李宪文

（中国土地勘测规划院，北京 100035）

城乡统筹的村级土地利用规划基本问题研究

李宪文

（中国土地勘测规划院，北京 100035）

研究目的：为正在逐步开展的村级土地利用规划编制工作提供参考。研究方法：归纳综合法。研究结果:虽然村级土地利用规划存在着各种各样的问题，但中国很有必要开展村级土地利用规划。研究结论:开展村级土地利用规划要突出乡村特色，要加强规划能力建设，要按照需求导向、分类指导的原则逐步开展相关标准的研究，并按需试点开展村级土地利用规划编制工作。

土地利用规划；城乡统筹；村尺度

中国处在快速工业化、城市化的发展转型时期，城乡统筹发展是全面建设小康社会的重要战略。空间规划是落实这一发展战略的重要工具。城乡规划方面，大量的村庄规划编制实践以及村庄规划技术的研究正在开展。土地利用规划方面，加强村土地利用规划研究，重视农村建设用地管理，促进“两规合一“成为趋势之一[1-2]。在重庆市、浙江省等地开展实践工作的基础上，村级土地利用规划研究逐步开展[3-6]。本文在当前村级土地利用规划存在的问题的基础上，从城乡统筹出发提出了村级土地利用规划定位、原则和主要内容，明确规划编制中的基本问题，以期为逐步开展的村级土地利用规划编制工作提供参考。

1 开展村级土地利用规划的必要性

1.1 加强农村土地合理利用的管理需要

在中国近年快速的工业化、城市化发展过程中，农村土地利用管理已引起足够的重视，但农村土地利用问题依然严重：一是一些地区农村居民点用地粗放且利用率低；二是农村基础设施包括公共设施和公用设施匮乏，农民生活条件落后；三是高质量的基本农田得不到有效保护，个别地区出现基本农田“上山、下海、进村庄”的情况；四是农业资本“进村“与农地规模化经营促进农地承包经营权流转，流转中的土地用途管制规范不够。因此，需要以统筹城乡为原则，开展村级土地利用规划。

1.2 推进城乡统筹的土地利用规划体系的需要

2003年，中央提出了“五个统筹”，而城乡统筹发展是关键，《城乡规划法》正是在这一背景下产生的。2004年以来，连续8个关于“三农”问题的文件对农村土地管理提出了更高的要求。与此相适应，加强农村土地利用管理的政策频出。尤其是2006年以来，国土资源部发文对农村宅基地、设施农用地、农村土地整治提出了一系列的要求，客观上要求加强村土地利用规划，弥补当前在土地利用规划中重视控制城镇建设用地扩展和保护耕地，农村居民点用地调整以及村级土地利用规划未得到足够重视的问题，促进城乡统筹的土地利用规划体系构建。

1.3 开展村级土地利用规划编制的技术需要

在国家实行城乡统筹战略的背景下，一些省、市相继实行村土地利用规划试点。重庆市国土资源和房屋管理局《关于推进村级土地利用规划试点工作的通知》中提出重点在城乡统筹发展综合配套改革先行试验区、新农村建设示范村、土地开发整理推进城乡区域统筹项目区及其他有条件的地区开展村级土地利用规划试点工作。浙江省国土资源厅《关于在我省开展村土地利用规划编制试点工作的通知》中提出在桐乡市等4个市开展村土地利用规划编制试点。服务村土地利用规划的实践并规范当前村土地利用规划技术需要明确村土地利用规划的内容。

2 村级土地利用规划存在的问题

2.1 多种类型的规划并存，村级土地利用规划定位不清

与乡（镇）级土地利用规划相同，目前在村尺度上也呈现多种规划并存的现象，有建设部的村庄规划、农业部的新农村建设规划、国土部的土地整治规划等等。这些规划均从不同部门的角度对村土地利用空间和活动做出不同详细程度的安排，村级土地利用规划的范围和深度尚不清晰。

2.2 可参照的技术标准缺乏，规划编制技术研究不足

目前的村土地利用规划主要参考《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-1990，新版为GB50137-2011）和《镇规划标准》（GB50188-2007）。这两个标准主要针对城镇，对乡村用地具有一定的不适应性。1993年颁布的《村镇规划标准》（GB50188-93）已经废除，因此村级规划标准目前缺失。规划标准是规划编制技术研究的重要方面，在村庄规划用地方面有一定的研究，但涉及村级土地利用规划系统的技术研究不够。

