□ 邹建锋

孔子(前551—前479年)身处中国公元前6世纪末期至5世纪初，其时晋楚吴越相对较强。［1](PP156—157)在北方，晋国经过多年与楚国的战争之后，于公元前557年称霸。但，鲁国处于晋楚之间，国力不足与二国争强。南方，6世纪末，吴国迅速兴起，先是迫使越王勾践臣服，后与楚国抗衡，最后于公元前473年被越国所灭。孔子生活的时代，虽然诸侯国连年战争，但大体上战争残酷性还不至到坑杀俘虏的地步。诸侯国之间的竞争，主要还不在于你死我活的军事竞争，而是侧重经济实力、社会发展与文化繁荣等内在指标的竞争。［2](P3)与管仲、孙叔敖一样，孔子及其学生成为当时各个诸侯国争相高价招聘的顶级政府管理精英。

至德政府观

孔子行政思想围绕“至德”政府观而展开。孔子说“周之德，其可谓至德也已夫!”［3](P93)又说“泰伯，其可谓至德也已矣。三以天下让，民无得而称焉”，［3](P96)可见“至德”范畴在其行政思想中跃然而见。“至德”政府观的架构，在孔子眼里，主要表现为西周文武王时代的“礼”来治理国家，以“仁”、“名”、“敬”、“信”、“忠恕”、“恭”、“笃”、“均”、“安”、“敏”“惠”、“孝悌”、“耻”、“慈”、“善”、“宽”、“义”、“文”等伦理性词汇为政府行为的价值取向，“改善及复兴旧秩序”，［4](P35)其行政思想体现出保守主义传统取向。孔子说“谨权量，审法度，修废官，四方之政行焉。兴灭国，继绝世，举逸民，天下之民归心焉。所重民，食丧祭。宽则得众，信则民任焉，敏则有功，公则悦”，［3](P168)又说“导之以政，齐之以德，民免而无耻。导之以德，齐之以礼，有耻且格”，［3](P60)可见，孔子行政思想以“德礼为主，政刑为助”，［4](P43)其“礼”虽也有法度的客观性，更多的还是自觉的伦理规范和行为准则。孔子的“敬事而信，节用而爱人，使民以时”、［3](P56)“临之以庄则敬，孝慈则忠，举善而教不能则劝”、［3](P60)“其事上也敬，其养民也惠，其使民也义”、［3](P79)“言忠信，行笃敬”，［3](P137)体现出人文关怀的德治色彩，具有明显的人治性。这种理想主义的价值关怀，孔子自己也意识到空想性和不切实际，无奈地说“吾未见好德如好色者也”。［3](P102)但是，孔子还是鼓励公共事务人员应该相信德性必能带来好的结果，他说“德不孤，必有邻”、［3](P75)“有德者必有言，有言者不必有德”，［3](P128)以此来鼓励自己的学生把精力投入到诸侯国的社会发展事业上去。

在政府角色方面，孔子提出“君子”的概念，［4](P49)自我修养品格，自我教化信仰，以此来规范公职人员，学政合一，同时教化和训导自己和其他公民，推动后来以家为核心的家国同构行政思想。孔子的君子政府角色人格事实上后来成为历代政府官员的行为典范。君子以修身为自己待人处世的原则，文质彬彬，克己复礼，学问渊博，善于启发人，和蔼可亲，遵守着等级制的名分和礼教，具有坚强的忍受力和不屈的为公共事务奋斗终身的超凡品质。君子遵守“不在其位，不谋其政”［3](P132)的德性，“救宗法世卿之衰，补周政尚文之弊自觉”，［4](P47)“以身作则，以道诲人”，［4](P44)无怨无悔地担当国家发展的重任。

