顾建光，上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030

论当代公共管理三大范式及其转换

顾建光，上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030

现代以来的国际公共管理领域先后演化形成了三种主要的范式，它们分别被称之为“公共行政”、“新公共管理”、“新公共治理”。这三大范式在时间顺序上有着前后更迭和转换过程。从各国实践的角度看，三者之间又存在着相互重叠的情形。然而根据其核心价值、学科依据以及实践操作，从不同层面观察，三者的确有其各自的独立性和鲜明的区分边界。这三大范式深刻地影响着各国公共事务管理发展的大趋势。因此，我们当前的确迫切需要对这三大范式的基本内涵加以清楚的梳理、对照分析，这不仅能帮助我们把握国际公共管理发展潮流的方向，也有助于提升我国的公共管理发展的自觉性。本文尝试对这三大范畴的主导时期、学科背景和实践模式加以剖析，并对各范式的核心要素和各自特点加以概略对照，以便有助于对三大范式要义的把握。

范式;“公共行政”;“新公共管理”;“新公共治理”

我国公共管理的实践开拓和学科建设，伴随着20世纪80年代初以来的改革开放伟大实践过程，从无到有探索前行。在这方面进展的首要驱动力当然是来自我国行政管理的改革与实践。然而事实上，无论是我国公共管理的理论探索还是实践尝试，均受到国际公共管理学科乃至其话语语境的深深浸润。

近些年来，国际公共管理学科和学派的发展推陈出新，理论与实践呈现纷繁复杂的局面。笔者认为，尽管各国公共管理的学派纷呈，仍然可以清楚地描绘出三大主要的范式①范式一词的英文表达是Paradigm，最初源于自然科学学科的规范，诸如:“牛顿物理学范式”、“量子物理学范式”等。按照科学史家托马斯·库恩对这一概念的使用，“范式”概念，既包括了一个学科的基本原理，按照这样的原理进行试验、观察的规范与标准，也包括按照一致共识进行研究和试验的科学家共同体。不同范式之间存在着“格式塔”转换的关系。近年来，“范式”的表达也在社会科学领域中使用，尤其在当代公共管理的领域也运用颇广。。这三大范式分别是:“公共行政”范式、“新公共管理”范式和“新公共治理”范式。这里就此作追溯、梳理，并对其核心要素做一对比分析，以便为本领域的研究提供一个清楚的框架和路径。

一、公共管理三大主导范式:“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”

自20世纪90年代初以来，“新公共管理”②“新公共管理”作为专用名词的英文表达是new public management(NPM)。这一公共管理领域新的范式逐步得到学术界认同，已经过去20余年时间了。从“新公共管理”实践的层面上讲，它事实上是从20世纪80年代初就已经起始了。而这一实践的实际推动者，在英国，是时任英国首相的玛格丽特·撒切尔夫人。在美国，则是时任美国总统的罗纳德·里根。总体上看，“新公共管理”实践在当时主要盛行于英语国家，其中除英国和美国以外，澳大利亚、新西兰、加拿大和其他一些英联邦的国家也都是这一新的范式的积极的践行者。随着时间的推移，“新公共管理”范式在这些国家不仅在实践上取得了很大成功，而且在相关学科构建方面也是成就卓著，乃至人们时尚地认为，这一新的范式将会成为当今公共管理理论与实践的主导性框架［1］12。而在此重大变革发生之前，在公共事务领域中处于“霸主地位”的则是所谓“公共行政”③“公共行政”作为专用名词的英文表达是public administration(PA)。范式。“公共行政”范式在国际公共事务领域居主导地位经历了百年以上的时间。但进入21世纪的最近的十多年来，公共管理学界开始更多地“超越”“公共行政”和“新公共管理”两大范式，纷纷采取采用所谓“新公共治理”①“新公共行治理”作为专用名词的英文表达是new public governance(NPG)。的范式。

