延边州民族自治地方立法公众参与的制度完善

2012-12-09刘训智

延边大学学报（社会科学版） 2012年6期

刘训智，陆洲

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

延边朝鲜族自治州成立后，积极开展民族立法工作，并取得了丰硕的成果，已经形成了具有延边特色的民族法制体系，促进了当地的经济发展和社会进步。该州1993年审议通过、2005年修正的《延边朝鲜族自治州人民代表大会制定自治法规的若干规定》（以下简称《若干规定》）中对公众参与民族自治地方立法做出了规定，州人大及其常委会在制定自治法规的过程中通过公开法规草案向社会各界征求意见、举行座谈会等形式开展公众参与工作。考察延边州在制定自治法规过程中开展公众参与工作的情况，有利于掌握该州民族自治地方立法的民主动态，为我国民族法治的发展提供有益的地方经验。

一、延边州民族自治地方立法公众参与的实践现状

从相关资料和信息分析，延边州的立法公众参与主要是在民族自治地方立法过程中通过网络、广播等方式公开立法信息和自治法规草案向社会各界征求立法意见，公众参与的内容主要包括城市设施建设、环境与资源保护、农民社会保障等与延边州居民的切身利益密切相关的立法领域。公众参与活动的开展推动了该州的立法民主化建设。以下分别对延边州自治条例和单行条例制定和修改过程中的公众参与情况进行分析。

（一）自治条例

1985年，延边朝鲜族自治州颁布实施了自治条例。该自治条例在促进延边州的社会稳定和经济发展、推进依法治州进程等方面发挥了重要作用①。但是随着社会经济的发展与进步，自治条例的一些内容已经无法适应延边经济建设和社会发展的需要。因此，2002年延边州人大根据该州的实际发展情况对自治条例进行了适当的修改。为保证这次修改工作的顺利，延边州人大常委会成立了修改小组，并且以民主立法作为修改自治条例的指导原则。修改小组就修改内容下发自治条例征求意见稿，组织召开三十多次各类座谈会，总共征求意见992条。［1］与此同时，修改小组组长、州人大常委会韩昌镇副主任带领修改小组成员于2001年11月考察了其他几个少数民族地区，借鉴了相关经验。在深入调查和充分征求意见的基础上完成了自治条例修改草案的第八稿和修改说明。2003年，吉林省第九届人大常委会批准了延边州提交的《延边朝鲜族自治州自治条例（修改稿）》。由此可知，在此次修改自治条例的过程中，立法机关以民主立法、科学立法的态度委派修改小组进行了深入的调查研究，学习借鉴了其他民族自治地方的有益经验，向社会各界征求了修改意见，将立法的民主性和科学性融入自治条例的修改工作中，在延边州民主立法的进程中具有深远的历史意义和重大的实践价值。

（二）单行条例

延边州的民族自治地方立法开始于改革开放初期，延边州人大根据该州经济、文化、教育、卫生、科技、资源等多个方面的实际发展需要，相继制定了多部单行条例，民族自治地方立法已经初步形成了相对完整的民族自治法规体系，为该州的经济发展奠定了坚实的制度基础。近年来，延边州立法机关坚持民主立法、科学立法的原则和理念，在制定、修改单行条例的活动中采取多种形式和途径开展公众参与活动，保障社会公众的立法参与权。2005年修改《延边朝鲜族自治州朝鲜族文化工作条例》时，通过召开座谈会广泛听取各界人士的意见，对条例进行了反复的讨论修改。［2］2008年10月30日，延边州人大常委会在延边人大信息网上公布了《2008州人大制定（修订）条例征求意见》的通知，对《延边朝鲜族自治州人民防空条例（草案）》、《延边朝鲜族自治州发展朝医药条例（草案）》、《延边朝鲜族自治州水政渔政监察条例（草案）》和《延边朝鲜族自治州保护和发展朝鲜族用品生产条例（修订草案）》四个单行条例的制定与修改向社会各界征求意见，并邀请延边大学法学院的部分老师参加了座谈会，听取他们的意见和建议②。2009年9月—2011年11月，延边州人大常委会在延边人大信息网公布了《延边朝鲜族自治州老年事业和老年人权益保障条例（草案）》、《延边朝鲜族自治州口岸管理条例（草案修改稿）》、《延边朝鲜族自治州促进人参产业发展条例（草案修改稿）》等多部单行条例的草案或草案修改稿向社会各界征求立法意见③。这是近几年延边州立法机关在制定自治法规过程中的几次公众参与活动，体现了延边州立法机关在制定自治法规时以民主立法和科学立法的基本原则为指导思想，高度重视立法的民主程序，全面开展公众参与工作。

