担；（2）政府其他部门主导下的为完成培训任务的、取得一定报酬的职业培训，由劳动训练中心及各部门设立的培训学校承担；（3）自发形成的以取得经济收益为目的职业培训，由社会资金和个人投资职业技能培训学校承担，在培训市场中发展比较缓慢。

2.政府对职业培训的协调不力，培训主管部门条块分割。职业培训需要政府部门、用工企业、培训机构、中介机构、行业组织，甚至全社会的共同参与。有些培训投入小、收益大，如职称英语、计算机培训、财会人员上岗证书培训等；有些培训投入大，收益小甚至没有收益，如技术适应培训、转岗培训、再就业培训、创业培训等，有利可图的培训，大家想做而做不到，无利可图的培训大家不太愿意做。由于政府对职业培训的协调不力，加上城乡分割，地区分治和财政“分灶吃饭”，各职能部门的角色定位和职能分工不明确，缺少一套完善的体制和可操作的运行机制，教育、劳动与社会保障、农业、财政等主管部门条块分割。

3.政府对职业培训的相关制度执行不力，激励机制不够完善。由于就业准入制度执行不力，挫伤了培训对象的积极性。在企业，职工的职业身份低微，企业对技能要求有限，职业资格证书对提高工资影响甚微，很多职业领域晋升机会有限。用人单位录用职工时，凡属于国家规定实行就业准入控制的职业（工种），应录用持有国家职业资格证书的人员。事实上，由于经济形势的好转，企业用工出现短缺，各级劳动保障部门在就业准入制度执行方面睁一只眼、闭一只眼。薄弱有限的劳动力市场监管，在某种程度上弱化了国家职业资格证书的权威性。

4.政府对职业培训的宣传力度还不够。报刊、广播、电视等主流媒体作为政府喉舌，应该开展职业技能培训宣传，大力宣传职业培训、技能鉴定、职业资格证书制度和就业准入制度，使更多的企业重视员工培训和考核，使更多的城乡劳动者更加自觉地参加技能培训，在全社会形成人人参与职业培训、人人重视职业培训的氛围。而事实上，这并没有太多引起相关部门的重视，相关宣传很少能够看到、听到。

（二）职业教育培训的制度不够完善，职业教育培训各项制度和政策的落实不够

我国职业培训立法的起步阶段是国民经济恢复时期，职业培训多散见于当时有关劳动法律法规中。职业培训立法的初步发展阶段是计划经济建设时期，主要有1952年2月政务院颁布的《关于国营、公私合营、合作经营、个体经营的企业和事业单位的学徒的学习期限和生活补贴的暂行规定》，1961年5月劳动部颁发的《技术工学校通则》。职业培训立法的迅速发展阶段是十一届三中全会以后，主要有1994年的《劳动法》、1995年的《教育法》、1996年的《职业教育法》、2002年的《民办教育促进法》、2002年的《安全生产法》及2007年的《就业促进法》等。与此同时，有关职业培训的相关政策和地方规定也相继出台。从国际比较的角度看，我国职业教育培训的制度不够完善，不够系统，各种法律法规相互之间有抵触，导致不方便执行。

从执行情况看，存在有法不依、政策执行不力的现象,如《职业教育法》中对企业员工培训经费问题已经有明确的规定，但在《江苏省劳动保障监察条例》中，没有明确对企业员工培训违法行为的行政处罚和行政处理的项目，从而导致执法人员在监察过程中，难以强制要求企业实行员工培训等相关政策。此外，法制宣传的普及面窄，使得很多员工认为企业给员工培训是给员工的福利，而不是企业的义务，没有积极争取自己的权利。

（三）职业教育培训师资队伍建设滞后，师资结构不太合理

培训包括企业职工岗位技能培训、农村实用技术培训、农村劳动力转移培训、经商个私业主的培训、老年人兴趣爱好培训和休闲活动、企事业单位技术人员继续教育培训等，教师在其中的地位举足轻重。但从调查结果看，还存在一定的不足，职业教育培训师资队伍建设滞后，师资结构不太合理，主要体现在以下三点。