从现代公共事务的大尺度看，我们认为，综合各类公共部门，它们共同履行着两大方面的管理职能:一方面是设计制定和实施公共政策，以对社会的各方面活动加以干预与调控;另一方面则是面向社会公众，供给所需的各类公共服务(或称“公共产品”)［2］8。正是在这两大公共事务管理的职能领域，“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”这三种不同的理念、范式或者说体制，为人们提供了不同理论和实践方向的导引。从各国公共管理体制和方式的历史演进和转换来看，这三个范式的依次顺序是先有“公共行政”，然后有“新公共管理”，晚近的是“新公共治理”。也就是说，在这三个范式中形成最早，延续时间最长，并形成巨大而深刻影响的是“公共行政”(PA)范式。这一范式主导的时期是从19世纪后期一直延续到20世纪70年代后期和80年代初期。第二种继起的范式是所谓“新公共管理”，其重要的影响时期是从20世纪80年代初持续到21世纪初。目前正在崛起并开始发挥重要影响的第三种范式，就是“新公共治理”，它的重要影响从本世纪初开始一直持续到现在［3］51。

相对于“公共行政”范式来说，“新公共管理”的范式持续的时间相对较短。与“公共行政”以国家主义和官僚制为特征的体系形成对照的是，“新公共管理”强调了市场和第三部门的参与。在此意义上，我们或许可以将“新公共管理”看做是从“公共行政”范式转向“新公共治理”范式的一种过渡形态。

按照历史形成的先后，这三个范式依次排序为:“公共行政”(PA)→“新公共管理”(NPM)→“新公共治理”(NPG)。

诚然，一些读者可能会指出，将当代涉及公共事务管理的理论与实践做这样三大范式划分，可能有过于简单化之嫌。事实上，从历史演进的角度看，这三大范式之间的确存在着同时相互重叠的情况。从一国的现实实践看，也存在着不同范式交叉使用的情况。比如无论是在“新公共管理”还是在“新公共治理””范式主导的情况下，也都还是存在着“公共行政”范式主导的所谓等级的“科层制”［4］575－78。

不过，本文尝试在公共事务管理领域确认这三种不同的范式，强调的是将这三种范式加以“原形化”区别分析。就范式的本意来说，它包括了自身的核心理念、学理依据以及实践路径这几个不同的层面。这里围绕这三种范式在履行公共政策实施和公共服务提供这样两项公共管理基本职能方面各自所体现的不同特质，加以概要、比较与分析，且考察它们各自面临的挑战及其解决方案。通过这样的解析，对公共部门在其公共政策和公共服务基本职能履行方面所表现的不同风格与行动取向，形成总体性的清晰理解。在这里采取“范式”划分的分析方法，并不意味着它们各自在制度层面上已经形成了固定不变的规定。毋宁说，这里是作为一种理念性的假定，可以对各国在公共管理方面采取的不同路径，做某种批判性的考察。或者换个角度讲，可以形成一种有效的研究视角。其实在很大程度上，国际学术界对于这样三种范式的划分也正在逐步形成共识。另外，人们关于“新公共治理”能否成为21世纪公共事务管理的主导范式，至今仍然存在很大争议。

二、三种范式核心内涵及其转换逻辑

(一)“公共行政”范式

“公共行政”作为一种学术研究领域，是在19世纪后期至20世纪初期公共部门先期发展阶段的实践基础上逐渐形成和完善的。“公共行政”一直以来以英国政府公共部门所坚持的体制模式为原型，随后逐渐地演化发展形成了较为成熟的关于行政管理的理论。关于“公共行政”最早的表述，始于英国行政学者威廉·罗伯逊(Robson，1928)。“公共行政”作为政府管理的主要形态，后来为欧洲大陆国家(包括德国和法国)以及北美国家(包括美国和加拿大)所认同并接受，演化出欧洲和北美的形态。而且，欧洲大陆和北美后来居上，更多地在理论方面有建树。众所周知的代表人物就是“公共行政”的经典表述者——德国的马克斯·韦伯和美国的伍德罗·威尔逊［5］2。

