蔡永浩，庞昀曦

（1．延边大学 法学院，吉林 延吉133002；2．吉林大学 法学院，吉林 长春130012）

现行宪法从1982年12月4日颁布施行以来至今已是第30个年头，在这期间我国人大制度得到了快速的发展和完善。随着我国社会主义市场经济建设的起步与发展，依法治国原理被写入到我国宪法修正案，党的十五大明确提出到2010年形成有中国特色社会主义法律体系，党的十七大提出要完善中国特色社会主义法律体系。在这个大环境下，全国人大的立法功能得到了巨大的发展，也取得了辉煌的成就。吴邦国委员长在第十一届全国人大第四次会议的报告中指出，我国到2010年底，已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8 600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作，已经形成了一个立足我国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的、以宪法为统帅、以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干、由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。［1］

现行宪法第五十八条规定，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。全国人大有权修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；全国人大常委会有权解释宪法，制定和修改除了应当由全国人大制定的法律之外的其他法律，解释全国人大制定的法律，在全国人大闭会期间可以部分补充和修改全国人大制定的法律。现行宪法第二条规定，我国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大，全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。可见，我国的立法工作是由全国人大及其常委会代替我国人民行使立法权的过程。多年来的立法实践逐步完善了我国立法程序，宪法中的相关规定在一般法律中得到了具体化，但是回顾这些年全国人大立法发展的进程，却发现宪法规定与现实运作之间出现了一些偏离。

一、全国人大立法权力结构中存在的问题

全国人大作为国家的最高权力机关行使着立法、监督、决定重大问题与人事任免等诸多权力，在行使这些权力的过程中，为了更好地完成本职任务，其内部结构出现了一些变化。

1954年宪法规定，全国人大是国家最高权力机关，同时也是行使立法权的惟一机关，全国人大常委会作为全国人大的常设机构只有立法解释权与法令制定权。在立法实践中考虑到诸多问题，先后于1955年①与1959年②赋予全国人大常委会以制定单行法规的权力与修改法律的权力。1975年宪法与1978年宪法没有承认全国人大常委会的立法权，但是观察1978年至1982年的立法实践，全国人大常委会事实上已经开始行使制定一般法律、修改全国人大制定的法律的权力。［2］到1982年，宪法规定出现了变化，全国人大及其常委会一起行使国家立法权，也增设了全国人大常委会委员长会议。随着全国人大常委会行使立法权，我国的立法工作主要任务也逐渐从全国人大转移到了全国人大常委会。［3］作为全国人大常委会日常业务处理机构的委员长会议虽然不是国家权力的实体，不能代行全国人大常委会的权力，但是观察自1982年设立之初到现今的我国立法实践，委员长会议从没有实际权力逐渐转变为拥有巨大权力的实体性组织，③对全国人大常委会发挥着相当大的行政指导作用。特别是关于委员长会议有权向全国人大常委会提出属于常委会职权范围内议案的规定，实际上是给委员长会议赋予了宪法都未曾赋予的权力，变相地扩大了宪法对有权提出议案主体规定的范围。全国人大常委会委员长会议权力的扩大与委员长会议对全国人大常委会工作的实质性指导，使全国人大也像行政机关一样形成了上下级领导关系，即选民选出的代表要行使选民赋予他们的权利还需要“领导”的批准。

我国人大制度是人民在普通选举的基础上选派代表，组成全国人大与各级人大作为国家的权力机关，其他国家机关由人大产生，受它监督，对它负责，人大再向人民负责的基本政治制度，即人大制度强调的是一切权力属于人民，采用的是集体负责制。集体负责制与强调结果的首长负责制不同，可以广泛地体现民意，实事求是地形成民意。但是，我国全国人大现在的权力结构却更趋向于首长负责制，由少数领导决定，却让全国人大集体负责。这与权责关系的一般理论不符，而且自上而下的行政管理模式也阻碍民意的形成。

二、全国人大行使立法权中存在的问题

（一）对全国人大立法主体的监督不够

我国是人民主权国家，国家的一切权力来源于人民。人民行使自己权力的途径是通过民主选举选出自己的代表，代替自己管理国家，即我国实行间接民主主义。之所以实行间接民主主义并非是直接民主主义不好，而是现实中的客观条件不允许。人大行使权力不能脱离这个前提，在制度与现实中都应该重视原始权力主体的意志，并尽最大努力把其意志体现到行使权力的过程与结果当中。