（三）延边州民族自治地方立法公众参与的特点

延边州的民族自治地方立法经过近三十年的不断发展，已经形成了一套有效运行的立法程序规范和相关工作制度，为社会公众参与民族自治地方立法提供了一定程度的法规保障和制度支持。在延边州人大常委会2010年、2011年和2012年的立法工作计划中都有关于加强立法技术规范的要求，主要内容为进一步推进民主立法、科学立法，拓宽人民群众参与立法的渠道，加强立法形式、法规要件、表述方式和字词术语等立法技术的规范，发挥专家、学者和立法咨询员的作用，提高立法质量④。在实践中，延边州人大及其常委会立足于民主立法的视角，聘请相关专家担任立法咨询员，对自治法规的制定提出意见；采用公布法规草案、举行立法座谈会、论证会、听证会、委托相关机构提出意见和建议等方式，向广大的社会公众与各阶层人士征求立法建议，不断完善民族自治地方立法的民主化进程，为全国民族立法工作和民族法治建设做出了贡献。该州民族自治地方立法公众参与的制度实践主要有以下几个特点：

1．州人大代表在该州民族自治地方立法公众参与过程中的作用得到了加强和深化。人大代表主动向社会各界征求立法意见或建议，增进了代表和公众之间的交流与沟通，减少了公众对立法事务的盲目性，如延边州的人大代表进行实地调查，与社会公众直接对话，征求群众的意见。

2．互联网的发展与普及，为延边州民族自治地方立法的公众参与工作提供了一个广阔的平台。随着网络时代的到来，信息的获取更加便捷与迅速，促使公众参与的热情不断高涨，参与方式也越来越多样化，开门立法已经成为州人大及其常委会进行立法工作的重要理念。

3．社会公众通过参与立法过程中的法规草案意见征集、座谈会、论证会甚至听证会等多种形式，开始广泛积极地参与到延边州的民族自治地方立法工作中。其中，公开法规草案向社会各界征求意见是公众参与立法的主要形式，并取得了良好效果。

4．高等学校、科研机构的专家和学者直接参与延边州民族自治地方立法，提高了立法的专业性与自治法规的质量。延边州人大及其常委会在制定自治法规的过程中邀请延边大学的专家、学者参与法规的立项、起草等工作，从而获得立法技术上的专业支持，提高了自治法规的立法效率和规范化程度。

二、延边州民族自治地方立法公众参与存在的问题

目前，延边州的立法公众参与工作已经在全州范围内广泛开展起来，初步建立了立法过程中的公众参与制度，取得了不少成绩，也积累了一定的实践经验，但是在开展公众参与工作的过程中还存在不少问题。

（一）法规的起草和制定带有部门立法的烙印

根据《若干规定》的相关规定，有权向州人大提出立法议案的有延边州人大常委会、州政府、州人大各专门委员会、州人大代表十人以上联名。但是在实践中，延边州立法机关制定自治法规的立项工作长期以来都是由政府有关职能部门提出草案，然后提交人大常委会审议，最后交由人大会议审议；或者由人大常委会专门委员会牵头，组织相关部门提出草案，再进入人大常委会的议事日程。因为自治法规多是根据调整某项社会关系的需要而制定，授权管理相关社会事务的政府职能部门起草草案具有贴近实际的优点且富于效率。例如，《延边朝鲜族自治州旅游条例》就是由延边州旅游局根据延边州发展旅游的实际情况和需要起草草案的，然后提交人大常委会讨论，最后提交人大会议进行审议通过。这种做法是我国从中央到地方常用的部门立法模式。但这种模式的弊端导致法律法规起草主体只局限于相关部门，缩小了立法机关获取信息的渠道和范围。在这样的条件下，政府可以完全主导立法过程，制定出来的法律法规无法有效实现人们的立法预期。这种模式无疑有着保护部门利益的嫌疑，法规起草部门很容易借助起草法规草案的便利，将本部门的利益自觉或不自觉地融入法规草案的文本之中，使得很多自治法规深深印上了部门利益的痕迹，很容易成为政府部门借起草草案的机会扩大权力而推诿责任的手段，并且通过这种方式将部门利益合法化，从而为利益的膨胀和权力的滥用埋下伏笔。部门权力不受制约与监督，必然为腐败提供赖以滋生的土壤，会严重损害法律的公正性、权威性和纯洁性，也会损害公共利益和公民个人利益。［3］长此以往，政府和相关部门便会凭借起草自治法规草案的便利主导自治法规的制定，在法规中掺杂部门利益，从而降低公众参与自身的民主价值。

