蔡玉梅，邓红蒂，王 静，刘爱霞

（1.中国土地勘测规划院，北京 100035；2.国土资源部土地利用重点实验室，北京 100035）

村尺度空间规划研究综述

蔡玉梅1,2，邓红蒂1，王 静1,2，刘爱霞1,2

（1.中国土地勘测规划院，北京 100035；2.国土资源部土地利用重点实验室，北京 100035）

研究目的：为构建合理的空间规划体系、服务于相关规划的开展提供参考。研究方法：归纳综合法。研究结果:村级土地利用规划处于探索阶段，较多应用精明增长和可持续发展的生态理念，形成了公众参与为主导的规划方法，但还存在着规划定位不明、规划研究不足、乡村特色考虑不足、管理实施薄弱等问题。研究结论：未来研究的主要方向及重点是对村尺度空间规划的定位、基于多样化的乡村特色的规划技术和方法以及村尺度空间管制的研究。

土地利用规划；村尺度；空间规划；乡村特色

2005年党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确了建设社会主义新农村的重大历史任务，对新农村建设提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体目标。在这一背景下，村尺度空间规划的实践及研究逐步开展，主要包括村级土地利用规划、村庄规划、村庄布点规划、村庄整治规划、新农村建设规划等。本文将这些规划统称为村尺度空间规划，对研究现状进行评述，以期为构建合理的空间规划体系，提高规划水平，服务于相关规划的开展提供参考。

1 村尺度空间规划的定位

村尺度空间规划的定位决定于空间规划体系。有研究表明英国西南英格兰乡村规划分为区域规划、次区域规划和地方三个层次：在区域层面分析乡村地区共同特征的基础上制定整体的规划目标；次区域层面具体研究相应的经济发展、住房供应、旅游等措施；地方规划是在特定的目标与要求下具体进行规划设计的环节[1]。有研究建议村庄规划体系分为总体规划和详细规划两个阶段，总体规划阶段包括村域规划和建设用地图则两个层次，村庄详细规划阶段分为整治规划和修建性详细规划两个部分[2]。也有研究构建了村庄规划体系的村庄布点规划和村庄综合规划双层次模式[3]。有研究表明村级土地利用规划定位为乡级规划控制下的土地利用详细规划。根据“以图管地”和“图数相符”的原则，以乡级规划确定的各类用地面积，确定每块土地的用途[4]。也有研究构建了“一条主线、多项支撑”的新农村规划体系，其中的“一条主线”由市、区新农村空间规划、镇域村庄布局规划、村庄建设规划组成，“多项支撑”是指通过各类专项规划、相关研究、标准制定等[5]。《城乡规划法》明确了村庄规划的定位，其他不同类型村尺度空间规划体系及定位尚不明晰。

2 村尺度空间规划的内容

村级土地利用规划处于探索之中，对规划内容的认识有不同的观点。有研究认为村级土地利用规划应重视“指标主导”的乡镇土地利用规划的指标分解，指标分解问题尤为重要[6]。有研究认为村级土地利用规划是乡（镇）土地利用规划在村级尺度上的投影，主要内容包括土地利用现状分析、规划目标和任务确定、土地利用结构和布局调整、土地利用分区、土地整治复垦和开发、制定实施规划的措施[7]。有的认为村级土地利用规划是规划和设计的综合，主要内容包括土地权属界线的确定与调整、土地利用结构调整与布局、村庄调整与布局、交通水利设施配置与设计、基本农田保护区的划定、农用地内部规划设计、土地利用综合平衡核算[4]。有研究提出包括统一的基础平台、协调一致的规划和统一互动的管理在内的管理一体化思想土地利用规指导村级土地利用规划[8]。也有研究认为小尺度研究将成为土地利用规划研究的总体趋势，应深化村级土地利用规划的空间布局优化[9]。有研究提出村庄布点规划是村庄整治工作的前提，村庄布点规划应以发展宜农产业、促进农民增收为目的，扎实推进社会主义新农村建设[10]。

