张克强，杨耕读

（陕西省引汉济渭工程协调领导小组办公室，710032，西安）

引汉济渭工程从汉江上游调水到渭河流域关中地区，在解决关中严重缺水及因缺水引发环境问题的同时，还将通过跨区域水权置换为陕北能源化工基地调济黄河干流用水指标，对构建和优化陕西全省水资源配置格局，促进经济社会可持续发展具有基础性、全局性作用。围绕引汉济渭进行的水量置换、水资源调度与优化配置将涵盖陕南、关中、陕北三大区域，引汉济渭及其配套的输配水工程，将形成连通汉江、渭河，覆盖关中核心区域，辐射陕北能源化工基地的水资源配置网络。

受汉江允许调水过程限制，引汉济渭工程需要受水区地表水、地下水水源工程配合其调节，共同满足受水区用水。为适应这一要求，关中现有水资源管理体制和机制必须有所变革，水资源管理工作要在规划、制度、体制、调度、考核等环节做出系统性转变。

一、引汉济渭调水工程水资源管理问题

1.水资源配置规划的落实

调水是水资源紧缺发展到一定阶段的措施选项，理论上调入水量消纳不存在问题。现实中，由于当地水源在开发利用成本上的优势，调水量往往需要较长时间达到设计规模，调水效益较难迅速发挥。实现水资源配置规划目标，除了规划本身的科学性，还需依靠必要的水资源管理手段，纠正不合理用水方式，促成合理的水资源配置格局。

2.水资源调度

调水工程及配套输配水系统，使原来在水资源管理和调度上相互独立的水源工程、供水区发生密切联系。为争取各种水源合理利用并满足保证率要求，需对水资源配置网络实施统一调度，在技术、制度两个层面改进和完善水资源调度方式。

3.用水利益协调

调水催生新的利益关系。调出区要长久负起保护、涵养水源责任，未来用水增长可能受到潜在影响；调入区获得新增用水利益，需对调出区的付出和影响给予补偿。调入区内部原有水源的供水区域、供水规则需要调整，从而引起利益调整。适应用水利益调整，形成新的用水格局，需要相应的水资源政策和管理手段。

二、引汉济渭调水工程水资源管理构想

目标是通过对水资源配置网络的有效管理，使用水需求得到合理满足，水资源得到高效利用，用水利益得到公平兼顾，从社会全局角度实现水资源的经济、社会、生态效益最大化。

1.水资源配置方案的实现途径

调水工程水资源管理应着眼于水资源配置方案的实现，途径包括：

①规划控制。以调水工程水资源配置规划为基础，在划定水资源管理“三条红线”中落实规划配置方案，对当地水资源、调入水资源统筹安排。受水区城市规划、产业规划、生态保护规划与水资源相关的内容，必须与水资源配置规划相统一，在规划层面为调水量配置创造条件。

②取水管理。在当地水资源利用总量红线控制下，严格执行取水许可制度，按规划步骤退还超采地下水、超用生态水，为调水替代不合理用水提供空间。

③水价机制。以合理的水价机制促成调入水、当地水的统筹配置。受水区水价要反映当地水资源紧缺程度，水价构成中应包含资源成本、工程成本、环境成本；以工业水价为突破口提升受水区水价总体水平；水价政策上予以倾斜，降低调入水价格劣势。

④统一调度。与调水工程水资源配置网络的广域性相适应，对原有水资源管理的分区、分级模式进行调整，实行网内水资源的统一管理、在网骨干水源统一调度，使水资源配置方案由静态控制转向动态调控，取水许可从单一总量控制转向总量控制与过程控制相结合。