（二）对立法公开和参与范围缺乏规定

延边州的公众参与活动主要是通过在官方网站发布草案的征求意见稿向社会各界人士征求立法意见，对于立法的信息公开等缺少具体的程序规定。诸如有关立法文档即立法草案说明以及为立法目的而收集的背景资料、审议草案的会议记录都是保密的，社会公众无法获得这些信息，他们只能对法规草案发表意见。有学者指出，除了法律、法规另有规定之外，地方立法信息都应当向社会公开，使公众对地方立法有一个全面的了解。［4］而延边州的立法公开主要是法规草案的公开，对于其他信息完全是保密的，社会公众无法全面了解延边州人大立法工作的实时动态和详细内容，无法洞察立法过程中可能隐藏的部门利益或不良行为，在这种不公开的封闭环境中进行立法，难免会失去群众的有效监督和制约，也就很容易产生部门利益合法化的现象，导致权力的滥用和腐败。这说明延边州对公开立法信息的相关事项和具体程序，以及公众参与的具体形式都没有明确的规定，立法公开原则和公众参与的形式以及范围都缺乏相应的程序保障机制，所以延边州立法的公众参与缺乏应有的广度和深度。根据相关信息显示，延边州立法机关对制定自治法规过程中的信息公开程度不够深入，公众参与的范围还有待拓展。

（三）公众参与的程序保障机制不健全

从有关资料分析，延边州在1993年就在《若干规定》中对公众参与制定自治法规的民主立法活动做出了原则性的规定。该《若干规定》是较早对民族自治地方立法过程中的公众参与做出规定的民族自治地方立法条例。2005年修改《若干规定》时依然有类似的规定体现在法规条文中。但是该条款所规定的公众参与存在太大的原则性和模糊性，没有具体的操作细则，这导致延边州民族自治地方立法实践中的公众参与工作缺乏程序方面的保障机制，在一定程度上限制了立法公众参与活动的深入发展。具体说来，就是对立法公开没有详细、明确的程序规定，公众参与完全掌控在立法机关自己手中，社会公众的参与权没有保障。［2］在延边州的立法实践中，公众参与已经成为常态，但是这种立法常态往往被虚化。因为没有具体的程序规则，所以立法机关对公众参与的态度和实际行动往往都带有很大的随意性。比如，立法信息的公开只是通过官方网站予以公布，一般只是公布法规的草案，而且公开征求立法意见的对象多局限于延边州内的国家机关和事业单位，社会上的普通民众往往被排除在外。即便社会上的普通民众通过网络渠道获得了有关的立法信息，也往往由于缺少相应的程序规定，他们提出的意见或者建议很难对立法进程产生什么实际影响。这是立法过程中公众参与程序缺乏保障机制的结果，背离了公众参与立法活动的本质要求，无法有效实现公众参与制度的民主价值。

