刘恒1，王姣2

（1.山西省人民检察院，山西太原030006；2.山西大学，山西太原030006）

民事公益诉讼界定问题范围

刘恒1，王姣2

（1.山西省人民检察院，山西太原030006；2.山西大学，山西太原030006）

十一届全国人大常委会第二十八次会议通过的《民事诉讼法（修正案）》对民事公益诉讼制度首次作出了规定，但是，就民事公益案件的范围规定而言并不全面，需要将来继续完善。遵循纯粹公共利益和私益附带公益这两条界定民事公益案件的标准，拓展民事公益诉讼的范围，将更多符合标准的案件，如垄断、不正当竞争、价格违法等公益违法行为也纳入到民事公益诉讼的范围之中，已成为现阶段充分保护社会公共利益的必要选择。

民事公益诉讼；范围；公益案件种类；公共利益

十一届全国人大常委会第二十八次会议通过的《民事诉讼法（修正案）》明确将污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为纳入了民事公益诉讼的范围，但是，就民事公益案件的范围而言，这条列举式的规定并不全面，一个“等”字涵盖了太多的东西，为以后拓展公益诉讼的范围留下了空间，基于这种情形，笔者认为有必要就民事公益诉讼的范围进行深入的探讨。

一、民事公益诉讼

要确定民事公益诉讼的范围，就必须首先了解什么是公共利益，什么是民事公益诉讼。一般认为，民事公益诉讼是指法律规定的国家机关、有关组织和公民，根据法律规定，对损害社会公共利益和国家利益的违法行为，向人民法院提起诉讼的制度。民事公益诉讼的特征是：诉讼目的具有公益性，原告主体范围的广泛性，诉讼对象的特殊性，诉讼判决的影响力具有深远性。我国十一届全国人大常委会第二十八次会议通过的《民事诉讼法（修正案）》对公益诉讼明确规定是“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这里没有赋予公民个人公益诉讼的原告资格，实为美中不足。要厘清民事公益诉讼的范围，还必须理解公共利益的含义。

理论界存在不同的看法，一种意见认为，公共利益是指国家利益、社会利益、特定或不特定的他人利益〔1〕；另一种意见则认为，公共利益仅限于国家利益和社会利益，不应当包括个人利益（无论是特定的还是不特定的个人利益）。第一种意见对公共利益的理解更为广泛，只要涉及到公共利益，不管是纯粹为了公共利益，还是当事人提起的诉讼是为了个人私益，只要诉讼请求涉及到公共利益的案件，都可纳入民事公益诉讼的范围。而第二种意见相对比较狭窄，将起诉主体为了私益附带提起公益诉讼的案件排除在民事公益诉讼范围之外。笔者认为，显然有一些案件单纯从利益的角度考量，当事人诉讼根本不值得，他们投入的成本远远大于他们个人的收益，比如，一元钱诉讼案件。所以，笔者同意第一种意见，只要涉及国家利益、社会利益、不特定多数的他人利益，即为公共利益，应当认定为公益诉讼。

二、民事公益诉讼范围的界定标准

公共利益是民事公益诉讼的一个中心要素，对公共利益内涵理解的不同决定了民事公益诉讼范围的界定不同。笔者认为，对一起案件是否属于公益案件，可以适用纯粹公共利益和私益附带公益两个标准加以界定。

（一）纯粹公益标准

根据《牛津法律大辞典》解释，“利益”，意为“个人或个人的集团寻求得到满足和保护的权利请求、要求、愿望或需求”。在现代社会，多样的利益结构与多元的利益主体导致法的利益内涵本身的复杂化。公共利益作为一种客观存在，必然也具有多样性与层次性，它具有两层含义：一是社会公共利益，二是国家利益。

1.社会公共利益。社会公共利益就是全体社会成员或大多数成员所享有的利益，其表现形式主要有公共产品、公共事务以及公共权利等。公共产品是社会公共利益中的一部分，即社会中的每个人都可免费使用的产品，对于环境污染以及自然资源的破坏就是对社会成员所享有的利益的损害。公共事务也是社会公共利益必不可少的要素。当公共管理活动损害民众利益时，公众或者能够代表公众利益的法定机关就应当能够诉诸法院以维护公众的利益。公共权利属于社会公众，是任何社会成员都可以行使的权利，包括公共秩序的安全、经济秩序的稳定等各个方面。消费者作为弱势一方，在权利受到损害时，有关机关或者组织应有理由诉诸司法机关保护消费者的合法权益，这一点我国法律已有明确规定。