1.师生比偏高，师资力量紧缺。按培训主体划分，县以下职业教育培训师资以教育主管部门主导下的公益性的职业培训为主，专职教师占绝大多数，集中在社区学院和社区教育中心。政府其他部门主导下的职业培训和自发形成的职业培训机构，主要是兼职教师。职业培训的专职教师（社区教育中心按江苏省社区教育师资配备标准）按每2万人口配1人的标准配备，每一个村（居）委会配备1名兼职职业教育培训管理干部，兼职教师不少于2人。事实上，百万人口大县，职业教育培训专职教师不到100人，师生比为1:10 000。而兼职的职业教育培训师资队伍并不稳定，这样的师资配备是不够的，不能满足职业教育培训的现实需要。每一个村（居）委会配备1名兼职职业教育培训管理干部，兼职教师不少于2人的标准基本得不到落实。

2.师资队伍年龄结构老化，文化程度偏低。从调查结果看，县以下职业教育培训师资的年龄结构总体上表现为年轻教师数量少，年长教师数量多，尽管教育主管部门尽最大努力进行调整，但平均年龄也在50左右。教师在科学文化水平和专业素质水平上都有待提高。

3.专业构成不合理，不能充分满足职业教育培训的需求。从调查结果看，县以下职业教育培训师资大多数来自中小学教师，专业大多集中于文史教育，不能很好地满足社区居民对生产加工、经营管理、家庭生活、经济、艺术及体育保健等方面的教育需求。

（四）职业教育培训基地建设滞后，不能满足大规模职业培训的需要

县以下职业教育培训主要包括个人技能培训和职业技能培训。个人技能培训又包括职称培训（如英语、计算机）和职业资格认证培训（如金融会计、建筑），培训对像主要是行政事业单位工作人员、企业管理、技术岗位工作人员；职业技能培训，是按照国家职业分类和职业技能标准进行的规范性培训，主要培训对像为农民工、在岗、下岗或准备上岗的人员。个人技能培训一般由政府相关部门下设的培训机构独揽，培训场所设施先进，这种培训有较高的收益，其他培训机构无法介入。职业技能培训由劳动与社会保障部门的劳动训练中心，教育主管部门主导下的社区学院、社区教育中心和职业学校，社会资金和个人投资的职业技能培训学校等分别承担，虽说一般都建有培训基地，但基本都达不到《江苏省重点就业训练中心评估认定标准》和《民办职业培训学校设置标准（试行）》中的相关建设要求。教育主管部门主导下的社区学院、社区教育中心和职业学校培训场所，也很难符合《 江苏省乡镇（街道）社区教育中心建设标准和条件》的要求。可以说，培训场所建设滞后是构建学习型社会的一个瓶颈。

（五）职业教育培训经费投入不足，制约着职业教育培训事业的发展

职业教育培训是一种公益性或准公益性事业，目前，国家对职业培训的资金补贴项目较多，主要有就业专项资金职业培训补贴、劳务扶贫培训补贴、农村劳动力转移培训阳光工程补贴、劳务品牌培训工程补贴，等等。但对农民工培训经费的投入，仍有很多不足。

1.有限的投入分散在不同的部门，分别由劳动和社会保障局、扶贫办、农业局、农劳办会同财政局管理并落实培训资金，使用效率不高，制约着农民工培训工作。

2.补贴拨付滞后且不足，对县级以下的城镇各类失业人员、失地农民、进城务工人员、农村转移就业人员、农村贫困劳动力、农村劳动力非农转移人员等的培训，主要由社区教育中心承担，而培训补贴则需要等到培训合格后才能逐步到位。

3.资金筹措不到位，《教育部关于推进职业教育培训工作的若干意见》提出的“国家和省级职业教育培训实验区应努力按照社区常住人口人均不少于1元的标准，落实职业教育培训经费。经济发达的地区，要在此基础上，进一步增加职业教育培训的经费投入。”要求得不到落实，如江苏欠发达县，一般财政按年人均0.5元的标准安排职业教育培训经费，由县教育行政部门考核发放到各镇，而各镇成人教育、职业教育培训事业经费，校舍建设及设备设施投入主要由各镇政府筹措解决。而经济发达的地区，多渠道筹措职业教育培训经费也是纸上谈兵。

