曹 蕾，钟 菲，章 明

（1.重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆 400020；2.国土资源部土地利用重点实验室重庆研究中心，重庆 400020）

村级土地利用分区类型与方法研究

曹 蕾1,2，钟 菲1,2，章 明1,2

（1.重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆 400020；2.国土资源部土地利用重点实验室重庆研究中心，重庆 400020）

研究目的：为在村级土地利用规划中科学地划分土地利用分区，有效落实规划任务、实现规划目标。研究方法：综合归纳法和案例分析法。研究结果：构建了由产业功能区与用途管制片构成的两级分区体系，初步确定分区类型，提出公众参与式分区方法。研究结论：两级分区类型体系既能服务村域产业发展，又能与上一级土地规划相衔接，有利于实现土地组织利用、生产经营管理和土地利用管理的一体化；公众参与式分区有利于提高公众认可程度，保障分区方案顺利实施，促进村内民主化、透明化、科学化土地利用管理体制构建。

土地利用分区；村级；类型体系；方法

土地利用分区是土地利用规划的核心内容，新一轮土地利用规划更突出了以分区为载体的土地利用空间管制。村级是落实和实施土地利用、管理诸项措施的最基层区域单元[1]，合理的村级土地利用分区有助于落实土地用途管制，实现土地利用精细化管理，促进土地资源的可持续利用。当前，土地利用分区研究受到学者们的广泛关注，在分区指标选取、分区思路、方法以及地理信息技术应用[2-7]等方面取得了丰硕成果。但现有研究多集中于全国、省域、县域等宏观尺度的土地利用综合分区，乡镇、村等微观尺度的土地利用分区研究较少。本文从村级微观角度出发，在分析村级土地利用分区特点与需求的基础上，探索构建产业功能区与用途管制片两级分区体系，初步确定分区类型，提出公众参与式分区思路与方法，并将其应用于重庆市西彭镇千秋村，研究村级土地利用分区类型体系与方法的科学性和应用价值。

1 村级土地利用分区的特点

土地利用分区是各级土地利用规划的基本方法和重要内容，是指导区域土地利用的重要依据，不同层次的土地利用分区具有不同的性质、承担着不同的作用。村级是土地利用与土地管理具体实施的基层组织，村级土地利用规划重点解决村域土地如何组织利用，如何进行生产经营管理，如何有效指导实际土地利用管理等问题[8]，要求其土地利用分区能具体指导土地利用、生产经营和落实土地管理措施，有效实现土地利用、生产、管理的有机结合。因此，村级土地利用分区与其他宏观层面土地利用分区相比更注重实施性和可操作性。

村级土地利用分区的目的在于以土地利用结构调整促进村域产业与经济发展，同时将上级规划各项控制指标落实到具体的图斑上。土地利用区承载着促进生产经营、协调用地需求、落实用途管制等多重任务。若将其划分得过细，不能实现规模经营，满足产业发展需求；划分得较为宏观，又不能满足微观土地利用规划中用途管制制度有效实施的需求。因此，在现有土地利用分区框架思想的指导下，针对村级土地利用规划的特点，村域社会经济发展中的土地功能定位以及土地管理的需求，构建相匹配的分区类型体系，选取适宜的分区方法尤为迫切。

2 村级土地利用分区类型体系构建

按照上述村级土地利用分区的特点与需求，笔者构建了一个既能与村域其他相关规划融合协调，合理安排各业用地，又能与上级土地利用规划相衔接，落实各项控制指标和土地用途管制的两级土地利用分区体系（表1）。一级为产业功能区，服务于村域产业经济发展；二级为用途管制片[9]，落实土地用途管制。产业功能区是用途管制片的基础，用途管制片是产业功能区的细化，两级分区将土地组织利用、生产经营管理和土地利用管理三者有机融合为一体，能够推进土地精细化管理。