（四）缺乏信息反馈机制和立法后评估措施

通过分析延边州立法机关这几年开展的立法公众参与活动，立法机关经常使用的形式就是向社会各界公开法规草案征求意见或建议，这种形式比较简单实用，也便于操作，应该说是比较适合延边州立法实际的一种公众参与形式。但是，分析延边州立法机关历次在官方网站上公布法规草案征求意见的情况可以看出，延边州的立法公众参与缺乏信息反馈机制。例如，延边州人大常委会办公室于2011年11月25日在延边人大信息网上公布了《关于公布〈延边朝鲜族自治州促进人参产业发展条例（草案修改稿）〉征求意见的通知》，该通知的内容为：“现将《延边朝鲜族自治州促进人参产业发展条例（草案修改稿）》公布在州人大常委会网站（http／／：www．ybrd．gov．cn）上，广泛征求社会各界意见，请将修改意见于2011年12月5日前以电子邮件、传真、信函等形式向州人大常委会法制工作委员会反馈”。［5］但是直到2012年4月1日该条例公布实施，延边州立法机关对该条例修改草案的意见征集等相关信息都没有做出任何说明，网站上也未曾公布立法动态。法规实施后也没有绩效评估措施，即没有立法后评估手段，无法掌握法规实施过程中的具体情况。立法后评估是指法律施行一段时间后，对其实施的绩效进行分析评价，并针对法律自身的缺陷及时加以矫正和修缮。［6］在民族自治地方运用这样的评估措施能够及时发现自治法规实施过程中的问题，并追本溯源，找到问题的根源，及早对法规进行修订。延边州立法机关对于自治法规实施过程中的评估没有相关规定，只是规定了州人大常委会对自治法规实施情况的执法检查权。如2011年5月州人大常委会检查组对《延边朝鲜族自治州延边黄牛管理条例》贯彻实施情况进行了检查⑤，但是这样的执法检查所覆盖的范围很小，无法对自治法规的实施情况进行全面细致的把握，所以并不能产生太大的积极效果。迄今为止，还没有关于延边州进行民族自治地方立法后评估工作的相关信息。

（五）未能利用听证形式提升公众参与水平

听证是民主立法的公众参与形式之一，对于提高立法的科学性和民主性具有重要作用，目前我国许多地方建立了立法听证制度，并取得了一定成效。法律意义上的立法听证是指立法机关在广泛听取有关意见的基础上，提出比较符合各方利益需求、合理平衡各方利益的法律草案审议过程的一种程序。［7］迄今为止，越来越多的地方立法机关采取听证会的形式开展公众参与工作，听证会涵盖了物业管理、市政建设、房屋拆迁、环境与资源保护等方面的内容，取得了良好的社会效果，推进了立法民主化建设的进程。延边州立法机关常用的参与形式是公布法规草案向社会征求意见或建议，同时还通过社会调查、召开座谈会或者论证会等形式征求社会各界对制定自治法规的意见和建议。听证会只在修改自治条例时举行过一次，在延边州近十年中的立法公众参与工作中都未举行过听证会。由此可知，延边州立法机关并没有充分利用这一公众参与形式来提升民族自治地方立法的民主化水平，而只是局限于传统的参与形式。公开草案征求意见等传统的公众参与形式虽然具有成本低、操作简便的优点，但是难以拓展公众参与的深度，也不能有效促使立法过程向精益化的方向发展。现阶段延边州尤其是州府延吉市的经济水平和发展现状已经具备了举行立法听证的相关条件，但是延边州立法机关并没有在制定自治法规的过程中与时俱进，而是局限于传统的立法思维，难以进一步提升立法公众参与的水平和实效。

三、完善延边州立法公众参与制度的对策

虽然延边州的立法公众参与已经形成了制度，但是该制度所存在的问题导致公众参与的实际效果不尽如人意。要推进延边州的民族法治建设，必须完善公众参与制度，具体应做到以下几点。