至善政府观

《大学》一书的作者是孔子晚年的学生曾子(全名曾参，从学孔子时年仅17岁)，据说孔子之孙孔汲(字子思，著有《中庸》)曾受学其门下。［5](P414)《大学》一书思想丰富，兼具内圣与外王思想的双重格局，其行政哲学具有浓郁的道德主义色彩，成为中国行政思想逻辑起点的重要文本。［6](PP27－31)先秦思想家，思想开放，格局博杂，其行政思想也奠定中国历代行政管理制度设计和运作技艺的哲学基础。行政管理思想在《大学》一书中属于个人修养达到一定程度后才可以介入的领域，要求政治角色具备较高的知识储备，即所谓“明明德”的道德修养基础;其核心思想是“亲民”和“至善”治国，［3](P2)体现出先秦思想家爱民、养民、亲民的民本特色，而这样的思想基调完全是朝向大同社会与和谐社会目标的。至善政府观表现为以孝道为价值取向的“家”概念的兴起，体现出曾子对孔子至德政府观的转化。曾子本人是个很讲孝道的人。［7](PP48－49)在《大学》看来，做事情有始有终，有本有末，有先有后，方能把事情做好，他称之为“近道”。因此，属于高难度的“治国”事项，理应比治理家庭事务和修养个人德性更为困难，更不容易。即便这样，国家事务、家庭事务和个人事务，其实具有逻辑上的一贯性、贯通性和“通则”。这样的“通则”，被后世历代学者归纳为所谓的“八目”说，即“格物、致知、正心、诚意”和“修身、齐家、治国、平天下”。其中，“修身”，即是指光明自己的德性，具体下手门径为“格物、致知、正心、诚意”。只不过，在宋代大思想家朱熹那里的“格物”着重于外在事物，而在明代大思想家王阳明那里着重于内心的德性。［3](P9)

《大学》一书蕴涵的行政思想有德性主义的鲜明特色，政府行为价值取向应以德为本，以利为末，我们可称之为“德本利末”的德性政府观。“德本利末”，亦可以理解为德主利次，非德财相济说。对“本”“末”的凸显是《大学》一书的亮点。［8](P61)为了凸显大家对本末的重视，曾子使用“絜矩之道”、［3](P8)“之至”［3](P2)的字眼来表达。这或许是由于政府在当时社会中提取公共资源的能力有限，所以，政府在处理公共事务的时候，就会左右为难，有先后本末之说。政府由于自身行动能力的有限性，在当时的社会条件下，政府行为所应遵守的价值理念就是德性，即成为“亲民”和“至善”的美好的政府，政府公职人员角色“自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本”，［3](P2)即心意诚正、富有德性的至善之人。至善之人，孔子和曾子有时也称之为君子，反之则是小人。在德性政府观的视野下，君子具有“盛德至善”［3](P4)的美好品格，“贤其贤而亲其亲”，同时具有“孝”、“敬”、“弟”、“慈”、“善”、“忠”、“信”、“仁”［3](PP2－8)等诸多理想人格美德于一身，体现出高度的理想主义和规范的先验论色彩。在以德性为本的政府构建下，曾子发现公共财政也很重要。他说“生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣”，［3](P11)还强调有德性的人应该“以财发身”，故“以义为利”，［3](P12)可见曾子反复强调德性在行政体系中的核心位置和重要作用。他甚至说，德性本身就是利，德是利的先决条件，故“货悖而入者，亦悖而出”，［3](P11)明确反对不义之利，颇有趣味。这样重德轻利的思想启发了汉代大思想家董仲舒，他提出了“正其义不谋其利，明其道不计其功”的行政观，很适合汉武帝时期的政府统治。德性政府观的价值理念注定其行政思想只适合和平年代，适合强大的国家训导公民的教化。曾子的行政管理思想不适合混乱的春秋战国时代是无疑的。