2.3 沿袭高层土地利用规划模式，乡村特色和尺度特色不明

《全国土地利用总体规划（2006—2020）》确定规划期内土地利用的目标是守住耕地红线、保障科学发展的建设用地、土地利用结构得到优化、土地整理复垦开发全面推进、土地生态保护和建设取得积极成效等。具体落实到不同尺度和不同地域应具有不同的特点，比如更多的农区村人口出现减少的趋势，改善农村居民点的基础设施建设、保护耕地的数量和质量而不是保障建设用地成为乡村规划的特点。从尺度上看，应制定可操作的用地控制指标或规则，而不是原则性的用地指南。同时，作为最低层的规划，目前体现地方特点的多样化研究仍显不足。

2.4 村级土地利用规划相关的法律缺少，影响规划的有效实施

《城乡规划法》赋予村庄规划的法律地位，各省、市、县开展了大量的村庄规划实践及研究工作。随着中国社会经济的发展，一些农村地区的农村宅基地管理、设施农用地管理以及农地承包经营权流转中的耕地保护等对大尺度的村级土地利用规划提出要求，由于目前缺乏法律地区，规划的有效实施仍然存在一定的问题。

表1 县以下尺度空间规划体系Tab.1 Spatial planning system w ithin county level in China

3 村级土地利用规划

3.1 规划的定位

鉴于当前只有部分城郊地区或土地利用变化较大的村有条件并具有开展村级土地利用规划的必要性，目前村级土地利用规划定位为乡（镇）土地利用规划的组成部分，非独立层级的规划，编制和报批和乡（镇）土地利用规划同步进行。内容上以空间管制为主导，落实好乡（镇）级土地利用规划的要求，做好与相关规划的衔接。

3.2 规划的主要原则

新农村建设规划首先突出了产业规划，主要以富民为目标，同时兼顾全面发展，特别是进行产业布局、村庄布局规划，实行村庄功能分区，是一个新的规划理念，适应了农村发展的新要求，对农村规划建设很有现实意义。

（1）实施性。1∶10000为主比例尺的乡（镇）土地利用规划难以满足村级土地利用管理的要求，村级土地利用规划作为上一级规划的实施性规划，重点是落实上级规划的指标和分区落实到具体的用地单元。

（2）“两规合一”。在“一张图”上落实上级土地利用规划、镇域规划，将村庄建设用地、农村基础设施、农用地保护、土地生态环境保护等作为一体的村级土地利用规划，首先是综合性的规划，不仅包括村庄规划，也包括农用地的保护和生态、景观的保护，不仅包括土地利用的内容，也包括人口和产业的内容。

（3）空间导向。新一轮土地利用规划强化了建设用地空间管制，但是受刚性指标的制约，空间区位和范围的确定仍受到一定约束，转“指标加空间”模式为“空间加指标”的模式，更能适应市场的需求。

（4）灵活性。考虑全国不同村在地域面积、自然和社会经济条件等方面的多样性，村级土地利用规划应具有更多灵活性，重点研究形成土地利用类型以及土地利用分区类型等各类数据库，为规划提供参考，而不是建立统一的标准。

3.3 规划的主要内容

根据以上定位和原则，确定村级土地利用规划的主要内容包括以下方面：（1）社会经济发展战略。以区域分析为基础，研究村人口变化特点和驱动因素，估算规划期末的人口规模。分析村经济发展的优势和劣势，估算经济发展趋势，预测生产建设用地需求。（2）耕地和基本农田安排。在对耕地质量进行评价的基础上，综合考虑上级土地利用规划的要求、区位、村民意愿等因素，划分基本农田保护区和一般农地区。（3）村居住用地和公共设施用地。综合考虑人口规模、用地标准、区位条件和村民意愿，确定农村居住用地布局调整（迁并）方案以及公共设施的用地安排，改善村民生活条件。（4）独立建设用地与区域交通设施用地等建设用地安排。依据村经济发展战略，合理安排独立建设用地（工业、仓储等）和区域交通设施用地，改善村民生产条件，促进生产发展。（5）生态用地安排。以生态敏感性评价为基础，合理划分生态保护用地与生态治理区等，促进村域生态安全。（6）土地用途管制分区。统筹协调上述各类用地安排，从管理需求出发，采用公众参与方式划分土地用途管制分区并制定有效的管制规则。（7）规划实施保障措施。主要以具体项目、投资等经济措施和社会措施为主，而非行政和法律措施为主。