（一）拓宽法规草案起草渠道，消除部门立法的不利影响

对于法规草案的起草主体，延边州民族自治地方立法过程中的自治法规草案一般都是由政府或相关部门进行起草，这使得自治法规草案的起草主体过于单一，政府和相关部门借立法扩权的危险增加，一旦形成部门利益合法化的局面，后果是严重的，将会损害国家法律体系和民族法制的有机统一和权威，导致法规不再是社会公共利益的守护者，而成为相关部门无限扩张权力从而谋取利益的工具。延边州立法机关在制定自治法规时应当拓宽法规草案的起草渠道和起草主体，由相关部门联合社会团体、组织和有利害关系的公民提出草案，这样不但可以监督政府及其相关部门，而且可以扩大立法信息的来源，使立法机关全面掌握相关情况，为科学立法提供依据，这样制定的自治法规才能得到广大人民群众的认同。某些情况下还应当赋予公民一定的立法动议权。所谓立法动议是指社会公众或利害关系人依法向立法机关提出的制定、修改或废除某种立法性文件的立法申请。目前，我国还不存在法律意义上的立法动议制度，《立法法》等法律没有赋予社会公众立法动议权。其他一些地方立法机关为了提高立法质量，已经开始公开征集立法项目。如福建省人大常委会在2002年制定立法计划时就向社会公开征集立法项目。［8］青岛市也于2002年9月开始向社会公开征集立法项目的建议。［9］随着民主立法观念的深入人心，应当赋予公民一定事项的立法动议权。世界上许多国家都规定达到一定数量的公民可以联名提出法律议案、草案，我国作为人民当家做主的社会主义国家，公民享有直接的立法提案权应该是社会主义民主的广泛性、真实性的体现和要求，是社会主义民主应有的题中之义。为保证立法的民主性，保障公众参与立法的权利，延边州应当通过赋予社会公众一定的立法动议权来实现社会信息的收集。在现行的法规框架内，可以学习借鉴国内其他地方的做法，采取公开征集立法项目建议的办法扩大法规草案的起草方式。

（二）将立法公开制度化并扩大公众参与的范围

民主立法的保障之一就是必须公开相关的立法信息，即立法公开原则在立法过程中的贯彻落实。通过贯彻落实立法公开原则，社会公众才能对立法的各项情况有所了解，这是公众提出建议或发表意见的基础。也唯有如此，立法机关才能有效收集立法意见和建议，做到集思广益。而立法机关对立法过程的公开则是增加立法透明度、深化公众参与工作的重要举措。法律制定完成后，将法律文本向社会公布，是法律有效实施和及时发现问题、改正问题的保证。延边州立法机关应当在民族自治地方立法过程中将立法公开原则纳入制度保障的范畴。另外，公众参与应当以社会普通民众为主体，这才是民主原则在立法中的真正内涵。社会公众参与自治法规的制定是民族自治地方立法民主化的具体体现，公众参与立法的过程实际上决定了整部自治法规的动态和走向，也为整部法规实现利益平衡提供了有力支持，也奠定了自治法规实现立法目的的社会基础。与自治法规相关的利益主体也只有通过参与的过程才能够及时提出自己的利益诉求，因为我国已经基本建立了市场经济体制，市场经济带来的是社会结构的变化，即社会结构多元化和利益格局多样化，这又必然引发立法过程中多方相关主体的利益博弈。此外，随着我国经济结构的转型，社会阶层不断分化，弱势群体不断增多，与其相关的问题也随之而来。由于弱势群体缺少话语权和诉求表达的渠道，难以形成集体的力量参与到地方的立法过程中。［10］延边州立法机关应当尽量保障弱势群体的参与权，在制定涉及弱势群体利益的自治法规过程中主动听取他们的意见，了解他们的利益需求，维护他们的合法权益，这是“以人为本”在民族自治地方立法过程中的具体表现。另外，还应当考虑延边州内散居少数民族的参与权，他们作为延边州的居民，也是自治州的一分子，虽然人数较少，但是也有权利参与自治州的民主法治建设，对自治法规的制定发表自己的意见。在这样的背景下，必须扩大社会公众参与自治法规制定过程的途径，除了已有的网络和广播电视外，还应当通过社区宣传，发放调查问卷甚至上门征求意见等方式听取广大人民群众对自治法规草案的意见和建议，发动最基层的人民群众参与自治法规的起草、制定工作，并采取措施保障社会弱势群体的参与权，让自治法规的制定集思广益，充分体现社会各阶层的利益诉求，推进立法的民主化进程。