新农村建设规划、乡村规划、村庄规划以及中心村建设的内容也与村级土地利用规划内容相关。研究认为，新农村建设规划的内容则更多地以农民致富为目标。有人总结了城市郊区村、农业产业村、特色产业村、革命老区村和贫困山区村5个典型案例，认为新农村建设规划首先突出了产业规划，以富民为目标，兼顾村庄布局规划，实行村庄功能分区[11]。也有研究重构新农村规划的框架，包括产业发展、村庄整治、公共基础设施和市政基础设施、保护与发展、规划与实施[12]，在城乡统筹背景下，乡村规划主旨与态度的转变从“植入”到“主导”，规划体系与模式的新延展从“个体”到“系统”，规划策略与制度的新提升，从“蓝图”到“过程”[13]。村庄规划应以“生产发展、生活富裕、生态文明”为目标，以问题为导向，建立基于“价值观—技术—机制”的逻辑技术策略与规划过程[14]。中心村建设措施中，产业支撑是经济基础，多元化资金筹措是保障，制度创新是重要推动力，乡土特色是灵魂，可持续发展是目标[15]。提出新农村规划的几个创新，一是注重公众参与，搭建对话平台，在尊重村民意愿的基础上进行规划；二是注重两规协调，统筹村庄发展；三是以近期规划为重点，重视过程控制，加强对规划实施过程的指导，变规划为行动计划[16]。

用途管制分区是土地利用规划的核心，不同规划层级有不同的分区内容。目前全国和省级土地利用总体规划采用综合分区，市级土地利用总体规划采用功能分区，县（区）和乡（镇）级采用用途管制分区。确定村级土地利用规划分区内容非常重要。有研究认为村级土地利用规划应划分为利于土地经营管理而组建的地域单元，即土地利用片，土地利用片不仅是一个利于组织生产、进行经营管理的基本单元,也是一个较微观具体、易于实现土地承包、转包、租赁、流转和精细化管理的基本单元，也是规划土地利用类型、数量和空间配置的基本单位，还是形成土地利用科学分区，实现土地规模化生产经营的基础[17-19]。也有研究从个别村的特点出发，将村土地利用规划为绿色粮食产地、绿色水果产地、无公害粮食产地、无公害水果产地、一般粮食产地、生态防护林6种类型并进行地块编号，针对不同地块给出不同区的生态管护建议及施肥类型[20]。

此外，研究内容方面还包括基于0.25m分辨率，服务于空心村土地综合整治的村域尺度土地利用现状分类体系构建[21]，村庄的三维景观模拟技术[22]，以及借鉴日本《农业振兴地区整治建设法》和《村落地区整治建设法》对中国农村规划与建设的启示[23]等方面。

3 村尺度空间规划的理念和方法

当前村级土地利用规划处于试点和探索期，较多的应用了精明增长理念和可持续发展的生态理念，形成了公众参与为主导的规划方法。

3.1 规划理念

精明增长概念是20世纪90年代以来被作为传统发展模式的一种替代形式提出来的。借鉴城市规划理念，有研究在村庄规划中借鉴精明增长理论，提出划定村庄控制线、保护开敞空间、提供多样化住宅、强化填充式建设等对策，以控制村庄建设的无序蔓延[24]。在促进乡村可持续发展方面，有研究表明，国外生态村主要重视乡村景观建设、美学价值、绿色生态建筑的建设，强调覆盖空间异质性以及建筑物的节能、节水、绿湖及材料绿色化等[25]。也有研究对有关村庄规划、设计、污水与垃圾处理、雨水资源化、绿色建材以及能源利用等方面的理论与技术在生态村规划建设中的应用进行了探索[26]，尤其是在山区村规划中强调山区生态的保护[27]。有些研究则应用这些理念开展生态村建设的探索[28-29]。

