蒙慧

（兰州大学，甘肃兰州730000）

关于人民政协界别设置的调整与优化

蒙慧

（兰州大学，甘肃兰州730000）

我国社会结构以及政治发展态势的变化对人民政协界别设置提出了增强包容性、突出界别特色、增强界别平等性等要求。目前人民政协界别设置与社会结构变化和政治发展的要求存在较大差异，如政协界别设置还未能覆盖社会各阶层与群体、界别特色也没有充分体现出来、各界别委员构成缺乏合理的比例等，这在一定程度上制约了人民政协功能的正常发挥。因此，人民政协应在优化政协界别内部委员结构、明确界定各界别所代表的阶层和群体、平衡各界别在政协中的话语权等方面作出努力。

人民政协；界别设置；调整与优化

在经济社会结构发生深刻变化的历史条件下，如何进一步优化界别设置、彰显界别特色，直接关系到人民政协作用的有效发挥。基于此，近年来中央多次提出要适时调整人民政协界别设置。2013年是全国政协和各省级政协集中换届之年，这就使探讨政协界别设置的调整问题具有重要性和紧迫性。

一、政治、社会环境变化对人民政协界别设置调整提出了新要求

（一）增强包容性，最大限度地吸纳社会各阶层、各群体。目前我国社会阶层进一步细化，涌现出一些新的社会阶层、利益群体，其中一些新的社会阶层已完成了从特殊人群到普通人群、从少数人群到重要群体的演变过程，与之相适应，他们的政治参与意识也逐渐增强，并希望通过体制内安排有序地参加到国家政治生活之中。当然这一渠道较多，如担任人大代表、政协委员，在工商联、青联等社团组织担任一定的职务或参加政治社团活动，参加党政部门召开的座谈会、对话会等。但受传统意识影响，新阶层与利益群体还是希望通过体制内安排介入到政治过程中。调查也表明，新阶层尤其是民营企业家希望担任人大代表、政协委员愿望最为迫切〔1〕。但人民代表大会制度是国家政治制度的根本，其变革的艰巨性和政治风险都是比较大的。相比之下，人民政协是非权力性机构，即使大幅度放开新阶层、各利益群体对政协的参与和竞争，也不会动摇国家政治根本。这意味着人民政协在回应新阶层、各利益群体政治参与中应该而且可以承担更大的责任，但前提是其界别设置应具有更大的包容性和政治弹性空间，把相关社会阶层、利益群体吸纳进来。

（二）突出界别特色，最大程度发挥界别作用。人民政协界别的功能主要体现在代表性和组织性方面，而代表性主要表现在政协的每一个界别都应该能够代表一个具有一定共同特征的、具备一定影响力的社会群体。如果各界别的代表性是全方位的，各阶层、利益群体的利益都能表达，那它在利益诉求、政治主张和行动等方面就无法体现出自己的特色和优势，界别存在的必要性将受到质疑，同时也可能造成人民政协作用和功能的弱化。我国目前现有的政治、社会环境的变化对此也提出了较高要求。首先，社会新阶层和利益群体除了在关系国家和民族整体利益方面有着基本一致的利益要求之外，他们还有着各自独特的利益诉求，以新阶层中的民营企业家为例，作为市场经济活动中“更纯粹”的经济利益主体，民营企业家在发展过程中普遍面临着市场准入壁垒多、融资困难等约束，在这些约束下，民营企业家更看重与现有政治体系包括人民政协建立有效的联系，以期得到从法律和正式制度中得不到的支持和保护。其次，随着政治参与的深入，政协委员为了体现其在参政议政中的特色，也希望以较为确切的阶层、群体的代表形象履行政治协商、民主监督、参政议政的职能。

（三）增强界别平等，平衡各界别在政协中的话语权。在社会发展的一定时期和阶段，政治体系能够提供的参政机会和政治资源毕竟是有限的，人民政协也是如此，目前的情况是各级政协委员总人数相对稳定。在政协委员总人数趋于稳定时，某一界别委员数增加，势必会减少其他界别的委员数量，这意味着将减少这一界别及其所代表的阶层、利益群体参政议政和利益表达的机会，这对于发挥政协的社会政治力量的整合作用未必是有利的。同样，当某一界别在政协中有更多发言权时，也可能加剧界别及所代表阶层、利益群体经济利益增长的程度，因而政治参与的结果将是力量较强的界别和所代表阶层、群体经济利益的增长，这既是经济增长的产物，也是这些界别利用政协政治权力追求经济目的的结果。这势必拉大各界别及所代表阶层、群体的收入差距，从而加剧彼此之间经济关系的紧张程度。

