俞海洛

（周口师范学院，河南 周口 466001）

城乡义务教育资源均衡化探析

俞海洛

（周口师范学院，河南 周口 466001）

当前，我国城乡义务教育在经费投入、办学条件等资源配置上存在着较大的差异，究其原因既有其深层次的制度根源，也有深刻的历史背景。为改善这一状况，政府、教育管理部门和学校等多个方面要通力协作，健全义务教育投入制度保障和监督评价机能，取消重点学校政策，改革城乡二元格局，促进城乡义务教育均衡化发展。

教育资源；城乡均衡；研究

城乡义务教育资源均衡化是当前全社会高度关注的问题，也是教育学界研究的一个重大课题。教育资源均衡化直接关系到教育公平，是人们公平接受教育权益的首要条件，是实现社会公平的基本要求。所以，认真研究当前我国城乡义务教育资源配置问题并采取积极措施促进其均衡化，对当前我国教育改革和发展具有重大意义。

一、当前我国城乡义务教育资源均衡化存在的问题

进入新世纪以来，我国义务教育事业的发展取得了巨大成就，但在看到成绩的同时也应认识到其中的不足，这就是城乡义务教育资源供给上的非均衡性。

（一）教育经费投入的城乡差异

近年，我国教育经费配置的改革呈现出可喜的势头，国家财政性教育经费在持续增加，农村教育经费在大幅度增长。但从教育公平角度来看尚存不足，这就是城乡之间的投入差异始终没有抹平（见表1）。

由表1可以看出，近年国家对中小学教育经费的投入力度在逐年增加。2006—2009年，全国小学阶段的生均预算内公用经费由270.94元增加到743.70元，初中阶段的生均预算内公用经费由378.42元增加到1161.98元。但如果把城镇和农村分开来看，农村义务教育生均预算内公用经费一直低于城镇学校。这就是说，政府对城乡之间的教育经费投入一直是非均衡化的。

（二）办学条件的城乡差异

城乡教育经费投入上的差异，在很大程度上决定了城乡办学条件的差异（见表2）。

表1 2 0 0 6—2 0 0 9年全国城乡中小学预算内公用经费生均支出概况（元）

从表2我们可以看出，2008年在小学阶段生均学校占地面积方面，农村学校学生均用地要高于城市，这是由于城市土地资源短缺、人均占地面积小所致，在这方面农村学校要优越于城市学校。但仅此而已，更多的是农村学校教育资源落后于城市。首先，信息化教学资源配置差距较大。城市小学生均计算机为0.0796台，而农村小学生均则为0.0294台，前者是后者的2.7倍。其次，图书资源配置存在一定差距。城市小学生均图书为16.45册，而农村小学生均图书为13.735册。电子图书的差异则更大，城市小学生均电子图书藏量为2.812册，而农村小学生均为0.6178册。再次，城乡小学的专业实验和专业实习设备存在的差距大。城市小学生均专业实验设备价值为0.0321万元，而农村小学生均则为0.01138万元；城市小学生均专业实习设备价值为0.0045万元，而农村小学生均仅有0.0028万元。另外，2008年农村小学生均危房面积达到了0.3416平方米，远高于城市小学生均0.062平方米，这表明农村小学校舍安全问题比城市严重得多。

城乡教育资源的非均衡化还体现在教育设施设备的差异上。在体育教学器械、音乐教学器械、美术教学器械方面，城市达标的学校比例要远远高于农村。特别是在建立校园网方面，城乡差距更突出，城市小学要高于农村小学多达59个百分点。

表2 2 0 0 8年全国小学阶段城市、县镇、农村教学条件比较

二、城乡义务教育资源配置非均衡化原因分析

我国城乡义务教育资源配置非均衡化，有其深层次的制度背景和历史渊源，大致来讲主要有以下几方面。

（一）城乡义务教育投入不对称

我国义务教育在管理上实行的是：“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制。”［1］县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，对于中小学的规划布局、教师工资发放、学校教学工作等实行统一管理。这样在义务教育经费投入体制上，就基本形成了城市负责城市、农村负责农村的格局。农村义务教育的经费投入以县乡两级财政为主体，其中相当一部分由农民承担。但问题是，农村经济发展落后，和城市财政收入相比存在巨大差距，两者呈现出不对称态势，这种财政上的不对称必然造成城乡义务教育经费投入的不对称。所以，农村中小学校教学条件赶不上城市，归根结底是由我国义务教育的管理体制缺陷造成的。