“公共行政”作为一种实践模式，在1945－－1979年间的西方各国福利国家兴盛时期，达到其发展高峰。其间，各国行政当局很有信心地去面对本国公民在各种社会和经济方面的需求，满足他们“从摇篮到坟墓”的诉求。“公共行政”也成为社会各阶层去成就所憧憬美好社会的主要手段，其重要性体现在通过法制的行政程序来确保公民之间的平等待遇。

有关“公共行政”范式的核心要素可以界定如下:(1)“法治”的主导地位。(2)强调行政规定与指引。(3)官僚体制在制定和实施政策中的核心作用。(4)在公共组织中“政治－行政”的两分法。(5)对增量预算的承诺。(6)专业人士在公共服务供给方面的支配地位。

20世纪70年代至80年代，“公共行政”范式遇到了以下两个方面的困境。其一是单一的政府行政部门提供公共服务，效率低下而质量又不高;其二是不能够满足公众在不同层面的公共政策参与要求。在福利国家和“公共行政”占支配地位的后期，旧的范式遭到来自各方日益强大的批评。首先是来自学界的批判，其次是来自社会公众所表达的不满，最后是来自政治精英们的抨击。对“公共行政”范式的体现在实践和理论两个方面的批评中，最具毁灭性的论证认为，“公共行政”作为一个学科，现在已经陷于终结的衰落［6］39－42。人们断定，“公共行政”在实施公共政策和提供公共服务方面已经陷于“旁观者”的角色。所有这些都为“新公共管理”的崛起铺平了道路。

(二)“新公共管理”范式

20世纪70年代后期，“新公共管理”理念开始得到传播，一种新的有关公共政策和公共服务的话语，首先在公共管理实践的领域繁盛起来。这样的话语中的强音认为，应该打破原来“公共行政”范式中关于公共部门与私营部门、官僚行政与市场之间僵硬的二分法。就其较为极端的论证来看，新的范式断定，私营部门的管理方法和技术要比“公共行政”的官僚程序更为优越。相关假定前提是，将新公共管理范式的方法和技术应用于公共服务和公共政策领域，必将带来这些领域在效率和效能方面的巨大改善。

有关“新公共管理”范式的核心要素可以概要如下:(1)接纳来自工商部门的经验与成效。(2)积极强化“管理”(就管理的自身意义，而非作为职业的一种延伸)和直接组织;在这里，在组织方面政策实施可以不受政策制定者的直接控制。(3)在提供公共服务的组织内部，注重企业家精神的领导。(4)强调投入和产出控制的评估，注重绩效管理和审计。(5)将公共服务分解到草根基层单位，且注重公共产品的成本管理。(6)至少在英国、美国、澳大利亚和新西兰地区，越来越多地通过利用市场、竞争和合同来实现公共服务领域的资源分配与提供。

在学术研究共同体中，鼓励大家关注公共服务的管理以及公共服务组织的管理，使其成为不同于公共政策过程的一个特殊领域。正是在这些方面，“新公共管理”均不同于传统“公共行政”。就公共管理实践层面上看，这些理念导致从事公共服务组织中的管理主义倾向，并得以作为内在、合法角色和职能的发展。这些均与原来公共部门中那种传统官僚形态的职业群体形成鲜明对比［7］。

自从“新公共管理”范式向传统“公共行政”的公共政策和公共服务领域发起挑战以来，它攻城略地取得了很大的领域与成功，不过还是自始至终遭到来自各方面的质疑，人们对“新公共管理”的批评主要集中在以下几方面。

(1)“新公共管理”尚不能构成一种严格意义上的范式，它仍然是不同层面的一种组合。事实上，“新公共管理”涉及意识形态、管理实践以及研究倾向的不同群体。

(2)“新公共管理”的影响范围主要是在英语世界的国家以及斯堪的纳维亚一些国家。而“公共行政”则仍然在一些欧洲大陆国家占主导地位。

(3)即便是“新公共管理”本身在不同地区也是有分化的。比如说，就所关注的重点以及解决问题的着眼点方面，“新公共管理”即便是在英国和美国，也表现出相当大的不同。

(4)从历史的角度看，还是可以把“新公共管理”看做从“公共行政”中演化出来的学派，由于其缺乏完整的理论基础和严密的概念论证，其影响范围仍然比不上“公共行政”。

“新公共管理”所遭受的最广泛批评是，在一个日益多元化的世界中，它却仍侧重于组织内部的管理，以及坚持将企业管理一些过时的技术应用于公共政策实施和公共服务提供领域。事实表明，这些方法很大程度上并不切实可行。人们日渐注意到，无论是“公共行政”还是“新公共管理”，均显示其理论上有很大的片面性。