一方面是曾子德性政府观的高度理想化、规范性和道德化，另一方面，我们不可忽视曾子自身具有丰富的学养，其德性政府观具有内在有效性、现实性、人本性和个体性，我们可以称之为“内在政府论”，［9](PP359—361)这是一种成本较低、对主观责任的“内部控制”［10](PP10－11)机制构建。“内在政府论”主要是指政府的成长是立基于政府自身权威的成长，主要侧重于自身效能建设，满足大众要求。从这个意义上讲，曾子的德性政府观具有内在充实与发展、和平政府崛起的特性，与商鞅、韩非子的法家政府管理完全相反。对内在政府的强调，导致中国历代统治者对家庭和谐观念的特别厚爱，一定程度上形成2000多年中国文明的“内聚性”，也是唯一一个文明没有被中断的古老国家。针对当时春秋各个国家混战的时代背景和落后的经济条件，曾子敏锐地捕捉到当时中国形势混乱不堪的原因是诸侯国各自为利营求，小人当道，礼乐崩溃，仁义无存，功利主义盛行，老百姓流离失所。显然，他的思想是着眼于所有政府的内在强大，而不是某个国家的外在强大，着眼于各个诸侯国互相尊重和友好相处，着力于当时整个中国的社会安定和谐。这与法家、墨家、阴阳家和纵横家等凸显某个国家武力和财力的强大颇不类。曾子的行政管理思想是朝向政府自身的内在强大，是平民主义的，是完全为人民服务的。所以，“物格而后知至，知至而后意诚，意诚而后心正，心正而后身修，身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平”，［3](P2)归要于“毋自欺也”，“慎其独”。［3](P3)从这个意义上讲，曾子行政思想凸显个体在政府行为中的示范、模范和亲力亲为的品格，体现出道德主体性精神，使得政府执政具有扎实的社会基础与合法性。［11](PP6－7)政府合法性的缺失源于政府社会整合与系统整合的失效。在春秋战国时代，国家间的整合机制阙如，因此，曾子寄希望于诸侯国自身整合机制的重建，通过政府自身权威建设，增加政府施政的有效性，把有效性转化为行为实施，全心全意为人民服务。他对自己的这套政府执政理念很自信，认为自己的政府观具有广大的群众基础，具有规范的合法性，故他要“大畏民志”，［3](P6)所以“得众则得国，失众则失国”。［3](P11)曾子的“内在政府论”所提倡的官员角色与库珀所讲的“负责任的行政官员”提倡的对自己负责的职业官员内在价值取向相契。［10](PP6－7)

一方面，在全球化的时代视野下，尤其是我们国家提倡和谐社会与全速发展的时代主题下，曾子强调个体德性的内在政府论无疑具有鲜明的现实性和时代意义。另一方面，曾子的德性政府观具有明显的人治色彩，强调政府精英的内心自觉和公共良心，这是我们现代学者分析其政府思想需要注意的。曾子也注意到自己政府论思想的内在矛盾，即道德理想性与现实功利性、精英自觉性与个体盲目性的双重困境。为了缓解其政府论的人治和过度理想化的不足，他提出一些缓解政府理论内在紧张的思路。一是强调其政府思想的宗教性，重申“克配上帝”［3](P11)的天命观，开启了以《中庸》为代表的政府管理宗教性的先河。二是强调政府角色更应该自我执行和开拓创新，即君子“无所不用其极”，［3](P5)以日新月异的不懈努力来改进政府日常行为，即形成“一人定国”［3](P8)的大无畏气概。三是凸显礼仪等外在性规范对公民大众的规诫，他应用说“其仪不忒，正是四国”，启发后来以宋代大思想家李觏为代表的学者对礼法治国思想的研究。四是曾子充分考虑到家庭对国家发展和个人发展的中介作用，即便政府倒台之后，以家庭为核心的宗族势力可以缓解政府权威消解对个体的危害和冲击，这样有助于德性政府观的成长。