2.国家利益。国家利益，就是国家作为独立的社会共同体所享有的利益。从产生的源头来看，国家利益是统治阶级所享有的普遍利益，在我国社会主义制度下，国家利益归根到底就是人民群众的利益，是绝大多数社会成员所享有的利益，这和社会公共利益在本质上讲是一致的。在具体的社会生活中，国家利益由代表人民群众利益的立法机关、行政机关、司法机关等国家机关及其工作人员所维护，但是由于存在机关或工作人员的自身利益，实践中发生了大量消极行使权力的渎职现象，从而使国家利益受到损害，而国家利益都是属于社会公众的，这就使得公众应当有权利以自己的名义保护国家利益。《刑事诉讼法》中第99条第2款规定，“当国家利益、集体利益受到损失时，人民检察院在提起公诉时，可以提起附带民事诉讼”。由于是“可以”而不是“应当”，若是检察院未提起附带民事诉讼，是否允许其他公众或有关组织为了维护国家利益而提起民事损害赔偿诉讼，现有的法律并未作出规定，这就成为一个需要探讨的问题。

（二）私益附带公益标准

马克思主义的辩证法表明，公共利益与私人利益是辩证统一的关系，二者可以相互转化：当社会公共利益被法律规定为一种公民权利时，享有权利的主体就被具体化了。比如对环境进行保护本来属于社会公共利益，但是当《环境保护法》颁布后，享有保护环境权就成为公众、企业或社会团体的权利；而当个人利益受到侵害成为一种普遍现象、具有社会意义时，个人利益就会转化成为社会公共利益，如拖欠农民工工资的现象，当他们的自身的利益得不到保护时，可能会对社会秩序产生影响，因而具有社会公共利益的性质。上述现象表明个人利益与公共利益有时是并存的，当公民个人利益受到损害，提起民事诉讼要求保护自身权益时，其提出的诉讼请求就具有社会公共利益的属性，因此，有必要将其纳入民事公益诉讼案件的范围。有学者担心会造成公益诉讼案件的爆炸，但笔者认为，虽然公民的法律意识在不断提高，维护自身权利的意识在不断觉醒，但是允许公益诉讼的存在并不代表无程序可言，法律规定的机关和有关组织可以对公益性的案件提起诉讼，必定会有相关的程序性的法律规定予以约束与限定。就像法律允许公民之间发生纠纷可以向人民法院起诉并没有引发诉讼爆炸，能够起诉、愿意起诉到人民法院解决纠纷的案件相对于纠纷本身的数量而言少得多一样。

三、民事公益诉讼案件的种类

根据民事公益诉讼案件界定的标准，结合修改后的《民事诉讼法》及司法实践中出现的公益案件，笔者认为，民事公益案件分为以下几类：

（一）法律明确规定的案件种类

1.污染环境公害案件。一些统计数据足以引起我们对环境问题的高度重视：“1998年，世界卫生组织公布的全球空气污染最严重的10个城市中，中国占了7个。中国二氧化硫排放量居世界第三位，酸雨区面积扩大到全国国土面积的40%。2/3河流受到不同程度污染。水资源和水污染已经成为我国经济与社会发展的制约因素。”〔2〕目前，对环境的保护主要是行政机关采取行政措施，督促污染的企业或个人停止污染破坏行为。但有时由于企业的效益与当地的经济存在千丝万缕的联系，存在当地政府仅仅为了本地一时经济发展与政府绩效而无法根除污染源、纵容环境破坏与污染的行为，这就导致了对环境破坏的现象缺乏强有力的保护。只有把此类案件纳入到民事公益案件的范围内，允许法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼，才能更有效地与直接地保护环境与资源。

在我国，实施环境保护的基本国策，涉及环境权的法律规定有：《宪法》第9条规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物与植物”。第26条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”上述规定都说明环境污染及破坏的行为有受到保护的法律依据，而且《民事诉讼法（修正案）》第55条也作出了相关规定，对环境污染损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，这就从程序法上打通了保护环境的渠道，为改善环境质量奠定了法律基础。