“公共行政”的影响力在于其对公共政策制定所进行的基本政治性质的探讨，在于对公共政策制定和实施过程复杂性的细致分析。不过，就在“公共行政”框架内对公共政策研究的现有文献看，其在揭示不同实体和要素对于政策执行影响方面的成果，还远不能令人满意。比如，它在这方面研究的一个倾向，就是仍然将政策实施看做一个“黑箱”，缺乏清晰的有关政策过程的成果控制分析。从最糟糕的情况看，公共行政人员或者官僚们在这里常被描绘成为在政策实施中进行博弈的消极角色，阻碍着政治决策者的解决方案的具体落实，不时还表现在将新政策意图加以扭曲，以便服务于官僚们自己的目标。

与此形成对照，“新公共管理”的优点在于能够将公共政策实施的复杂“黑箱”加以精确分解，帮助人们清楚地观察公共政策实施过程的不同环节。不过，“新公共管理”在这方面的分析也有其局限性和困扰。其主要表现在，“新公共管理”将公共政策过程仅看做提供公共产品(实现公共管理的基本任务)的相关环境背景。构成“新公共管理”致命伤的还在于，学术界认为，在“新公共管理”范式中，公共服务被肢解了，形成日益碎片化的有关公共产品的理解。学界还认为，“新公共管理”在对公共服务组织的管理和治理方面，还是有其局限性和单向性缺点［4］575－82。

由此可以认为，无论是“公共行政”范式还是“新公共管理”范式，均尚未能把握21世纪人类社会所需公共服务设计、公共政策供给以及公共事务管理的复杂现实。在对以上两个范式做出这些评论之后，的确还迫切需要有一种关于公共政策和公共服务供给职能的更为综合的理解，这种理解应该可以超越“行政与管理”的二分法。这也就是建树“新公共治理”范式的尝试。

(三)“新公共治理”范式

在对“新公共治理”范式讨论之前，有两点首先需要加以解释。其一，在此提出的“新公共治理”范式是作为对“公共行政”和“新公共管理”的一种超越，是为应对21世纪公共政策实施和公共服务面临挑战所提供的一种回应方式。“新公共治理”作为一种概念性手段，可以有助于加深对这些挑战的复杂性的理解，也成为对当前公共管理者工作现实的一种反思。其二，无论是“治理”还是“新公共治理”，都不能算是全新的用语，它们最初源自理论的或者意识形态方面的考虑。涉及这一领域的探讨，相关文献还是相当充分的。总的来说，相关研究可以涵盖以下三个外延广泛的范畴:“法人治理”、“善治”、“新公共治理”。

1．“法人治理”。简单地讲，“法人治理”所关注的是组织的内部系统与过程，希望通过组织系统与过程内部的改进与完善，有助于各种社会组织运营方向及其责任的形成。就公共部门而言，“法人治理”最为关注的是，在公共政策制定者与负责公共政策实施的高层管理者之间关系的改善［8］。

2．“善治”(Good Governance)。这是诸如世界银行、经济与合作组织(OECD)这类超越国家的国际组织近些年来积极提倡的理念。它所关注的是社会、政治和行政治理规范模型的运用和传播。“善治”的侧重点，也是优先考虑基于市场机制的对公共资源的配置与管理［9］575－82。

3．“新公共治理”。从关注的重点来看，“新公共治理”范畴可以分解为五种不同的角度或者领域。它们分别概述如下。

(1)社会－政治治理。这里所关注的是社会内部的总体制度关系。这方面的理论认为，必须从总体上来理解这些关系及其相互作用，进而理解公共政策的制定和实施过程。依据这样的角度，政府在公共政策方面不再具有优先的地位。就政府在该领域的合法性和影响来说，它也必须依赖于其他社会行为主体。