至诚政府观

《中庸》行政思想主要以“九经”为中心，立基于五达道和三达德之上。公元前5世纪末期，儒家行政思想与早期法家、道、墨等流派的传播过程相比处于劣势，故而，《中庸》思想体现出卫道士般的语气和宗教般的虔诚，与《论语》一书语言的平和自然、《大学》的规模庞大不类。《中庸》透过对“至诚”本心的凸显，事实上将儒家身心修养推向了宗教性的程度。有趣的是，《中庸》行政思想较为系统、条理，表现在“九经”上，即“修身”、“尊贤”、“亲亲”、“敬大臣”、“体群臣”、“子庶民”、“来百工”、“柔远人”、“怀诸侯”九个方面。［3](P31)其中，“修身”是对行政管理的主体而言，凸显伦理的自主性，［10](P11)具有浓厚的个体主义和德治主义色彩。行政主体对“尊贤”和“亲亲”行为的践履，有利于增强自身权威，扩大资源汲取的广度。尤其是“亲亲”，体现出先秦思想家“家国同构”的人治主义色彩和“爱有差等”的等级制管理格局。“敬大臣”、“体群臣”、“子庶民”、“来百工”四个方面，侧重就行政管理体制内而言，可以看出地方精英势力渐趋强大，中央权势人物管理已雄风不再。而“柔远人”、“怀诸侯”，则从行政管理体制外而言，较早地注意到中央与地方关系，或许表明分封制行政管理结构已经遭遇较大的挑战。《中庸》行政思想较为中肯、现实与合理，成为汉唐明清历代仁慈君主的行政哲学和施政价值取向。“尊贤”、“亲亲”和“敬大臣”能使行政主体具有“不惑”、“不怨”和“不眩”美德，故在决策时往往会获得神灵般灵异。而“体群臣”、“子庶民”、“来百工”、“柔远人”、“怀诸侯”等公共政策价值取向，也可以达到国家和社会大众重礼、百姓工作勤勉、财用富足、天下四方归心和敬畏的清明仁政。在“九经”行政价值规范下，整个国家的发展的表现为隆礼、贵德和与民休息的仁政，具体政策为“齐明盛服”、“去谗远色”、“贱货”、“尊位重禄”、“官盛任使”、“忠信重禄”、“时使薄敛”、“日省月试，既禀称事”、“送往迎来，嘉善而矜不能”、“厚往而薄来”。［3](P34)在大唐盛世之时，《中庸》具体政策表现得更加淋漓尽致。

《中庸》的行政思想体现出对行政主体间融洽关系的和谐处理，即行政“中庸”之道，这与《大学》行政思想体现行政主体的自觉和对普通民众合法性的尊重还是不一样的。《中庸》一书体现出作者对行政管理过程和行政客体价值取向的切好的中度，如该书在赞扬舜治理公功绩的时候，评价为“好问而好察迩言，隐恶而扬善，执其两端，用其中于民”，［3](P20)同时凸显国家财富的分配就应该正义，如书中说“天下国家，可均也”。［3](P21)所以，《中庸》一书凸显“信”、“诚”、“定”、“敏”、“仁”等字眼，体现出作者要求行政主体自我开拓行政管理的新局面和坚定信仰的莫大勇气。《中庸》充分注意到德性政府的内在困境，即“其人存，则其政举。其人亡，则其政息”［3](P32)人治行政的不确定性、变动性和暂时性，故而对行政主体主观能动性的构建发挥到极致，即大家熟知的“至诚”行政角色的构建。在《中庸》作者看来，正是由于人治的不确定性，“夫政也者，蒲庐也。故为政在人，取人以身，修身以道，修道以仁”，［3](P32)“至诚”行政角色具有先知先觉的超凡魅力和决策能力，可以“言前定”、“事前定”、“不勉而中，不思而得，从容中道”、［3](P36)“虽愚必明，虽柔必强”、［3](P37)“赞天地之化育…与天地参”。［3](P38)在“先知”、“前知”的行政精英(“君子”)的带领下，“动而世为天下道，行而世为天下法，言而世为天下则”，［3](P45)“见而民莫不敬，言而民莫不信，行而民莫不悦”，“不赏而民劝，不怒而民威于斧钺”。［3](P48)《中庸》显然把行政角色理想化、神秘化和美化，如书中说行政精英“不动而敬，不言而信”，显然过于凸显行政角色理想人格的感召力。这种虔诚的行政精英治国，在混乱的战国年代，注定是少之又少的。