（二）城乡二元结构的历史影响

城乡二元结构是社会由传统型向现代型过渡阶段所共有的特征。新中国成立后为快速发展现代化，选择了集中有限人力、物力、财力搞重点建设，重城市、轻农村的非均衡经济发展战略，集中力量发展城市以及交通枢纽地和工矿区，使城乡经济发展逐渐出现分化。具体表现为：城乡居民收入差距拉大；城乡公共服务不均衡，农村教育、文化、医疗等社会服务事业发展相对滞后；农业基础地位不强，农村生产生活条件落后。义务教育作为一种特殊的公共产品，在资源配置上必然表现出明显的城乡二元结构特点，有限的教育经费主要用于城市，而农村义务教育所需的资源配置则被置于次要地位。目前城乡义务教育在办学条件上的不均衡现状，正是城乡二元经济体制作用的历史反映。

（三）重点学校政策扩大了城乡教育资源非均衡配置的裂痕

新中国成立后很长一段时间内，为适应穷国办大教育的形势，解决急需的人才荒，政府采取了集中有限教育资源优先办好一批重点学校的教育发展政策。1953年教育部提出《关于有重点地办好一些中学和师范的意见》并得到中央批准［2］，1962年，教育部发出《关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》［3］。1978年教育部制定《关于办好一批重点中小学的试行方案》，提出在以后的重点中小学建设调整长期规划上，全国重点中小学要形成“小金字塔”结构，在经费投入、办学条件、师资队伍、学生来源等方面向重点学校优先倾斜［4］。1980年，教育部又发出了《关于分期分批办好重点中学的决定》。《决定》对重点中学的师资提出了较高的要求，其中有：高等师范院校的毕业生要由省、市、自治区教育厅（局）择优分配给重点中学；重点中学的骨干教师比一般中学校多，今后调整工资或晋级等，比例应大于一般学校［4］。几十年来，重点中小学为提高我国基础教育的水平和质量，为向高校输送高质量的生源以加快高级人才的培养，发挥了极其重要的作用。但与此同时也带来了严重的负面影响，即人为地扩大了城乡间在资源配置上的差距，因为重点学校几乎都建立在经济发达的城市，农村是少之又少。

当前，国家已经提出要取消重点中小学政策，但短时期内还难以消除其影响，因为大多数重点学校长期积累起来的品牌效应已经形成，在社会上依旧具有较高地位，它们在获取政府财政资金和社会资源的力量方面远远强于农村学校。

（四）缺乏有效的监督保障机制

近年，政府在促进城乡义务教育均衡发展方面采取了诸多措施，但由于缺乏有效的监督机制，某些政策的实施难以奏效。目前，对我国义务教育均衡发展行使监督职能较为名正言顺的制度措施是教育督导，但由于我国现代教育督导制度起步晚，法规建设、制度建设存有很多缺陷，其督导的功能难以充分发挥。

首先，教育督导的法制建设跟不上形势发展的要求，国家关于教育督导的专门性法规仅仅限于1991年原国家教委颁布实施的《教育督导暂行规定》，相去已有20多年，教育督导自身的立法工作进展缓慢，严重滞后于教育督导的实践。其次，督导制度不合理，目前我国的督导机构挂靠于教育行政部门，说到底还属于自我监督的性质，这样就不能客观、有效地监督义务教育资源的均衡配置。另外，面对庞大的教育领域，仅有教育督导一个机构难以应对众多的教育督查工作。例如，我国《教育法》规定教育经费要做到“三个增长”，强调要增加各级财政对教育的投入，并逐步提高财政性教育经费占国内生产总值的比例，但并未建立相应的监督保障机制来确保教育投资“三个增长”的落实，而且，也没有相应的监督机制约束地方政府尤其是基层政府对教育经费的分配使用，以致它们常常因各种动机驱使而将本应用于农村义务教育的经费挪作他用。

三、城乡义务教育资源均衡配置对策建议

综上所述，当前城乡义务教育资源配置不均衡是多种因素造成的，要有效解决这种不均衡现象，必须在政府、学校和社会等多个方面的合力作用下，通过多种政策路径选择，推进均衡化的实现。

（一）健全义务教育投入机制

首先，统筹城乡财政，健全城乡教育均衡化的经费保证制度。一是要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，继续增加教育投入，尽早实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的比例。要明确县乡政府教育服务职能，在力所能及的范围内尽可能地承担农村义务教育的责任。二是政府在财政拨款、学校建设等方面向农村倾斜，加大对农村、边远贫困地区教育投入，比如，针对当前农村中小学在软硬件尚未达标的学校，政府应该及时对教育投入进行决算和审计，对于投入额度没有达到国家规定的地区和学校，应该加大扶持力度。三是要采取有效措施鼓励和引导社会力量面向农村捐资助学。