(2)公共政策治理。人们所关注的是政策精英与政策网络之间的互动，这种互动构建并主导着公共政策的过程。这一理念充分肯定各种利益相关者在政策网络中的利益及其政策诉求。

(3)行政治理。行政治理所关注的是公共行政有效组织实施，希望能够在对当代政府制度复杂性的把握方面重新定位。我们也可以从更加广泛的意义上将其作为有关公共政策实施和公共服务提供的实践的一般代名词。有些学者，借助于“行政治理”作为一个包罗万象的术语，得以形成一种有关公共政策实施和公共服务提供的总体性理论［10］。在更为具体的意义上，将“行政治理”的概念与“联合式行政”的理论结合起来，以便形成对传统意义上“公共行政”的重新定位，使其继续成为应对当今世界公共管理现实问题的领先学科。

(4)合约治理。这里所关注的是“新公共管理”的内部运作问题，特别是在提供公共服务过程中的合约关系的治理。按照这方面的理论，在所谓现代合约国家中，公共机构对提供公共服务的系统负有责任，但却没有绝对的控制权［11］。

(5)网络治理。网络治理是今年来迅速发展的学科领域。这里所关注的重点是，自身形成的治理网络在得到或者没有得到政府支持的情况下，如何有效发挥其公共服务提供方面的效能。与“公共政策治理”形成对比的是，这种治理理论重点关注网络在公共政策实施和公共服务提供方面所发挥的作用。

所有这些关于治理的理论视角，均对我们更好地理解公共政策实施和公共服务有所裨益。我们所要论证的是，相对于前期的“公共行政”和“新公共管理”范式，“新公共治理”以其独特视野以及其在理论和实践方面的重大进展，已经形成为一种新的具有独立地位的范式了。我们认为，需要加强对“新公共治理”范式的独立地位及其系统理论探讨。这意味着，不是将“新公共治理”作为“公共行政”或者“新公共管理”范式的一个组成部分，而是让其成为公共管理领域可供选择的一种独立话语方式。这将帮助我们在21世纪政府的复杂角色背景下，能够更好把握公共政策与公共服务职能有效履行的现实条件。

将“新公共治理”作为一种相对独立的范式，是因为这一理论已经形成了区别于以上两种范式的全新的探讨视角，从而形成该范式独立核心要素，具体如下:(1)在讨论公共政策实施和公共服务提供时所采用的基本单位是社会多元组织，而非单一公共服务组织。(2)在一个多元社会中提供公共服务的最合适的组织构架应该是一种网络状的结构。(3)一种可持续的公共服务系统应该是多方协商和协调的产物。(4)在这样的系统中，公共政策实施和公共服务提供的价值导向应该是让多方满意的目标。(5)在一个由多方参与的公共服务系统中，应该有一种新的多方承担责任的框架。(6)在一个具有开放性的公共服务提供系统中，形成一套对诸如可持续、负责任以及合理的多元组织关系的评价指标。

当然，需要指出的是，“新公共治理”的这些核心价值并不意味着取代旧有的价值，而是意味着转换到了一个全新的角度。这种新的视角已经被包括经合组织(OECD)在内的各类国际组织广泛采取。

三、三种范式的学科背景及实践模式

根据以上分析，从国际视角看，公共管理领域前后相继演化形成了三种主要的范式。事实上，这三种范式均有其各自的学科背景、运作模式和理论依据。为了方便对这些范式更好地对比分析起见，下面以表格(表1)的方式将这三个范式的核心要素列出来，以供对照理解。