或许是子思对“至诚如神”［3](P38)的自信，他充分相信“大德必得其位，必得其禄，必得其名，必得其寿”，［3](P28)把自己的行政思想建构在天命观的德性基础上，使得这样的思想具有一定的宗教性和神秘性，从而推动以家庭伦理为纽带的宗族行政的形成和发展。所以，“就家庭关系推广发挥，而以伦理组织社会消融个人与团体这两端”，［12](P78)情谊关系扩展到公共事务领域，使得技术化的公共事务义务化、政治化和宗教化，现实中的中国人尤其喜欢竭力在家族范围、在基层乡村解决公共事务，促进家族本位的宗法社会和熟人行政的形成，由此形成中国文明长时间不中断的“内聚性”、和谐与互助。

至仁政府观

孟子(前 372—前 289)“受业子思之门人，［5](P455)“述唐、虞、三代之德，序《诗》、《书》，述仲尼之意，作《孟子》七篇，其后有邹子之属”。［5](P455)所以，以儒学自律的太史公颇有感悟，批评那是一个重物质漠视德性的超级功利和现实的混乱时代，最后推动集权主义秦帝国的形成。在军事发展型行政理念指导下的战国末期，以“至仁”［13](P285)为价值取向的政府行为很是不合当时诸侯国君主和士人口味，所以不仅孟子的学说在当时没有获得重用，而且，受学其门下的学生似乎也不是特别多，可见儒家学说被冷落和不受欢迎。

至仁政府愿景是一个理想社会模型，每个公民都有自己的一份独立的私有土地(“恒产”)，“五亩之宅，树之以桑”，“百亩之田”，勤勉地经营着这份产业，农业是主要食物来源，“八口之家”都可以自给自足，“五十者可以衣帛…七十者可以食肉”甚至连鳏寡孤独的老人都得到妥善的保养。［13](P5)至仁理想政府崇尚礼乐，大兴教育，社会自觉地形成尊老爱幼的风俗，“颁白者不负戴于道路”，“黎民不饥不寒”，“老吾老，以及人之老;幼吾幼，以及人之幼”，通过“恒产”私有产权的经济制度安排，“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”，孟子相信“正经界”、“分田制禄”的制度创新可以获得民心，从而构建政府长久有效行政的内在合法性，展现孟子行政思想的开阔性、人文性和前瞻性。［13](P90)至仁政府建立在经济私有产权的构架下，辅以“省刑罚，薄税敛，深耕易耨”的公共政策，即便“地方百里而可以王”，［13](P8)“莫之能御也”，“民之悦之”，［13](P46)从而“无敌”于天下。在至仁政府论中，孟子首次提出“善政”概念，他说“善政，不如善教之得民也。善政民畏之，善教民爱之。善政得民财，善教得民心”，［13](P263)这是先秦行政思想史的一大突破。在曾子的行政思想里，德本利末;但在孟子的行政思想里，利德互本，这样推崇经济因素的行政思想无疑是有利于社会的长治久安，符合农业社会和和平时代的大国治理。只是碍于当时诸侯国忙于自保战争，孟子的仁政和善政思想，无暇被诸侯国所采用，而后来的中国走向了残暴、残忍的血腥军事时代，“军功主义”成为衡量人才的标准，并导致高度集权的法家帝国的形成。