3.2 分类指导

截至2010年，全国有行政村69.15万多个，各村在区位、土地面积、资源禀赋、土地利用特点、产业特点和发展阶段、民族文化等多方面都存在很多的差异，因此，很难如市（区）级土地利用规划或县（区）级土地利用规划等编制全国统一的技术规程。分类分区进行村级土地利用规划成为多数研究者的共识。有研究者认为大城市区域内的农村村庄从发展路径上可分为5种类型：产业园区发展带动型、郊区化房地产带动型、城市综合改造型、农业产业服务型、旅游产业带动型，新农村建设应以此进行分类指导[30-31]。也有研究提出城乡统筹视角下村庄整治建设遵循的8项原则，包括统筹城乡、分类指导、村民自愿、循序渐进、利益平衡、特色资源保护、生态安全和规划协调[32]，将分类指导放在重要地位。

3.3 公众参与方法

中国当前的土地利用规划的方法通常以土地利用评价、土地需求预测、土地管制分区、情景分析以及土地利用规规划的影响评估等理性方法及部门协调的方法为主。无论是土地利用规划技术规程还是城乡规划编制办法，都同样采用“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策”的编制方式。村级土地利用规划作为规划的最底层，公众参与为主导的方法成为多数研究的共识。

关于参与式方法的必要性，有研究把公众参与从体现规划知情权和监督实施的手段变成规划决策的依据，利于规划实施[33]。有研究认为联络性规划的特点是联络或沟通，是规划工作的核心，信息根植在各参与者的理解中[34]。有研究提出在村庄规划中引入契合村庄发展的参与式发展理念，表现为村民主导规划和规划适度介入两个方面[35]，村庄建设规划尊重民意与引导村民相结合是内在要求，细致规划基础设施和环境整治是必要要素，低投入塑造景观是必要措施[36]。也有研究从正反两反面评价了北美公众参与的历史背景和利弊，认为中国的公众参与应采用中国式的公众参与[37]。

关于公众参与的具体方法，有研究认为，村级规划应以当地社区和农民为主体的新的规划理念，采取上下结合的参与式规划方法，最大限度地让当地农民积极参与，突出农村特色；同时，应高度重视规划实施过程的有效监督[38]。有研究采用“头脑风暴法”，从城乡居民生活质量的改善作为规划的切入点，分7个步骤讨论公众参与土地利用规划的过程和方法[39]。有研究认为规划可操作性的村土地利用规划必须引进参与式的规划方法，建立了公众参与村级土地利用规划的步骤、方法等一套流程[40]。

如何保障公众参与的落实，有研究提出了基于WEBGIS平台下的中国土地利用规划参与模型，并对实施参与式土地利用规划提出了转变规划思路、明晰集体土地权属及流转、建立综合协调部门、强化公众参与意识并给予其法律保障等政策性建议[41]。也有研究认为村庄规划为实施公众参与的关键在于村民主人翁意识的确立（法律权利）、规划师角色的调整（协调者）以及政府职能的转变（政务公开透明）[42]。有研究认为应营造公众参与的氛围、健全公众参与的制度和法律保障、完善信息公开渠道、提高公众参与方式的科学性[43]，也有研究扩大和增加公众参与范围及深度、培养参与意识、丰富参与方式以及建立公众参与法律保障[44]。有研究提出村庄整治形成部门联动、上下反馈的制度要先行，要建立统一规划、各方参与、城乡联动、持续帮扶的长效机制[45]。

4 村尺度空间规划研究的特点

（1）空间规划定位以及相关的内容研究尚未达成一致。中国的空间规划体系正处于构建之中。受管理体制的约束，乡（镇）以上仍然是“三规”并存。村级土地利用规划与村庄规划、村庄整治规划、新农村建设规划等法定和非法定的规划都具有一定的关联性，规划之间的关系研究薄弱，村级土地利用规划等定位不明。因此，缺乏分工明确、相互衔接的空间规划体系，村级空间规划的定位仍处于探索中。

（2）村庄规划研究较多，村级土地利用规划研究较少。受《城乡规划法》的影响，各种村庄规划研究较多，尤其是参与式规划方法方面，探索了规划的理念、不同类型村庄规划的技术和方法。村级土地利用规划以土地用途管制分区的研究为主，受村级土地利用规划处于试点探索阶段的影响，系统深入的规划方法研究尚不多见。