表1“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”三种范式核心要素对照

首先，“公共行政”范式牢固地扎根于政治学学科。对于该范式做出重要贡献的理论家包括伍德罗·威尔逊(1887)和威廉·罗伯逊(1928)。“公共行政”范式的核心关怀是一个统一一贯制的政府，一个按照科层制组织起来的政府。政府作为主要公共部门(且不说作为排他性的公共部门)承担着公共政策组织实施和公共服务提供的主要职能。从运作模式上看，政策制定和实施被纵向整合成政府内部的一个封闭系统。该范式聚焦于政策制定和政策实施的循环。它的前提假设式是，有效的“公共行政”体现在公务人员对来自高层(体制内的所谓民选政务官)决定的公共政策的成功实施。由于这种体制的纵向整合性质，按照“公共行政”范式，科层制就是关键性的资源配置机制。因此，“公共行政”重点关注的是按照纵向线条的行政程序，为的是确保责任人对于公共资源的合法利用。“公共行政”范式的价值基础是这样一个前提假设:无论是公共政策组织实施，还是公共服务具体提供，政府公共部门始终居于垄断独占的地位。

当然，如现今大量文献显示，各国很多政治和行政领导人都早已提到了“公共行政”范式的失败。不过，作为一种公共服务设计和提供框架的意义上，人们并没有完全将这一范式抛弃掉。比方说，尽管“街头官僚”理论试图解释在资源短缺的条件下“政策制定者－－政策管理者”不同环节断裂的情况［12］，然而，各国政府在行政管理的实践上也并没有把“公共行政”作为提供公共服务的一种框架在整体上予以放弃。

与此形成对照的是，“新公共管理”范式事实上是作为新古典经济学的一个衍生分支，尤其是作为理性/公共选择理论的一个派生物。“新公共管理”与“公共行政”范式不同，它所关注的并非铁板一块的政府。在这里，公共政策制定和实施至少在部分意义上并非按照政府组合在一起的，相反，两者之间并不完全保持一致。公共政策的实施是通过一系列相互独立的服务单位组合而成的。从理想的意义上说，甚至应该是相互构成竞争的。政府在这里的关键作用就是进行规制。而这种规制通常按照一种“主体——代理”的模式运作。

不过从公共服务提供角度看，“新公共管理”所侧重的几乎完全在组织内的过程和管理。根据开放式系统理论，“新公共管理”将公共服务生产模式化为一种组织内部过程，在一定的中介环境协助下，这样的过程可以将投入的资源转变成为成品(各种公共服务)产出。很明显，“新公共管理”所关注的重点与“公共行政”不同，注重在生产各种公共产品过程中所体现出来的节省和效率。

如上所述，“新公共管理”关心在任何公共政策领域内不同服务单位间的竞争关系。这种竞争发生在横向组织起来的市场的域限内部。在这里，资源配置的关键性机制在于形成各种不同的竞争组合、价格机制以及各种合约关系。在此基础上，形成了许多为“新公共管理”理论所追捧的实践案例。“新公共管理”的价值基础是围绕着所谓“核算的逻辑”构建起来的，而其信念就是市场及其运作可以为公共产品的生产提供最为适当的场所。

如果我们可以将“新公共治理”也看做公共管理领域新近出现的一种范式的话，那么可以清楚地看到，与以上两种范式都不一样的地方是，该范式的牢固基础则是有关制度与网络的理论。“新公共治理”范式所提出的是一种新型的多元治理的理论，按照这种理论，多元而又相互依赖的行动者均会对公共政策和公共服务的职能做出贡献，因而得以形成多元的国家治理模式［2］10。在这里，有多重过程影响着决策系统，且影响政策的实施。依据开放式系统理论，“新公共治理”所关注的是相关机构与外部环境压力间的互动。这方面的压力对公共政策制定和组织实施，以及在这样的多元体制中的公共服务，均在一方面起到推动作用，在另一方面又起到约束作用。正因为如此，“新公共治理”关注的重点很大程度上集中在不同组织间的关系上，也集中在过程的治理上。它所强调的是依据公共服务组织(PSO)与其环境之间互动，以及由这种互动所带来公共服务的有效性以及成果。