产业功能区是为满足村域产业发展的需要，按照产业功能的一致性和差异性划定的空间区域。依据国民经济行业分类初步确定产业功能区类型，一般包括农业（粮食、蔬菜、花卉）区、果业区、林业区、畜牧业区、养殖业区、加工业区、商务服务区、高新技术区、风景旅游区、居住文化区等。结合村域土地生产经营方式和社会经济发展需要，确定适宜发展的产业类型，从而确定产业功能区类型，产业功能区的具体名称可结合区域主导功能确定。

表1 村级土地利用分区类型体系Tab.1 The categories system of land zoning at village level

用途管制片是为指导村域土地合理利用、控制土地用途转变、落实用途管制，在产业功能区基础上划定的空间区域。在乡镇级土地用途分区的框架下，按照用途管制措施的相对一致性和差异性，确定用途管制片类型，一般包括基本农田保护片、一般农田片、其他农地片、居民点用地片、生产性建设用地片、独立工矿片、生态保护片、自然与文化保护片等。用途管制片具有一定的独立性，某类片区内能够独立从事某种生产、经营活动，并按照相同的用途管制措施管理；又具有相互性，同一产业功能区内的各类用途管制片综合支撑该产业功能区功能的实现。

3 公众参与式土地利用分区方法研究

3.1 公众参与式方法的必要性

作为实施性的控制型类型区，村级土地利用分区与土地管理部门、土地所有者、土地使用者以及土地经营者等各方主体息息相关，公众利益的体现也最为集中。因此，为平衡协调各方利益，真正实现分区的作用，迫切需要采取公众参与式分区方法，最大限度地让各方主体积极参与到土地利用分区中来，使分区更符合村域组织、生产、管理的实际需要，同时也能让各方主体更自觉、更积极地参与到土地利用的实施和监督中。公众参与式分区是一个在各方主体积极参与和充分配合下对分区区域社会、经济、自然条件和土地利用状况进行评价分析，共同协商和决策土地利用主要方向、方式和布局，形成土地利用分区方案的过程[10]。

3.2 公众参与式方法

公众参与式是政府、专家和公众共同参与的开放式决策系统[11]。在村级土地利用分区中，政府主要包括县级人民政府和乡镇人民政府，统筹制定村域发展定位与目标，为村域发展提供战略指导；专家主要包括聘请专家和技术单位，利用自身专业知识提供技术支持；公众主要包括各部门、村集体组织、村民和企业，共同参与村域土地利用：各部门是村域土地的需求者，要求落实本部门的用地需求；村集体组织是村域土地的所有者，是土地利用组织、安排方面的指挥中心；村民是村域土地的直接经营者，对实际土地利用方向、性质、布局拥有决策权和支配权；企业是新农村建设的投资者，参与土地的生产经营。公众参与的方式有意愿调查、会议式参与、舆论式参与[12]，针对村级土地利用分区的不同阶段采用不同的方式和途径。

（1）分区框架设计阶段。该阶段的目的是在现状分析和意愿调查的基础上，从宏观角度对土地利用分区做出总体控制，形成一个反映主要用地空间关系的格局框架。首先，收集村域自然条件、社会经济发展状况、土地利用现状等资料，为现状分析奠定基础。其次，采用座谈的方式与乡镇干部、村社干部、村民代表以及企业代表进行交流，充分了解各方对村域未来发展定位与产业发展方向的预期。再次，通过问卷调查、走访等途径摸清村集体组织、村民、企业在村域土地组织利用方式、土地用途与布局等方面的意愿，最终形成村域土地利用格局框架。

（2）产业功能区划分阶段。该阶段的目的是在总体分区框架的指导下，根据相关规划确定产业功能区类型，落实村域产业发展用地。根据村域范围内现有的产业发展规划、新农村建设规划等相关规划，结合土地利用特点、生产经营方式、组织管理形式以及产业类型和功能的相对一致性和差异性，提出多种产业功能区划分方案。产业功能区划分过程不是一个绝对择优的过程，是经过评比、反复协调，多次平衡而选择较优的过程。采用研讨会、座谈会等形式对产业类型是否适宜，是否充分发挥村域特点和优势；产业布局、规模是否科学、合理进行讨论，听取聘请专家、各部门、土地利用主体的意见和建议。根据各方的反馈意见，不断协调、综合，形成最终方案。