二、人民政协界别设置与政治、社会环境变化要求的差异

（一）政协界别设置未能覆盖社会各阶层与群体。人民政协在政治体系中的作用决定了其应最大限度地包容当前各党派、团体、社会各界、港澳台同胞和海外侨胞等，但由于各种原因，目前它的这个特点还没有完全体现出来，主要表现为：

1.在经济社会发展中起重要作用的金融、法律界等人士，在界别构成中没有得到体现。随着新阶层的壮大及其各阶层人士政治参与热情的提高，进入政协的人数逐渐增加，新阶层人士在全国政协委员中所占的比例也呈逐渐上升态势。根据笔者的统计，在十一届五次会议中，有200名政协委员来自新阶层，但这200名新政协委员来自民营和外资企业的委员多达174人，占新阶层政协委员的比例为87%，而在经济社会生活中同样也起着越来越重要作用的金融从业人员、法律界人士、会计师等在政协界别构成中没有得到充分体现，在200名新阶层政协委员中，律师只有7人，会计师也仅为3人。这种状况既没有真正反映会计师事务所、律师事务所、资产评估机构的发展现实，也与这些机构代表人士有着较为强烈的政治参与愿望不相适应。

2.在经济社会发展中起重要作用的一些阶层、利益群体，在具体界别构成中也没有得到体现。不仅政协整体界别设置存在包容性问题，各个界别内部也存在包容性问题，其原则应与整体要求相一致，就是尽可能包容行业、党派、团体等各方面的代表人士，但这一特点也并没有得到充分体现。以教育界为例，在十一届五次会议中，教育界委员108人，委员结构呈现以下的特点：其一，90%以上的委员来自高等院校，来自中学的只有1人，小学教师没有代表参加，而我国目前中小学教师数为1200多万人，在1200多万人中只有1人成为政协代表已经不是简单的比例失衡问题了。其二，来自普通教育院校的代表居多，而来自职业教育、民办教育院校的代表很少，这也与职业教育、民办教育的发展态势不相符合。其三，无官无职的“草根”委员比例较少，在108名教育界政协委员中只有17人是普通教师，其他人都带党政官职。其四，来自东南沿海省份的委员占有多数，在108名委员中，来自东部地区的委员为74人，中部地区15人，西部地区17人，东北地区2人，虽然这是人民政协的特色与优势，但在区域矛盾有所激化的情况下，如何避免地区间代表权和政治诉求权的失衡，是一个应引起十分注意的问题。

（二）政协界别特色没有充分体现出来。为体现人民政协的广泛性和包容性，我国采取了多样化的界别划分标准，其中涉及党派、人民团体、民族、信仰、行业、职业等一系列标准，这种界别设置方式，在体现人民政协广泛性和包容性的同时，也使得界别设置交叉、重叠问题较为突出，因而也削弱了政协的界别特色。

1.不同行业、职业、领域的委员被安排在同一个界别。在现有的34个界别中，特邀人士界别这一问题表现得尤为明显。从人民政协产生的历史看，当初设置这一界别的初衷是为了表彰那些在新中国成立过程中功勋卓著的、尚未参加到其他界别中的社会民主人士。但之后，对“特别邀请人士”界的范围并没有作出明确的规定，因而导致目前这个界别的内部构成十分复杂，不仅包括解放军的代表、地方党委统战部部长和副省级城市政协主席，还包含一些其他界别安排不下的人士，这些委员涉及不同党派、不同信仰、不同行业。由于缺乏同质性使这一界别的委员很难进行角色定位，不知自身应代表哪一阶层、群体的利益，从而在很大程度上影响了该界别作用的发挥。

2.相同社会阶层、行业、职业、领域的委员被安排在不同界别。这一问题依然以行业界别表现最为明显，其中以教育和医药卫生行业最为典型。笔者曾计算了政协十一届五次会议中教育界委员代表的界别分布情况，当然教育界分布最多，之后是医药卫生界、科技界、民盟、社会科学界等，其他界别也存在这样的问题，如科技界和科协界，虽然这两个界别的委员来自不同性质的单位，但从社会阶层结构和职业性质看，两个界别的代表相似性较大。上述情况人为地混淆了界别特色，弱化了具有专业特色界别的作用，而且也对委员界别身份的确立造成了困难，而这正是政协一些界别作用难以发挥的内在原因。