三、成人职业教育培训支撑服务体系建设的保障条件目标

（一）组织保障是成人职业教育培训支撑服务体系建设的根本

职业教育培训是一项复杂的社会系统工程，需党政部门整合统筹，仅靠教育主管部门单兵突进，难以协调和推动，相关政策也难以配套。职业培训作为一种公共物品，具有公共物品的一般特征，需要由政府来提供或由政府主导。服务型政府已经成为我国政府下一步的建设目标，政府作为公共物品的提供者，必须通过国家预算开支，担负公共物品的生产和供给的主要责任。政府除了举办职业培训以外，在以下四个方面也要发挥主导作用：（1）制定职业培训发展规划，制定政策，建立质量保证体系，协调关系，提供经费，制定标准等；（2）对培训机构进行监控、评介、指导；（3）设立开放的、面向社会劳动者的职业培训投诉机构，及时处理培训纠纷，做好裁判工作；（4）对职业培训机构评估，及时对社会公布评估信息，引导培训机构健康发展。

各级政府要高度重视职业培训工作，把职业培训摆上重要的议事日程，建立工作责任制，实行目标管理。县职业培训工作领导小组及其办公室，结合县域经济发展实际，加强对职业培训工作的总体规划与指导，每年年初，都要制订针对性的职业培训指导性年度计划，对当年的培训数量、工种、形式提出指导性意见。审核年度培训经费预算报告和经费到位及使用情况；听取有关部门、乡镇的工作汇报，督促检查职业培训目标任务的完成情况；组织协调有关部门制定促进职业培训的具体措施，研究解决培训工作中的重大问题。要加强对有关部门的工作业绩考核，将职业教育培训工作与地方各级政府政绩考核挂钩，保证职业培训工作协调健康发展。

在我国现有体制下，职业培训事业要发展，不能只依靠教育、劳动部门的力量，必须依靠全社会的通力协作。作为发挥社会各方面机构协调作用的政府，可以通过运用包括行政干预、法律制约等在内的各种方式，通过积极协调，取得计划、财政、技术监督、统计信息等政府部门以及工会、团委、妇联等社会团体对职业培训的大力支持，形成有利于职业培训发展的合作平台。

（二）制度保障是成人职业教育培训支撑服务体系建设的基础

在市场经济中，法律是至关重要的游戏规则，缺少法律的约束与调节，职业培训就不会得到健康的发展。国际上职业培训办得好的国家，都有十分详尽的法制规范。从法规对职业培训市场的调节作用来看，必须尽快地建立起职业培训法律法规体系，在法律上确立技能人才的地位，确立职业培训的地位，明确政府、企业和个人在职业培训事业中的责任和义务，使职业培训有法可依，形成有利于职业培训事业发展的市场环境。为提高法规、政策的执行力，还需要：（1）建立健全职业培训工作联席会议制度，多部门协作推进培训工作，对一些涉及生产安全、与群众利益关系密切的工种实行持证上岗制。（2）创新职业培训的各项管理制度，建立和完善权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的职业培训执法监督机构。大力推进就业准入制度，在培训上要掌握职业资格证书与培训证书相结合，职业技能培训与引导性培训相结合，就业准入制度与激励机制相结合。（3）建立培训登记制度，允许具有职业资格证书或培训证书的企业用工实行适当的浮动工资，允许企业根据岗位需要采取灵活方式进行培训。