4 开展村土地利用规划编制的建议

4.1 突出特色，探讨符合乡村和村级特点的土地利用规划基本理论

乡村社会是一个明显的“熟人社会”，有较大的封闭性、稳定性和传统的承继性，因此，乡村规划的理念应充分体现乡村的特点。同时村作为最基层单元，村级土地利用规划最具有实施性。因此，村土地利用规划的基本理论至少包括：一是村土地利用规划与城乡规划的关系，体现“两规合一”还是维持“两条线”；二是规划内容体现综合性还是以土地为主；三是规划模式方面，选择“规模分解、空间落地”模式还是“布局优化、指标控制”模式；四是规划方法方面，采用自下而上公众参与的方法还是自上而下的理性规划方法等等。

4.2 夯实基础，加强村级土地利用规划的能力建设

目前上海市、天津市、广东省和浙江省等发达地区已经开展了1∶2000比例尺地形图和土地利用现状图等基础工作，为村土地利用规划工作的开展奠定了良好基础。其他有条件有需要的地区也应与二调数据相衔接，开展1∶2000主比例尺的土地利用现状调查工作。与城镇地籍和农村地籍相衔接，开展村土地利用地籍调查和建库工作。加强村土地利用相关资料的整理和归档工作。加强村土地利用信息化建设。

4.3 分类指导，逐步开展村级土地利用规划标准研究

按照需求导向、分类指导的原则逐步开展相关标准的研究，逐步纳入国土资源标准系列。具体包括4类标准：调查方面标准包括村级土地利用调查技术规范、村级土地利用现状分类标准、村级土地利用现状数据库建库标准；评价方面标准包括村级农用地评价规范、村级建设用地评价规范、村级土地生态敏感性评价规范；规划方面包括村级土地利用规划编制规程、村级土地利用规划设计标准、村级土地利用规划制图规范、村级土地利用规划环境影响评价指南；实施方面包括村级土地利用规划监测技术规范、土地利用规划实施评价指南等。

4.4 试点先行，按需开展村级土地利用规划编制工作

在重庆市、浙江省开展村级土地利用规划探索的基础上，开展村级土地利用规划编制试点，总结规划经验，探索规划方法，改进规划体制。在土地利用矛盾突出地区、土地利用变化快速地区等不同类型地区开展规划编制的试点，形成相对成熟的经验，进行有效推广，实现土地精细化管理，为发挥土地利用规划的作用提供基础。

（

）：

［1］王群，张颖，王万茂.关于村级土地利用规划编制基本问题的探讨［J］.中国土地科学，2010，24（3）：19-24.

［2］渠甲源，刘秀华.论新农村建设中村级土地利用规划的编制［J］.西南农业大学学报（社会科学版），2008，6（6）：10-13.

［3］田水松，郑财贵，叶公强.论管理一体化的土地利用规划思想——以重庆市江北区鱼嘴镇双溪村土地利用规划为例［J］.农业资源与环境科学，2008，24（10）：504-508.

［4］单美，王静，王训，等.新农村建设村级土地利用规划研究进展［J］.地理与地理信息科学，2011，27（2）：76-79.

［5］陈荣蓉，叶公强，杨朝现，等.村级土地利用规划编制［J］.中国土地科学，2009，23（3）：32-36.

［6］朱晓华，丁晶晶，刘彦随，等.村域尺度土地利用现状分类体系的构建与应用——以山东禹城牌子村为例［J］.地理研究，2010，29（5）：883-890.

Basic Issues in the Land Use Planning at Village Level in the Context of Urban-Rural Synergy

LIXian-wen
（China Land Surveying and Planning Institute,Beijing 100035,China）

The purpose of this paper is to provide the references for the ongoing land use planning at village level.Method of deduction analysis was used.The results indicated that itwas necessary for China to carry out the land use planning at village level although there were problems within the process.The paper concluded that four issues should be taken into account.Firstly the rural characteristics should be paid more attention in the design of land use planning at village level.Secondly the planning abilities of planners should be strengthened.Thirdly,it was necessary to gradually develop the related standard according to the practical demand and the principle of classification.Finally it was necessary to carry out the design of land use planning in some pilot villages.

land use planning;urban-rural synergy;village level

F301.23

A

1001-8158（2012）01-0067-04

2011-12-20

“十一五”国家科技支撑计划课题“村镇住宅土地利用分区管制技术研究”（2008BAJ08B03）。

李宪文（1965-），男，山东聊城人，博士，研究员。主要研究方向为土地利用与管理。E-mail:lixianwen@mail.clspi.org.cn