（3）借鉴乡（镇）土地利用规划和城市规划理念为主，具有乡村特点的理念研究不足。城乡统筹应更多体现“合而不同”的本质。大于1∶2000比例尺的村级土地利用规划与1∶10000比例尺为主的乡（镇）土地利用规划在分类、分区等方面均有许多不同。乡村的文化特色和产业特点、生活习惯和要求等与城市居民也有所不同，一些城市规划的理念比如精明增长不能直接应用于乡村，许多乡村的人口在减少，村庄在萎缩。目前的村级土地利用规划及相关研究中乡村的特点研究仍然不足。

（4）以规划编制的研究为主，规划实施管理的研究薄弱。多数研究关注规划编制方法的探索，而规划编制的本质在于满足实施的需求，“实施导向”以及“协作式”规划是目前规划发展的主流。如何对规划进行实施管理，包括监测、评估以及如何分析农地承包经营权流转以及集体建设用地使用制度改革对规划的影响，如何保障规划的实施等研究尚缺乏。

5 结论与展望

（1）基于空间规划体系的村尺度空间规划定位逐步明晰。与乡（镇）以上规划不同，实践探索和规划研究阶段的村尺度空间规划的定位决定于中国空间规划体系的特点。属于“法定规划”还是“非法定规划”（不含村庄规划）、“多规合一”还是“各规独立”，“空间主导”还是“指标主导”，“实施性规划”还是“指导性规划”以及与乡（镇）级土地利用规划和镇规划的关系等方面研究将成为规划定位研究的主要方面。

（2）具有乡村特色的村尺度空间规划技术和方法逐步开展。即便是进入了“城乡统筹”发展阶段的德国、英国和美国等国家，乡村规划与城镇规划仍然具有不同的特点。与中国现阶段发展相适应的适度集中的乡村土地利用布局、混合式的乡村用地模式、不同强度的乡村用地标准、多样化的乡村用地结构，多种类型的乡村土地用途管制分区以及与乡村“熟人文化”相适应的乡村规划的公众参与方法等都与城镇规划有许多不同。因此，需深入开展符合乡村特点的村尺度空间规划技术研究。

（3）适应社会主义市场经济体制特点的空间管制将成为规划的重点。“空间管制”是发达国家空间规划（包括美国的综合规划、德国的农村整治规划、英国的地方发展框架等相关规划）的共同特点。在市场经济体制不断完善的趋势下，“指标控制”与“分区控制”相结合的规划模式将逐步走向“空间管制”为主导的模式，研究不同的空间类型以及制定相应的管制规则非常重要。

（4）体现多样性或多元化的村尺度空间规划模式逐步形成。中国乡村地域辽阔，自然类型多样，经济发展阶段不同，文化传统更是各异；与城市之间的差异相比，乡村之间的差别更大；与小尺度的县以上空间规划相比，大比例尺的村空间规划差异性更大，因此，统一的空间规划模式和方法难以操作。在促进乡村可持续发展的目标下，各具特色的多样化空间规划模式将成为研究的方向。

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State of Arts on the Spatial Planning at Village Level

CAIYu-mei1,2,DENG Hong-di1,WANG Jing1,2,LIU Ai-xia1,2
（1.China Land Surveying and Planning Institute,Beijing 100035,China;2.Key Laboratory of Land Use,MLR,Beijing 100035,China）

The purpose of this paper is to provide the scientific references for the design of reasonable spatial planning system and related village plans.Method used was the deductive analysis.The results indicated that the land use planning at village levelwas still in its initiating stage,such as it only applied the concepts of smart growth,sustainable development,and public participation.However,there were also many weaknesses such as the role of the plan was unclear,lack of related researches,paying less attention to the rural character and the implementation of the planning.The paper concluded that the main direction of future research was tomake a clear role of village planning,explore technology and method of spatial planning based on the diversity of rural characteristics and the spatial control at village level.

land use planning;village level;spatial planning;rural character

F301.23

A

1001-8158（2012）01-0091-06

2011-12-20

“十一五”国家科技支撑计划课题“村镇住宅土地利用分区管制技术研究”（2008BAJ08B03）。

蔡玉梅（1970-），女，辽宁铁岭人，博士，研究员。主要研究方向为空间规划。E-mail:caiyumei@263.net