（三）各界别委员构成缺乏合理的比例。要平衡各界别在政协中的话语权，需要确定各界别委员的合理比例，但目前政协部分界别委员比例是不合理的。

1.从各界别委员占全国政协委员的比例看，特别邀请人士、台盟等界别委员比例失衡。在34个界别中，委员人数排前三位的分别是特别邀请人士、经济界和文化艺术界，其中特别邀请人士委员人数多达181人，占全体政协委员的比例高达7.69%。人民政协是我国政治架构中唯一一个以界别为单位组成的组织，而界别中绝对数最大的界别竟然是共性不强的“特别邀请人士”界别，这显然缺乏合理性。经济界和文化艺术界委员人数也达到150人左右，所占比例分别为6.75%和6.66%。与“特别邀请人士”界别相比，这两大界别拥有较多委员数是有一定的合理性的，因为经济和文化部门是我国改革开放以来发展最为迅速的两大部门，因而在政协委员的安排上更加偏向于这两个界别具有一定合理性。而排在后三位的是台盟、台联和共青团界别，委员数分别为21人、15人和12人，所占比例分别为0.93%、0.67%和0.54%，最高占比与最低占比差高达14倍，这使台盟等界别成为政协中的弱势界别。

2.从界别委员占所代表阶层、群体的比例看，部分界别也存在严重的失衡问题，其中以农业界最为典型。政协十一届五次会议中农业界委员数为66人，占全体政协委员的比例为2.95%，虽然大体上接近3%的平均数，但与我国农业人口占总人口60%比例的情况极不相符。同时农民内部委员构成也存在失衡现象，农民委员大多来自农村基层管理者、各级党委政府农业部门干部、农村私营企业主的代表，而真正的农民比较少，这也减少了农民能真实表达利益、通过政协活动影响他人和公共决策的机会。

三、人民政协界别设置调整和优化的建议

当前人民政协界别设置还不能适应我国社会变化以及政治发展的需要，因此要按照相对稳定、适时调整、覆盖全体、优化结构、兼顾平衡的原则，对其作进一步的调整和优化。

（一）优化界别内部委员结构，使政协界别设置覆盖社会各阶层与群体。增加人民政协界别设置的包容性，一般有三种措施可以选择：

1．增设界别。有观点认为，要通过增设多个界别来解决目前政协界别所涉及的包容性问题。对此笔者持否定意见：一是在没有合理的设置原则和制度规范的情况下，不断增加界别的数量无助于解决现有问题，它只会使问题变得更加复杂；二是现有界别数已有34个，委员人数已达2262人，如果再无限地增设下去，政协界别数和委员数都将随之增加，协商过程将因此变得更为复杂，未必能达到高效状态。因此，笔者认为只有在合并一些界别并符合一系列条件下才可以为一些阶层、群体增设相应界别。这些条件包括：在目前政协活动中“缺位”的阶层或群体，现有34个界别不能将其容纳其中、在经济社会发展中起重要作用的阶层或群体。按照这些条件我国只需增设“司法界”、“社区界”即可，其他阶层或群体代表完全可以通过另外方式参与到政协活动中去。

2．实现新阶层、利益群体与现有界别的有效“对接”。政协界别设置所采用的综合标准使政协现有界别设置覆盖面相对宽泛，这意味着通过社会阶层、利益群体与现有界别的有效“对接”，也可以部分解决扩大覆盖面问题。现在需要做的工作是如何把还没有融入到现有界别中的群体如会计师、资产评估机构、自由职业人士等对应到相应的界别中去，实现界别设置与经济社会发展的完全适应。

3.优化界别内部委员结构。现有界别设置覆盖面不强主要表现在界别内，因而优化界别内部委员结构应成为我国解决政协包容性的主要方法。目前很多界别内部委员结构都存在优化问题，但行业界别最为突出，如教育界、农业界、特邀人士等界别也是最需要优化内部结构的界别。当然每个界别优化内容不尽相同，但共同的趋势是适当减少现职党政官员比例，因为政协本身就是在中国共产党领导下的吸纳社会人士的统战部门，如果其中行政干部和中共党员占有较高比例，既降低了统战的作用，又在利益表达方面造成了重叠。在此需要特别说明的是农业界，目前有很多学者建议取消农业界改设农民界，笔者对此持不同意见：首先，改设农民界不符合界别设置特点，别的行业界别如教育界，医疗卫生界等，都是大领域的概念，而农民界的提法只是一个职业概念，存在不对应问题。其次，如果设立农民界，其包容性相对较小，无法覆盖农业、农民、农村各阶层与群体。再次，农业界的主要问题不在于名称而在于内部结构极为不合理。所以笔者建议保留农业界，但必须进行两方面调整：其一，增加农业界人数。其二，调整内部委员结构。调整的方向：一是减少农业大学、农科院代表的比例，大幅度增加农民代表的比例；二是在增加农民代表的同时，适当增加同属于大农业范畴的林、牧、渔等行业的代表。只有这样，才能充分展现农业界“空前的广泛性和巨大的包容性”。