根据我国现行法律规定，我国全国人大代表是通过间接选举产生，即从县级人大代表为止通过直接选举产生，地级人大、省级人大以及全国人大代表是由下一级人大间接选出。我国全国人大代表通常都是经过三到四次间接选举。那么，我国选民与代表是何种关系呢？如此多层次的间接选举必然导致选民和全国人大代表之间的关系比较松散，使全国人大代表的高官化、明星化比例偏高，因此在现实生活中一般的选民都不能随意见到在自己选区内的全国人大代表，更不用说去直接影响全国人大代表，使其正确地把握自己选区内的民意。此外，多层次的间接选举制度不能使选民对全国人大代表很好地行使监督的权利，因此我们不能把选民与全国人大代表的关系看做是强制委任关系。

选民与全国人大代表的关系既然不是强制委任的关系，那么我们只能将其认为是自由委任关系。④自由委任关系是建立在选民对代表的信任以及代表工作能力的肯定之上。现阶段我国全国人大的代表都是各行各业的佼佼者，对其个人能力应该都没有异议，但是对每一位全国人大代表行使国家权力的负责程度、相关运行机制等方面的保障却有所不足。考虑到间接民主制是不能实现直接民主制而采用的替代制度的因素，就有必要建立一些带有直接民主化因素的制度来完善我国的民主制度。只有这样，我们才能更好地督促并监督我们选出的代表，才能保障人民当家做主的地位，这才符合国家的一切权力属于人民的宪法规定。我国在立法工作实践中也建立了公众参与制度，如座谈会、书面征求意见、听证会、论证会、公开征求意见等制度，［4］但是这些制度只是为了听取一部分人的意见作为立法参考，其意见并没有法律效力，因此很难谈得上是直接民主制的体现。间接民主制如果没有直接民主制的制约，就很难保证我们选出的代表始终真正为选民工作，也不利于实现民主。

（二）全国人大代表与全国人大常委会组成人员提出的议案缺乏保障

现行宪法规定，全国人大代表与全国人大常委会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人大与全国人大常委会职权范围内的议案。提出议案是全国人大代表与全国人大常委会组成人员作为立法主体行使的最基本的权利。他们提出的议案代表着部分选民的意志，让一部分代表的意志公诸于世，是整合全体代表意志的必经途径，要想整合全体代表的意志，不可能一步到位。因此为了确保部分代表提出的议案在全体代表面前得以呈现，并确认全体代表对此议案的看法，是整合全体代表意志的前提，也是实现民主的基础。

然而，根据《立法法》的规定，全国人大代表与全国人大常委会组成人员提出的议案，并非直接呈现于全国人大代表与全国人大常委会全体组成人员面前，而是中间要经全国人大主席团与全国人大常委会委员长会议之手，由他们决定是否列入会议议程。虽然这种做法可以确保议案的质量，但是也意味着部分代表（全国人大主席团组成人员与全国人大常委会委员长会议组成人员）阻断了其他部分代表的意志成为多数代表意志的可能性，⑤这将导致很多代表关心的一些问题无法在立法中具体体现。［5］根据我国宪法的平等性原则，不仅每一位选民的选票效力相同，而且每一位被选民选出的代表的投票效力也相同，因此全国人大主席团与全国人大常委会委员长会议否决全国人大代表与全国人大常委会组成人员提出议案的行为，其实质是全国人大主席团与全国人大常委会委员长会议代替全体全国人大代表与全体全国人大常委会组成人员投票的行为，这种行为违背了平等性原则，也侵犯了宪法赋予全国人大及其常委会审议法律案的权限。

（三）议案的审议模式不利于整合民意

全国人大代表近3 000人，为了便于会议的组织和讨论，提高效率，除了举行全体会议之外，代表大部分时间都是根据代表团分组进行活动。代表团是人大代表按照选举单位组成的参加大会的临时性组织。代表团在会议期间，对全国人大的各项议案进行审议。⑥代表团全体会议推选代表团团长、副团长。团长召集并主持代表团全体会议，副团长协助团长工作。由于各省、自治区、直辖市、特别行政区之间人口差别很大，有的代表团人数较多，有的代表团人数较少。人数较多的代表团，分成若干小组。