（3）用途管制片划分阶段。该阶段的目的是在产业功能区内落实上一级规划控制指标，实现用途管制。在坚持耕地保有量不减少、建设用地总量不突破、节约集约用地的前提下，依据各产业功能区的主要功能和区内土壤质地、坡度、基础设施等条件，结合土地利用主体意愿，确定用途管制片类型和规模。用途管制片划分需要各部门的配合才能完成，组织召开各部门协调论证会，各部门从自身需求提出用地要求，就耕地、基本农田、村镇建设用地的规模和布局等土地利用重大问题进行讨论，对矛盾较突出的用地需求进行共同协调。此后交聘请专家讨论，对用途管制片是否做到科学规划、合理布局；是否符合落实用途管制制度；是否提高集约利用水平等进行讨论。最后通过公示、图片展示、召开村民大会等途径向公众展示方案，广泛征求公众意见。根据反馈意见，调整修改分片方案。

表2 村级土地利用分区总体框架Tab.2 The general framework of land zoning at village level

4 实例应用

4.1 村域概况

重庆市九龙坡区西彭镇千秋村位于该镇西北部，地处白市驿——西彭组团经济发展片区。该村地理位置优越，主城区绕城高速公路纵贯全境并在村内设有出口，交通便利。村内山水相依，是大溪河上游的水源涵养地，生态环境条件优越，有利于打造水乡特色，营造乡村湿地景观。村内现有主导产业为种植业，土地总面积300.60 hm2，其中农用地229.17 hm2，建设用地54.25 hm2，未利用地17.18 hm2。

4.2 土地利用分区结果

4.2.1 分区框架设计千秋村处于双福工业片区和西彭工业片区间的绿化隔离组团中，北面是大溪河源头——团结水库，西、南两面是大溪河，岸线长度约4500 m，自然生态资源非常丰富。土地利用类型以耕地为主，拥有小规模的果园和养殖水面。因此，其产业发展定位为生态农业园，通过发展现代农业，引导和推动农业生产和休闲服务的发展。在土地组织利用方式上，将村域土地流转给企业进行统一生产经营。在土地利用区域布局上，因地制宜地贯彻“集中为主、分散为辅、散中适聚”的格局规划理念，在现有果园的基础上扩大果树种植面积，形成果树产业规模化；围绕水体发展水产及水生蔬菜等产业；以“集中为主、分散为辅”布局居民点。

4.2.2 产业功能区划分结果 根据《西彭镇千秋生态农业园区总体规划》中提出的“一带八区”的功能区划，按照产业功能区布局思路，经过反复协调与综合平衡，最后将千秋村划分为8个产业功能区，即高新农业展示区、珍禽养殖区、农果体验区、商务服务区、居住文化区、林业生态区、农业生产区以及风景旅游区（图1）。

4.2.3 用途管制片划分结果 村域中部与南部大部分为紫色土壤，北部多为黄砂岩冷砂黄泥。其土层厚度分布不均，北部浅丘土层较薄且土壤瘠薄，大溪河两岸和村域中部农田土层较厚且土壤肥沃。村域整体地势较平坦，在沟谷两侧分布有较少的陡坡、急坡区域。坡度大于25°的区域主要分布在村域东南部。大溪河流经村域大部分区域，水系发达，灌溉系统较为完善。在8个产业功能区内，按照各类土地用途布局的原则和思路，经过反复综合协调、平衡，最终形成62个用途管制片（图2）。