“新公共治理”核心资源配置机制就是组织间的网络作用。其效能体现为在网络中组织与组织之间、个人与个人之间不同层面间互动和妥协的成果。重点在于，这些网络很少作为地位平等的各方间的一种联盟，毋宁说，在各方之间是存在着权力上不平等的。因此，这种网络互动作用最终能否取得成功，还有赖于其有效运作过程。在这类网络中的价值基础通常表现为出分散的和相互竞争的特点。①近年来的政治分析的关键词之一就是所谓“新治理”的概念。这一概念意指范围广泛的各种不同的实体，诸如网络，公私合作制，以及政策共同体等等。该领域还提出了所谓“超越政府的治理”概念的运用。所以，“新公共治理”既作为21世纪以来日益复杂、多元、片断化的公共政策和公共服务的现实产物，也是对这种情况的一种回应。“新公共治理”在世界范围内的影响尚方兴未艾，包括联合国和世界银行等国际组织纷纷推行公共治理的理念。经合组织(OECD)在前些年，还专门组建了“公共治理委员会”来具体推进相关项目②经济合作与发展组织:《分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体》，北京:中信出版社2004年版。。至于“新公共治理”范式在我国的影响，近些年来有逐步扩大深入的趋势。关于这个专题，值得我们花更多的篇幅去做深入研究。

总之，本文从一种新的视角出发，对国际上公共管理的三大范式的沿革、核心价值、学科基础以及影响范围做了概要透视和梳理。事实上，这三大范式在我国的公共管理领域，无论是在理论上还是在实践的层面上，长期以来均有着或显或晦的深刻影响。厘清相互的逻辑关系是一项十分广泛而系统的研究工作，未必能够为本文的篇幅所涵盖，留待后文来做详述。

［1］顾建光:《论席卷全球的公共管理变革》，载《公共管理学报》2004年第1期。

［2］顾建光:《政策能力与国家公共治理》，载《公共管理学报》2010年第1期。

［3］顾建光:《从公共服务到公共治理》，载《上海交通大学学报(哲学社会科学学报)》2007年第3期。

［4］Gow J．and Dufour，C．．“Is the New Public Management a Paradigm?Does It Matter?”，International Review of Administrative Science，66(4)，2000．

［5］Wilson W．．“The Study of Administration”，Political Science Quarterly，1887．

［6］Chandler，J．．“Public Administration:A Discipline in Decline”，Teaching Public Administration，9，1991．

［7］Farnham D．and Hortons，S．(eds)．Management the New Public Services，Basing－stock;Macmillan，1996．

［8］Kettl D．．Sharing Power:Public Governance and Private Markets，Washington，DC:The Brookings Institution，1993．

［9］Dingwerth，K．．“Global Governance as a Perspective on World Politics”，Global Governance，12，2006．

［10］Kickert W．．“Complexity Governance and Dynamics: Conceptual Explorations of Public Network Management”，In J．Kooiman(ed)Modern Governance，London;Sage，1993．

［11］Metcakfe L．and Richards S．．Improving Public Management，London;Sage，1991．

［12］Lipsky M．．Street Level Bureaucracy，New York:Russell Sage Foundation，1979．

责任编辑 胡章成

On Three Public Adm inistration Paradigms and Their Transformation

Gu Jian-Guang
(School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shangshai200030，China)

The article argues that in international public administration area in modern time three paradigmswhich can be named as“public administration”，“new public management”，“new public governance”．The three paradigms appeared in themodern time in series and shifted from the one to the next．From the perspective of the practices in different countries，there has been the situation of overlap among the paradigms．But to their core values，discipline bases and practical operations，three paradigms have their own independent characters and clear boundaries．The three paradigms deeply influence the mega-trend public administration in different countries．So we need to generalize and analyze basic elements of the three paradigms thatwill help us to understand the direction and trend of international administration development，and help us to steer the direction of theoretical and practical development of Chinese public administration．In resent three decades，Chinese administration had deeply influenced by new international public administration paradigms．

paradigm;“public administration”;“new public management”;“new public governance”

book=8,ebook=111

顾建光(1953－)，男，江苏太仓人，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师，研究方向为公共管理、公共政策、经济政策。

2012-04-25

D035－3

A

1671-7023(2012)05-0008-07