在全国人大，可以说民意是通过小组会议、代表团会议、代表团团长会议才能传递到大会全体会议，这种结构被形容为“多功能地下活动体制”下的“蜂巢”。［6］这种“蜂巢”模式使得原本就互不相识的代表在会期内无法进行更深层的交流，导致跨地区代表们的相同意愿很难以议案的形式出现在全国人大全体会议上，也很难使其成为法律。这种模式下产生的议案与其说是我们代表自发提出的，不如说是主席团会议、代表团团长会议引导出来的。我们的代表在现在的人大运行模式下，很难把有相同意愿的代表的意志整合起来，把它变成全国人大的议案乃至国家的意志。

三、完善全国人大立法权的几点建议

（一）削弱全国人大常委会委员长会议与全国人大主席团的权限，加强其服务功能

全国人大是由作为国家主人的人民选举产生，全国人大常务委员会与委员长会议是由全国人大代表选举产生，即从国家权力的授权走向看，国家权力是由人民到全国人大，再到全国人大常委会与委员长会议一步步授权的过程，其民主正当性也越来越淡薄。全国人大不仅是国家权力机关，也是协调选民之间利益的机关，它不仅应该体现多数决原理，也应该体现少数者保护原理。在全国人大不适合过多的集中，它与行政机关不同。因此，我们应该削弱全国人大常委会委员长会议权限，加强其服务功能。

我国《全国人大常务委员会议事规则》第十一条关于委员长会议可以向常委会提出属于常委会职权范围内的议案的规定，在我国现在的官本位思想较为浓厚的大环境下，实际上就会导致我国委员长会议也能够行使提出议案的权力。这与上述原理不符，我们应该对该条款进行限制解释。此外，《全国人大组织法》第二十五条第二款关于委员长会议职责的“对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或提请常务委员会全体会议审议”的规定，我们也应该解释为委员长会议有权决定由谁审议，而不能解释为委员长会议有权决定审议与否。

同理，全国人大主席团的权限也应受到限制，对全国人大代表提出的议案不应该进行实质性审查，应加强全国人大主席团的服务功能，更好地体现广大代表的意志。

（二）建立重大议案在全国县级人大代表范围内投票表决的制度

在实行间接民主的代议制国家，代表都是由选民选举产生，并在法定的任期内代表着选民意志，为选民工作。但是谁都不能确保选民选出的代表在这法定期限内一成不变，一直忠实地代表着选民的意志。因此，世界各国都强调在间接民主制中加强直接民主制的因素，以此来确保选民与代表意志的统一，如关于重大议案的全民公投制度等。

在我国，全国人大代表是非专职化，且经过多层次的间接选举产生。因此，我国全国人大代表与选民之间的关系非常松散。但是我国还没有有效加强选民和代表之间关系的相关制度。像我国人口众多、幅员辽阔且法制尚不发达的国家，不适合采用西方式的全民公投制度，但是可以建立在由选民直接选举产生的全国县级人大代表范围中进行关于重大议案的投票表决的制度，这不仅能够大大密切选民与代表之间的关系，而且也可以督促并监督全国人大代表正确履行职责，使全国人大代表与选民的意志得到统一，既能进一步推进我国的民主化进程，也能更好地体现人民主权原则。

（三）为全国人大代表建立了解民意和相互沟通的平台

全国人大是代表我国人民意志的最高国家权力机关，要想使全国人大代表能够行使好代表的权利，我们就应该为其提供相应的条件。我国人大的会议体制决定了现在的“蜂巢”模式，我们应寻求相应的解决方法，弥补该制度的缺陷。全国人大有义务给代表们提供可以反映民意并整合其意志、促进代表们能够跨地区广泛接触的条件，使全国人民的意志真正能够通过代表们体现出来。只有这样，全国人大“三十名以上代表联名，可以向全国人大提出法律案”的宪法规定才真正有意义。

首先，应建立人大代表工作网站。现在是网络时代，网络已经成为最为广泛使用的交流手段。通过人大代表工作网站，代表们可以及时了解民意，加强与选民之间的关系；也可以通过网站了解认识其他代表，并与其进行沟通，为形成跨地区的议案提供条件。其次，应大力提倡有条件的代表不能建立其实体工作站。虽说我国的全国人大代表采用兼职制，但这并不意味着全国人大代表不能建立实体工作站。我们强调兼职，是为了让我们的代表在自己的工作岗位上能够更好地了解民意，而并非反对人大代表自己建立实体工作站了解民意，为民解忧。我国选举制度并不仅仅采用职业代表制，而更多的是采用地域代表制。因此，2010年8月23日在第十一届全国人大常委会第十六次会议上发表的关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案（草案）》的说明［7］中明确指出的“代表不设个人工作室，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”的要求，其实是不符合宪法精神的。