（三）师资保障是成人职业教育培训支撑服务体系建设的关键

劳社部《关于加强职业培训教师队伍建设的意见》指出：加强教师队伍建设，提高教师政治和业务素质，是推动职业培训事业蓬勃发展，培养经济发展需要的大批技艺精湛的劳动者的重要保证。在成人职业教育培训的进程中，师资队伍建设是一个长期过程，也是一项复杂的系统工程。必须立足现实，制定切实可行的计划，艰苦细致工作，才能建设一支合格的成人职业教育培训师资队伍，使职业教育培训取得实效，真正惠及区域成员。成人职业教育培训师资队伍建设要因地制宜，以专职人员为骨干、以兼职教师和志愿者为主体，专兼结合。培训队伍建设，离不开政府：一要优化人才聘用模式，二要强化团队意识，三要健全培训档案，四要保持培训的连贯性。

（四）基地保障是成人职业教育培训支撑服务体系建设的前提

如何打造由职业学校、成人教育机构、企业及其他培训机构共同组成的，能满足职业培训需求的培训基地，解决长期困扰职业教育培训发展的“教出多门”造成的资源浪费、办学效益低下的问题，应成为当前各级政府的重点工作，县政府应建立县级职业教育培训工作联席机制，对区域内场地资源进行深入调查摸底，了解现状，对一些长期闲置、利用率不高的场所进行优化统筹。整合党校、农技校、成人校、人口学校、老年学校、文化活动中心等教育资源，组建职业教育培训中心，形成一个中心、多种功能、各司其职、资源共享的职业教育培训模式，同时，加大与社会团体、辖区单位、学校的合作，根据不同的教育需求合理安排场地，提高利用率。

技能培训以培养实际操作技能为目的，培训质量的高低直接影响到社会就业和经济发展的大局。相对固定的培训场所（基地）是成人职业教育培训活动得以开展的前提，可在设施配备、师资构成、培训质量等各方面为技能培训市场提供标准。从市场竞争的角度来讲，这些优势对于那些资金有限的不规范的培训机构是一种有力的打击，在改善技能人才培养环境、提高培训质量、促进职业培训事业发展等方面发挥着积极的作用。

（五）资金保障是成人职业教育培训支撑服务体系建设的动力

职业教育培训是一种公益性或准公益性事业，在现阶段，必须建立以政府投入为主、多渠道筹措的经费保障机制。政府作为公共管理与公共服务的重要主体，为了解决公共问题，维护、增进和分配公共利益，必须进行大量的计划、组织、协调、控制等活动，为此，政府需要提供必需的财政支持。按照国家提出的“完善和规范以政府投入为主、多渠道筹措经费的教育投入体制”的政策规定，政府应发挥在职业教育和技能培训投入中的主导作用，建立专门的职业教育和技能培训专项经费，确保职业教育经费逐年提高。职业培训经费实行由政府财政拨款，企业、事业单位自筹以及使用贷款、收缴学费、培训实体创收、社会资助、接受捐赠等多渠道、多形式筹集。鼓励企业投资职业教育和培训，企业应按国家规定提取工资总额的2%用于职工培训，并鼓励有条件的企业在完成职工培训的同时，将培训资源有偿向社会开放，为同类型企业员工培训提供服务。积极鼓励有条件的社会团体、中介组织、公民个人投资职业培训事业，并允许他们获得合理的回报。

开展成人职业教育培训，有足够的经费至关重要，这是成人职业教育培训支撑服务体系建设的动力。成人职业教育培训对政府、企业和劳动者来说，都是一种有效的、有回报的投资，因此，必须建立一种制度，确立政府、企业和个人在培训经费投入上的新型关系，把培训经费合理地分摊到政府、企业和个人头上，只有当投资与回报具有一种明确的联系时，各类投资渠道才会建立，而只有投资渠道畅通了，培训事业发展的有利环境才能真正形成。

开展成人职业教育培训，获取培训需求信息非常重要，它是成人职业教育培训支撑服务体系建设保障条件的重要组成部分。培训需求信息能够使职业技能培训方向明确，针对性强，杜绝盲目。成人职业教育培训机构应对谁收集发布劳动力供需信息、何时发布，以及如何使用这些信息了然于胸。只有这样，才能确保所提供的培训内容与市场需求相一致，避免因供求不协调而出现“就业难”或“技工荒”的现象。