其次，建立有效的农村义务教育财政转移支付制度。财政转移支付指的是政府间的财政资源转移，主要是上级政府对下级政府的转移支付。义务教育中相当大的一部分经费是通过上级政府的补助形式得以实现的，由于国家对义务教育的财政转移支付尚无规范制度，有些用于义务教育的专项拨款附带有对地方政府的资金配套要求，有时贫困地区对这类专项拨款不得不放弃。为此，需要建立有效的义务教育转移支付制度，在对财力不足的县级政府转移财政资源时，中央和省级政府的财政应充当义务教育财政转移支付的主体，肩负保障农村义务教育发展的最终责任。通过对财政困难的县级政府不断加大转移支付的金额，逐步缩小城乡差距。

再次，推动城乡义务教育建设的标准化和规范化工程。为促进城乡教育资源的有效投入，国家和省级有关部门应尽快完善中小学校舍和设施设备条件，出台城乡中小学建设标准，对生均占地面积、学校操场、辅助用房、实验室、图书、音体美劳器材以及多媒体信息设备的装备标准进行系统设计，实现城乡义务教育建设的标准化和规范化，为城乡教育资源的有效投入提供依据。

（二）完善义务教育资源均衡配置的监督评价机制

第一，强化教育督导部门的职能。教育督导应独立，使之不再是教育行政部门的一个机构，而应成为由政府领导的与教育行政部门平行的另一个职能部门。这样，教育督导者就能够以相对独立的高度来审视教育工作，客观地督察本地的义务教育资源配置情况。

第二，建立义务教育经费管理使用的监督机制。为了保证义务教育经费的有效投入、均衡配置，并防止一些部门和个别领导随意挪用、挤占，必须建立义务教育经费使用管理的监督机制。要加强对各级政府义务教育有效投入的考核，并将均衡发展纳入政府的绩效考评体系中，以此督促政府对区域间、城乡间义务教育均衡发展的统筹规划、经费保障。

第三，实施义务教育资源均衡配置监督多元化。义务教育均衡发展监测体系，除了教育行政部门自检、政府监督外，还要接受新闻媒体以及人民群众的监督，要建立全方位的监督体系，使整个过程更加公开和透明。比如，可以尝试引入外部审计制度，由政府指定信誉好的会计事务所，每年对学校配置资源进行核算，根据核算数据来评估教育资源投入是否合乎标准。

第四，建立城乡义务教育均衡发展预警系统。为防止义务教育资源在配置上出现偏颇，建立预警系统是十分必要的。这就需要制定一套比较敏感而又重要的教育指标，如生均经费、师资力量、办学条件、学生辍学率等，根据这些指标数值，对城乡义务教育的发展进行动态分析，以获得阶段内城乡教育资源配置上偏离结果信息，并及时加以纠正，以促进城乡义务教育资源均衡配置。

（三）取消重点学校，调整学校布局

我国的重点学校制度，必须随着社会经济发展的客观情况进行改变。在义务教育的普及化已基本实现、均衡发展正成为义务教育发展理念的今天，重点中小学政策已不再具有积极意义，已成为影响实现教育公平、社会公平的障碍。

与取消重点中小学相适应的是实现学校布局合理化。根据当今城乡人口流动规律和人口结构状况，以及地理环境、经济水平和教育中长期发展需求，政府应全面进行学校布局调整。其思路应该是大力发展寄宿制学校，裁撤零星的教学点，以此整合、优化乡村教育资源。

（四）改革城乡分割的二元管理体制

实现城乡义务教育资源的均衡配置，必须改变城乡二元管理体制，改变长期以来“城市取向”的价值倾向。国家应该制定提携农村发展的法规政策，建立城乡统筹的社会教育和社会保障体系，使城市和农村两个群体有一个相对公平的发展起点。具体来说，国家财政应加大向农村义务教育的倾斜力度，大力支持农村的合作医疗建设，建立和完善农村最低生活保障制度、农民养老保险制度并逐步与城市并轨，最终实现城乡教育和社会保障均衡化发展。

[1]何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1998—2002）[M].海口：海南出版社，2003.887.

[2]冯登岗，刘鲁风.新中国大事辑要[M].济南：山东人民出版社，1992.423.

[3]何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）[M].海口：海南出版社，1998.770.

[4]何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1976—1990）[M].海口：海南出版社，1998.1591，1861.

G40-052

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1007－905X（2012）05－0061－03

2012-03-10

2010年度河南省重点软科学招投标项目（102400450001）

俞海洛（1961— ），男，浙江宁波人，周口师范学院党委书记、院长，教授，博士，河南省高校形势与政策教育教学研究中心主任，主要从事党史党建和大学生思想政治教育研究。

责任编辑 宋淑芳

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