总之，随着我国依法治国原理的确定与法制进程的推进，我国人大制度也得到了长足的发展，全国人大及其常委会立法权的行使也得到了规范。特别是1982年现行宪法制定以来，为了适应社会主义市场经济建设与法治国家的建立，全国人大及其常委会在立法工作中逐渐完善了立法体制，推进了立法工作。但同时也出现了宪法对全国人大立法权的规定与现实运作相偏离的问题，如全国人大常委会委员长会议的权限过大，对全国人大立法主体的监督不够，在立法过程中对全国人大代表与全国人大常委会组成人员提出的议案缺乏保障，全国人大审议议案的模式不利于整合民意等。

在多年的努力下，我们已经建立了中国特色社会主义法律体系，法制建设取得了巨大的成就。在现行宪法颁布实施30周年之际，我们有必要静下心来回顾我们的发展历程，重温宪法的基本精神，去探讨我们的立法工作是否做得准确无误，立法程序是否符合宪法规定，以促使我们的立法更趋于完善。

注释：

①参见1955年第一届全国人大第二次会议通过的《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》。

②参见1959年第二届全国人大第一次会议通过的《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》。

③1982年《宪法》第六十八条规定，委员长会议处理全国人大常委会的重要日常工作。

1982年通过的《全国人大组织法》第二十五条规定，常务委员会的重要日常工作为（1）决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案；（2）对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议；（3）指导和协调各专门委员会的日常工作；（4）处理常务委员会其他重要日常工作。

1987年通过的《全国人大常务委员会议事规则》第十一条规定，委员长会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会审议。

1993年通过的《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》第三项规定，全国人大常委会的执法检查计划，由常委会办公厅在每年代表大会会议后一个月拟定，报委员长会议批准，印发常委会会议。

2000年通过的《立法法》第二十四条、第二十五条、第三十三条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十四条、第五十条、第九十一条明确了在立法程序中的委员长会议的权限。

2006年通过的《监督法》第八条、第十条、第二十三条、第二十六条、第二十七条、第三十三条、第三十六条、第三十七条、第四十条、第四十一条明确了全国人大常委会行使监督权时的委员长会议的权限。

到第十一届全国人大，全国人大常委会委员长会议的权限由1982年《宪法》列举的四项扩大到了十六项。参见http：／／www．npc．gov．cn／npc／wyzhhy／2007－09／25／content＿1371333．htm。

④有些学者把选民与代表之间的关系划分为强制委任关系、自由委任关系及强制委任与自由委任之间的折中关系（周叶中的《宪法第三版》，北京：高等教育出版社，2011年，第283页）。但笔者认为没有必要再划分出强制委任与自由委任之间的折中关系，因为我们一般所说的强制委任与自由委任并非说的是百分之百的这种关系，而是指一种倾向性，因为选民和代表之间的委任关系就算再怎么自由，代表也不能脱离选民而存在。

⑤第十一届全国人大第一次会议代表2 987人，其中全国人大主席团组成人员181人，全国人大常委会组成人员161人，其中委员长会议组成人员14人。参见http：／／www．gov．cn／test／2008－03／15／content＿920964．htm。

⑥大会审议法律案有以下几种方式：各代表团审议、有关专门委员会审议、法律委员会统一审议、代表团团长会议审议、大会全体会议审议。代表团审议是大会审议法律案的一个重要环节。

［1］ 吴邦国．全国人民代表大会常务委员会工作报告［R］．第十一届全国人大第四次会议第二次全体会议，2011－03－10．

［2］ 周旺生．论完善中国法的内部结构［J］．中国法学，1989，（6）：30．

［3］ 吴海燕．全国人大常委会制度论析［D］．长春：东北师范大学，2006．6．

［4］ 陈斯喜．人民代表大会制度概论［M］．北京：中国民主法制出版社，2008．215－225．

［5］ 两会议案的遗憾：避开难啃骨头［EB／OL］．http：／／www．eeo．com．cn／industry／real＿estate／2010／03／11／164949．shtml．

［6］ 严家其．中国式的哑巴议会［J］．开放，1993，（3）：24－26．

［7］ 关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案（草案）》的说明［EB／OL］．http：／／www．npc．gov．cn／huiyi／lfzt／dbfxg／2010－08／31／content＿1651655．htm．