孟子倡导民心向背的平民主义政府论，首次把平民的政治地位抬到比君王高，在思想史上意义巨大。［14](PP240－256)他说，“民为贵，社稷次之，君为轻。是故得乎丘民而为天子，得乎天子为诸侯，得乎诸侯为大夫”。［13](P289)孟子的平民主义思想是建立在每个公民都具有自我反思和自我学习成长的道德主体性之上，即所谓四端说。孟子善于启发人，鼓舞人，他说“恻隐之心，人皆有之;羞恶之心，人皆有之;恭敬之心，人皆有之;是非之心，人皆有之。恻隐之心，仁也;羞恶之心，义也;恭敬之心，礼也;是非之心，智也。仁义礼智，非由外铄我也，我固有之也，弗思耳矣…故有物必有则，民之秉夷也，故好是懿德”，［13](P218)因此，每个人都可以成为尧舜一样的圣人。这样如果政府可以发展教育，引导公民人格的德性成长，“四端于我者，知皆扩而充之矣。若火之始燃，泉之始达。苟能充之，足以保四海”，［13](P214)无疑有利于整个社会德性品质的提升和社会和谐。孟子继续坚持孔子的性善说，“人无有不善”，［13](P214)主张公民发挥自己的学习能力，培养固有的仁善之心，保养“良心”，［13](P222)寡欲护心，保持、坚定自己的理想、志向，养“夜气”、［13](P222)“浩然之气”，［13](P49)勿忘勿助，深造自得，“先知觉后知”，［13](P186)先觉觉后觉，在学习型社会互相学习成长的文明之邦，每个公民都可以形成光明人格。普通公民和优秀的精英的区别只是对仁的德性操练程度不同而已。孟子也把政府官员在政府体系中的地位提升，“君之视臣如手足，则臣视君如腹心”，［13](P151)认为君臣关系应该是身体组织间互为依存、互相关爱的关系，没有隶属或附庸的严格等级、上下之别，以致后来明初独裁者朱元璋重新选编《孟子》，删掉这些话。孟子的君臣推心置腹说是建立在“拥有赤子之心”［13](P155)的“大丈夫”公职精英角色之上的。大丈夫人格介于圣人和君子之间，是具有高贵理想人格的豪杰，体现兼济天下的侠客精神，是对当时士人人格的高度理想化，正所谓“居天下之广居，立天下之正位，行天下之大道。得志，与民行之，不得志，独行其道。富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”。［13](P109)孟子心思缜密，注意到大丈夫会遭遇到很多困难，遇到很多磨难，他鼓励道，“天将降大任于是人也，必先苦其心志，劳其筋骨，饿其体肤，空乏其身，行拂乱其所为，所以动心忍性，增益其所不能。人恒过，然后能改。困于心，衡于虑，而后作。征于色，发于声，而后喻。入则无法家拂士，出则无敌国外患者，国恒亡。然后知生于忧患而死于安乐也”，［13](P253)这段经典的论述鼓励政府精英在患难中敢于承担、自觉奋斗的精神。孟子还提出“孤臣孽子”特殊人群参与政府对社会发展的重要性，因为他们天生“有德慧术知”，“其操心也危，其虑患也深，故达”。［13](P265)他还提出颇有神秘主义的通过观察眼睛来考察任命政府官员的看相说，如他说“存乎人者莫良于眸子。眸子不能掩其恶，胸中正，则眸子嘹焉;胸中不正，则眸子牦焉。听其言也，观其眸子，人焉叟哉?”。［13](P141)

中国行政管理思想的自我进化

儒家思想家通过自觉吸收前贤和同时代人行政思想的菁华，建构了一套以德性政府为核心的庞大而又精深的治国学说。孔子吸收管子(约前716—前645)、子产(约前584—前522)的经济发展型行政思想，以此确定国家发展的基本框架。但是，孔子没有拘泥于管子、子产的功利主义，开创性地提出德性政府观。在曾子和子思那里，德性政府观的家族化和宗教性分别得到了理念上的发展。但在诸侯国的行政实践中，沿海国家采用促进商品流通的方法发展经济，增加税收和军费，从而提高军事力量。中部地区，发展农业和教育，实行内源式发展路线。有的国家采用较为温和的法家行政，以吴起、李悝等为代表。西部地区，资源有限，以秦国为代表，则实行集权主义，以军功主义、特务统治和严刑峻法的方式实现政府对公民的全面管制，使得秦国的军事力量快速强大。［1](PP141－169)孟子较早地预见到法家思想的内在困境，提出仁政和私有产权，但不能被重视短期军事增强实效的诸侯国所实践。事实上，战国末期，采用法家行政技艺路线的秦国最终统一整个中国，建立一个高度集权的大帝国。但是，法家行政思想具有内在困境。法家思想可以使一个诸侯国强大，却不能够有效地管理一个偌大的帝国。法家思想的封闭性、残酷性和野蛮性，使得整个政治体系的公民陷入恐惧，人人自危，最后导致帝国的崩溃。法家行政思想开始慢慢淡出历史舞台，糅合道家行政思想的新儒家思想诞生了，而且创始者就是刻苦进学、廉洁自律的董仲舒(前179—前104)。

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