（三）完善公众参与立法的程序机制

民主、科学、公正和合理的立法程序，是人民主权原则和民主立法的保证，是防止立法权滥用、克服立法中部门利益倾向的有效手段。因此，延边州民族自治地方立法公众参与的完善必须加强公众参与的程序保障，推动程序的规范化、制度化，为公民与立法者之间创建一个交流的平台。科学公正的利益表达程序是实现“程序正义”，有效表达个体社会利益和群体利益诉求，化解利益冲突，增强法律的可接受性，树立法律权威的重要前提。［11］目前，对公众参与立法的法律调整只有《立法法》的一些原则性条款，许多民族自治地方根据《立法法》制定了立法程序或者立法条例，但是这些立法规则也没有将《立法法》中关于公众参与的原则性规定进行细化，有的甚至还只是重复《立法法》的规定。这不但浪费了立法资源，也使民族自治地方立法过程中的公众参与程序缺乏保障。这种现象的主要原因就是受到我国立法传统上重实体、轻程序观念的影响。要想充分发挥公众参与在民族自治地方立法过程中的制度功能，就需要立法机关树立程序观念。延边州的《若干规定》中关于公众参与民族自治地方立法的规定只是原则性的条文，过于简单，没有明确的程序操作细则。有鉴于此，延边州人大应当在《若干规定》中详细规定公众参与立法的具体程序，为公众参与工作提供一套详细的程序规范，使延边州民族自治地方立法过程中的公众参与制度得到进一步完善。

（四）建立信息反馈和立法后评估制度

信息反馈是指掌握信息的一方将信息公开并获得相对人评价的一种交换机制，有利于当事人双方的交流和沟通。在立法过程中，如果没有信息的反馈机制，立法机关和社会公众也就缺少了沟通的渠道，可能会导致公众参与的失败，进一步增加立法成本，甚至挫伤公众的参与热情。因此，延边州立法机关应当尽快建立信息反馈机制，开辟公众与立法机关之间的信息交流平台。可以由《若干规定》这一立法程序规则对反馈机制做出规定。信息反馈的具体工作可以由人大下属的法律工作委员会来负责，这样可以做出详细而专业的说明。同时，延边州民族自治地方立法的公众参与应当在花费最少成本的情况下，获取立法效益的最大化。这可以通过开展立法后评估工作进行立法的精益化测算。立法后评估是立法工作中的必要性程序，也是推进法制建设、构建社会主义和谐社会的重要内容。［12］目前，上海市开展了立法后评估工作并取得了一定成绩。延边州立法机关可以根据州内的实际情况，采取灵活的处理方法进行绩效评估。例如，延边州立法机关可以考虑委托延边大学法学院的老师和学生进行评估，收集有关自治法规实施情况的信息和资料，这样既可以发挥教学机构的资源优势，还可以为法学院的师生提供社会实践的机会，给法学研究提供实践经验上的支持。

（五）构建立法听证制度

对于民族立法的听证问题，有学者指出，在我国民族立法领域中建立听证制度可以提高民族立法的质量，促进民族立法工作的规范化、民主化和科学化。［13］因此，在民族自治地方立法过程中召开听证会，可以广泛收集有利于民族自治地方立法的意见和建议，对于提高自治法规的质量，完善民族法治建设具有积极意义。因此，在延边州建立立法听证制度是完全必要的。许多省市都已经开展了立法听证活动，积累了不少实践经验。延边州应该不失时机地建立民族自治地方立法听证制度，使延边州的民族自治地方立法更加民主、科学。延边州的立法听证制度首先应该对听证的程序、范围以及听证代表等做出详细规定，并做好与立法听证相关的信息公开，因为公开是听证效果的保障。听证代表可以通过社区选举的方式产生。其次，对听证参加人以及专家、学者等专业人士参与听证做出明确的规定。因为专家在立法听证中能以其专业知识弥补普通公众在知识、能力等方面的不足，进而提高民意在立法中的表达程度。［14］再次，听证过程中的书面记录或者听证会报告必须进行规范管理，并且都应当予以公开，以此作为法规草案能否得到通过的一项重要依据，这样既可以为群众对听证活动的监督提供便利，也可以提供信息反馈的途径。因为听证记录作为听证过程中的书面记录和活动凭证，是反映听证活动真实情况的重要依据。多数地方规定，立法听证会结束后，要将听证报告提交人大常委会。［15］最后，听证的组织机构应当及时进行立法听证之后的绩效评估工作。可以根据延边州的实际情况，结合不同县市的发展特点，在条件比较成熟的区域进行听证的试点工作。比如延边州州府延吉市相对其他县市在各方面的条件都要优越，可以考虑以社区为单位进行听证的试点。因为听证对于延边州的社会公众来说毕竟还比较生疏，人们对听证的了解和接受需要一个过程，开展试点工作可以探索和积累听证制度构建方面的经验，当听证的条件完全具备时再逐步向全州推广。