（二）明确界定各界别代表的阶层、群体，以体现政协的界别特色。政协界别设置所采取的综合标准，使界别特色无法充分体现，是当前面临的难题之一，应采取以下措施：

1.在大体保持现有党派、团体以及行业界别和综合界别的基础上，明确各界别所代表的阶层、群体。目前，政协各界别都有其特定代表的阶层、群体，但这种界定都是在比较大的范围内进行的，缺乏细分标准，如民盟委员代表的是“从事文化教育以及科学技术和其他工作的中国知识分子”，而教育界代表的也是从事文化教育的知识分子，二者成员结构趋同是必然的。实际上我国教育是个大的概念，如果民盟代表的是从事高等教育的知识分子，则教育界完全可以将其他工作领域作为自己的代表对象。同样，如果工商联代表的主要是非公有制企业的经济人士，那么经济界就代表公有制企业的经济人士。这样安排的好处在于：一是各个界别拥有自己更为明确、具体的社会基础，避免出现成员结构趋同；二是既可以保持原来的界别结构，又可以体现当前社会结构阶层和社会利益群体的发展变化。

2.拆分现有界别，使各界别的代表性更鲜明、更显现。政协的界别设置和界别构成必须尽量防止失掉社会的某一方，特别是推动社会经济发展的有“冲突”和“对立”的双方。在行业界别中，经济界中包括的“冲突”方较多，而且涉及范围也最为广泛，不仅涉及不同所有制、不同产业的各方，也涉及城乡建设、资源开发、基础设施建设与环境治理保护各方。在经济界委员已经达到151人的情况下，已无法通过增加委员数扩大其包容性，可行的办法是拆分现有经济界别，如可拆分为国有经济界、金融界等，以照顾到经济领域中各主要方面，也使各界别的代表性更鲜明、更显现。

（三）调整各界别委员人数，平衡各界别在政协中的话语权。这里涉及的核心问题是按照什么样的标准确定各界别委员人数，当然各阶层、利益群体对社会经济发展的作用大小应是规定人员配置多少的关键因素，但是人民政协毕竟不是企业的董事会，它应更重视使每个社会阶层、群体都能获得相对公平的参与机会〔2〕，因而在确定各界别委员数时还应考虑以下两个因素：一是各界别所代表阶层、群体的数量，二是政协总界别的设置数量。按当前全国政协设置34个界别，委员数为2262人计算，各界别委员平均数应为67人，平均比例应为3%左右，按照上述标准，需要做以下工作：

1.适当减少特别邀请人士界别、特邀香港人士、文化艺术界、教育界等界别的委员名额，尤其是“特别邀请人士”界，它作为政协的一个界别，也应与其他界别一样确定人数比例，一般认为，“特别邀请人士”界委员的比例应由目前的7.69%降为4%左右比较合适。而减少其委员数的关键在于确立特别邀请人士的合理范围，现在这一界别应主要邀请在社会主义现代化建设过程中作出突出贡献，且尚未参加到其他界别单位中的社会成员，使之真正成为与其他界别平行、独立的界别。

2.增加农业、社会福利和保障界、社会科学等界别的委员名额。目前农业界委员虽然大体上接近于3%的平均数，但考虑到农业在社会经济发展的作用以及农民的数量，应该提高这一界别的比例。同时，社会福利和保障界委员数也应提高，因为以就业、再就业、医疗、养老保险、最低生活保障等为主要内容的社会福利和保障已成为民众关心的焦点问题。通过增加委员等方式，倾听各方面的意见，是平衡政协中话语权的体现，也是人民政协反映社情民意的具体体现。

〔1〕中国私营企业研究课题组.中国第七次私营企业抽样调查数据分析综合报告（节选）〔N〕.中华工商时报，2007-02-16.

〔2〕高秉雄，张江涛.人民政协界别设置改革:问题与对策〔J〕.中国政协理论研究，2010（2）.

D 627

A

1009-1203（2012）06-0089-04

2012-10-28

2011年度甘肃省社科规划项目“甘肃省人民政协界别设置调整研究”的阶段性研究成果。

蒙慧（1969-），女，陕西泾阳人，兰州大学政治与行政学院教授，研究方向为马克思主义中国化。

责任编辑 李英姿