2.水资源统一调度的技术和政策环境

（1）技术环境

①调水工程系统、输配水网络具有必要的调节能力，以利用分区域水资源的时差分布，发挥多水源的互补性，优化各水源的供水时序，对网内水资源优化调度。

②输配水系统具有必要的网络互通性，同一供水区在不同时段可能需要不同水源供水，输配水系统应具有相应的多向性、灵活性、网络互通性。

③以水资源的监测、预报为基础，建立调度模型，对配置系统进行模拟、优化，其关键在于对枯水年、枯水时段调度方案的科学决策。

④以水资源实时调度系统为核心对受水区范围的所有水源进行集中实时监测和控制，保证调度方案的实现。

（2）制度环境

①调水区、受水区的水资源统一管理。改变原来的水资源管理层级划分，建立统一管理、统一调度制度。统一管理应统筹各方利益，兼顾公平与效率，公开、透明，赢取社会信任。

②水权制度。完善水权制度，对水权的取得、行使、流转进行规范，在保障基本用水需求的前提下，利用市场机制促进水资源向高效区域、高效行业转移，促进水资源配置合理化、高效化。

③评价制度。建立对调水工程背景下的水资源利用和保护效果评价制度，寻求管理制度和调度方案的与时俱进、不断完善，促进公众对水资源管理的关注、参与、认同。

（3）以水价为载体的利益协调机制

现实中协调用水利益的常用手段是以行政协调为主，辅以经济补偿，缺乏统一规则。符合市场规律的协调机制应以水价机制为载体。

①水价应反映水的资源价格。水资源的价格可从两个方面度量：一是水的经济效益（使用价值）；二是水的稀缺程度。

②水价应包含资源、工程、环境成本。资源成本是为取得水资源利用权应付出的成本 （包括水资源费、水源区补偿）；工程成本是开发利用水资源的代价；环境成本是弥补开发利用水资源造成的环境损失代价。

③同一受水区水价应具有同一性。为促进调入水、当地水合理配置，水价构成中应反映当地水、调入水在资源、环境成本上的差别，合理提高当地水的资源及环境成本，同时在工程成本计价环节给调水工程以政策优惠，使不同水源的水价具有同一性。

④以水价分配作为协调利益的主要手段。在水价分配上，资源与环境成本用于协调受水区与调出区之间及受水区内部的用水利益。相应水价收入可通过公共财政渠道转移，但其流向、流量、使用必须遵循公开透明的规则。

⑤水价形成机制应公开透明、循序渐进。准确测算水的资源、环境成本存在现实困难，但可先明确理念，逐步完善，在探索中形成共识。

三、引汉济渭调水工程水资源管理问题的思考

1.统一相关区域的水资源规划与管理

引汉济渭相关区域的水资源配置应实行全省统一规划。涉及水资源利用的城市规划、产业规划必须与之相统一。取水许可也必须严格依据统一的水资源配置规划。

应建立统一的水资源配置网络管理机构。该机构分为决策、执行两层，决策层由省级部门、调出区、受水区政府代表、公众代表组成委员会，制订水资源调度规则，评议执行层的工作。执行层为网络调度中心，对引汉济渭配置网络内的水资源统一调度。

2.统一输配水网络建设

输配水工程与当地水源、输水线路要有足够的互通连接，形成统一的输配水网络，如新建输水线路与黑河金盆水库输水线路应能建立双向连通，以实现相互补充，配合调节。

受水区地下水水源具有较强调节能力，特别在保证枯水年供水中担负重要任务。在减少地下水开采总量、水源得到涵养的前提下，应维持现有地下水水源地供水能力，并与供水网络建立足够联接。

尽可能在输配水线路沿线建立必要的调节设施，提高供水保证率及供水安全性。在研究昆明池等地表调节设施的同时重视对建设地下水库的可能性给予关注。

3.重视水价改革

以引汉济渭的预期水价为参照，逐步提高关中、陕北能源化工基地的水资源费水平，为减少阻力可重点在工业用水中推行。

研究降低引汉济渭水价中工程成本的途径。在投资、资本金比例、贷款利息、所得税等影响水价成本的诸因素中争取政策优惠。

按照资源、工程、环境三项成本构成，对关中、陕北的水价进行开放式研究，增进公众对水资源紧缺的认知，促进共识、培育市场承受力。

四、结 语

引汉济渭工程和其他调水工程一样面临着落实水资源配置规划、完善水资源调度方式和协调各用水利益方关系等问题，解决这些问题应该从水资源规划控制、取水许可管理、水价机制完善和加强统一调度等方面出发，从水资源统一调度的技术和政策环境进行深入研究，以调水工程的水资源可持续利用，支撑工程的良性运行和经济社会可持续发展。