图1 千秋村产业功能分区图Fig.1 Industrial zones in Qianqiu Village

图2 千秋村用途管制分片图Fig.2 The land use control in the Qianqiu Village

5 结论

村级土地利用分区是指导村域土地利用方向、保障规划目标实现的重要基础，承担着保障村域产业经济发展、协调各类用地矛盾、落实规划控制指标、实现用途管制等多重任务。宏观尺度的分区类型和方法不适宜村级微观土地利用分区。本文根据村级土地利用分区的特点和需求，探索构建了产业功能区与用途管制片两级分区体系，初步确定了产业功能区和用途管制片类型，提出公众参与式土地利用分区方法。两级分区体系和公众参与式方法有利于将产业发展、公众意愿、用途管制紧密结合起来，实现土地组织利用、生产经营管理和土地利用管理一体化，推进土地精细化管理，促进村内民主化、透明化、科学化管理体制构建。

（

）：

［1］陈荣蓉，叶公强，杨朝现，等.村级土地利用规划编制［J］.中国土地科学，2009，23（3）：32-36.

［2］王秀红，何书金，张镱锂，等.基于因子分析的中国西部土地利用程度分区［J］.地理研究，2001，20（6）：731-738.

［3］丛明珠，欧向军，赵清，等.基于主成分分析法的江苏省土地利用综合分区研究［J］.地理研究，2008，27（3）：574-582.

［4］焦庆东，杨庆媛，冯应斌，等.基于Pearson分层聚类的重庆市土地利用分区研究［J］.西南大学学报（自然科学版），2009，31（6）：173-178.

［5］齐伟，曲衍波，刘洪义，等.区域代表性景观格局指数筛选与土地利用分区［J］.中国土地科学，2009，23（1）：33-37.

［6］赵荣钦，黄贤金，钟太洋，等.聚类分析在江苏沿海地区土地利用分区中的应用［J］.农业工程学报，2010，26（6）：310-314.

［7］王学军.空间分析技术与地理信息系统的结合［J］.地理研究，1997，16（3）：70-74.

［8］曹蕾，钟菲，谭英，等.村级土地利用规划中土地利用分区探讨［J］.资源开发与市场，2011，10：924-926.

［9］陈荣蓉，叶公强，杨朝现，等.土地利用片在村级土地利用规划中的应用［J］.西南师范大学学报（自然科学版），2009，34（4）：228-232.

［10］李江华，赵景柱，赵小敏.新一轮土地利用总体规划修编中参与式方法的应用［J］.中国土地科学，2005，19（4）：49-50.

［11］赵哲远，沈晓春.公众参与土地利用规划的初步探索——以浙江省嘉善县为［J］.经济地理，2005，25（4）：551-556.

［12］薛继斌.土地整理规划环境影响评价研究［D］.杭州：浙江大学，2004：126-145.

Categories and M ethods of Land Zoning at Village Level

CAO Lei1,2,ZHONG Fei1,2,ZHANG Ming1,2
（1.Chongqing Institute of Surveying and Planning for Land Resources and Housing,Chongqing 400020,China;2.Key Laboratory of Land Use,Ministry of Land and Resources,Chongqing Research Center,Chongqing 400020,China）

The purpose of this paper is to explore the scientific categories andmethods of land zoning at village level in order to effectively implement the planned tasks and achieve the planned aims.Methods employed included induction,deduction and case study.The results indicated that a two-level land zoning system were established,which consisted of industrial zones and land use control zones.The categories of land zoning were preliminarily proposed.Furthermore,the public participationmethodswere also developed.Itwas concluded that 1）the two-level system could integrate the land use,productionmanagement and land usemanagement through its easy coordination with the land use planning at higher level;2）the proposed public participation method at village level could enhance the acceptance of farmers,which could further ensure the smooth implementation of the planning,and result in a democratic,transparent and scientific land usemanagement system at village level.

land zoning;village level;categories;method

F301.4

A

1001-8158（2012）01-0045-05

2011-07-20

2011-12-19

“十一五”国家科技支撑计划课题“村镇住宅土地利用分区管制技术研究”（2008BAJ08B03）。

曹蕾（1980-），女，重庆江津人，硕士，高级工程师。主要研究方向为土地利用规划。E-mail:82121600@qq.com