综上所述，在公众参与立法的过程中，民主原则所建立的利益表达机制和政治诉求平台必须有一个理想的公众参与环境：在立法过程中，所有参与者的地位都是平等的，都有同等的机会行使自己的权利，即通过质询、提问与辩论对立法提出自己的意见和建议；所有的参与者都有同等的机会表达自己的期望和需求，主张自己的观点，并进行解释、说明和证成，对别人的观点提出质疑、批评和反驳；立法机关也应当以开放的姿态和海纳百川的胸怀，虚心接受社会各界群众的意见和建议，不断完善立法质量、提高立法效率，并形成长效机制，实现立法公众参与制度的可持续发展。延边州的民族自治地方立法是国家民族立法的重要内容之一，延边州立法机关在制定自治法规的过程中秉承社会主义的民主传统，努力扩大公众参与立法的渠道，将公众参与立法常态化、制度化，在民族法治的建设过程中取得了巨大成就，为延边州的民主法治进程奠定了坚实的基础，为延边州民族自治地方立法的民主化进程奠定了坚实的基础，为延边州的民族法治建设提供了丰富的实践经验和有效的制度支持。基于完善延边州民族自治地方立法公众参与制度的考虑，延边州立法机关应当采取措施巩固公众参与的成果，进一步强化立法过程中的公众参与的力度，提高民族自治地方立法的民主水平。

注释：

①参见延边人大信息网：http／／：www．ybrd．gov．cn。延边州是我国最早颁布实施自治条例的民族自治地方，形成了自身独特的民族立法格局，成为其他民族自治地方学习借鉴的“延边模式”。

②延边州人大常委会还就这四部条例草案的制定与修改向延边大学法学院的老师和研究生征求了意见。当时笔者是法学院的在读研究生，有幸参与了这四部单行条例草案的意见征求过程，提交了书面意见，亲身经历了一次立法的公众参与活动，见证了公众参与在延边州民族自治地方立法过程中的实际情况。参见刘训智的《民族自治地方立法公众参与的制度构建——以延边朝鲜族自治州为视角》，延边大学硕士学位论文，2010年，第15－16页。

③这几次公开草案征求社会各界意见的公众参与活动都是通过网络形式开展的，详细内容可登陆网站延边人大信息网：http：／／www．ybrd．gov．cn。

④详细内容可登陆延边人大信息网：http：／／www．ybrd．gov．cn，查阅延边州人大常委会2010年－2012年立法工作计划。

⑤关于这次执法检查，在延边人大的官方网站上作为新闻进行了报道，并公布了审议意见，具体内容可以登陆延边人大信息网：http／／：www．ybrd．gov．cn。

［1］延边朝鲜族自治州自治条例［EB／OL］．http：／／www．ybrd．gov．cn／law／2012－03－20／423．html．

［2］刘训智．民族自治地方立法公众参与的制度构建——以延边朝鲜族自治州为视角［D］．延吉：延边大学，2010．15，15－16．

［3］曾祥华．立法过程中的利益平衡［M］．北京：知识产权出版社，2011．66．

［4］刘晓东．公众参与地方立法的几个问题［J］．人大研究，2012，（1）：25．

［5］延边州人大常委会办公室．关于公布《延边朝鲜族自治州促进人参产业发展条例（草案修改稿）》征求意见的通知［EB／OL］．http：／／www．ybrd．gov．cn／lfgz／fgyjzj／2012－04－20／1117．html．

［6］丁伟．从“立法后评估”看民主立法［EB／OL］．http：／／news．sohu．com／20070209／n248140876．shtml．

［7］李玉璧，唐榕．立法听证的宪政之维［J］．西北师大学报（社会科学版），2007，（3）：109．

［8］游劝荣，林跃锋，黄洪旺．福建地方立法中公众参与的实践及其思考［A］．李林主编．立法过程中的公共参与［C］．北京：中国社会科学出版社，2009．120．

［9］青岛市人大常委会法制工作室．青岛市地方立法中的公众参与［A］．李林主编．立法过程中的公共参与［C］．北京：中国社会科学出版社，2009．134．