2.消费者权益保护案件。个体消费者纠纷到底涉不涉及社会公共利益，能不能通过民事公益诉讼进行保护，还是一个有争议的话题。有学者认为，《民事诉讼法（修正案）》将众多消费者权益受损等同于社会公共利益是一种误识。众多消费者的权益受到侵害时，如果要寻求诉讼救济，其完全可以通过民事诉讼法中已有的代表人诉讼加以实现。但也有学者提出，“群体性的小额损害，由于单个受害者损失较小，往往基于诉讼成本、诉讼风险等因素，不愿提起诉讼维护自己的权利。”〔3〕

笔者认为，消费者权益纠纷属于社会公共利益问题。第一，每一个公民作为社会主体，其作为消费者的权益，必须受到有效的保护。如果消费者权益纠纷受到不当处理或诉求无门，就会使消费者对市场或者企业失去信心，不利于经济社会的发展。第二，作为社会公众，享有公共权利，消费者作为弱势一方，更享有受到保护的权利，而社会公共权利是社会公共利益的重要内容，因此，消费者权益纠纷涉及社会公共利益。第三，如果消费者权益诉讼案件，仅仅通过代表人诉讼进行保护的话，容易造成“搭便车”的现象，许多权益受损的消费者不想先起诉，而是等待其他人起诉。由此可见，消费者权益纠纷案件属于重要的社会公共利益问题，《民事诉讼法（修正案）》将消费者权益保护案件纳入到公益诉讼的范围内，由法律规定的机关或有关组织起诉加以保护，是有着较强的积极意义的。

（二）法律没有规定的其他案件类型

法律没有明确规定，但司法实践中存在的被部分媒体和学者称为公益诉讼的案件也不在少数，如：

1.国有资产流失案件。虽然《刑法》已经有相关的法律规定予以保护国家利益（国有资产），但是由于刑法的谦抑性，并不能很全面地保护国有资产，也不能完全或者充分使已经流失的损失得到恢复与赔偿，所以，应根据其他的部门法如民法，对国有资产的流失问题进行保护。国有资产属于全体人民所有，当出现国有资产流失的现象时，应允许国有资产的主人——人民群众对侵犯国有资产的违法行为向法院提起诉讼。如果人民群众没有任何途径来保护国有资产，放任不法分子的侵吞、侵占，只会让国有资产大量流失，使人民群众的利益遭受巨大损害，这必然涉及社会公共利益。因此，应将国有资产纳入民事公益诉讼的保护范围。至于起诉主体理论上并不作限制，只要是国有资产的享有者，即可作为原告起诉。但由于被告势力强大，基于诉讼的要求，如收集证据等，应当限定为法律规定的机关或有关组织享有起诉权。

2.垄断行为案件。我国社会主义市场经济健康发展，需要公平的自由竞争环境才能保证其发展的活力。对公平竞争最大的威胁就是垄断。垄断不仅会阻碍科技的进步，还会侵害众多消费者的权利。因此，反垄断成为维护正常高效的市场经济秩序必不可少的手段。对于一些垄断行为，《反垄断法》规定的法律责任仅限于一些行政处罚，并未对受垄断行为损害的经营者如何进行民事赔偿救济作出规定，这就为把制止垄断行为的案件纳入民事公益诉讼的范围提供了可能性。由于受垄断行为影响的往往是一些经营规模比较小的经营者，实施垄断行为的被告一般具有较强的经济实力，这就造成了双方诉讼实力的差异，所以，需要由专门的机关或组织通过司法渠道来反垄断，赋予有关机关、组织对此种案件的民事公益诉讼权，通过诉讼达到反垄断的目的，使社会主义市场经济健康有序发展。同时，这也充分发挥了民事公益诉讼的预防功能。

〔1〕赵许明.公益诉讼模式比较与选择〔J〕.比较法研究，2003（2）.

〔2〕陆建华.中国社会问题报告〔M〕.北京：石油工业出版社，2002：162.

〔3〕王次宝.民事公益诉讼：路在何方？〔J〕.民主与法制，2012（1）.

D 915.2

A

1009-1203（2012）06-0075-03

2012-10-11

刘恒（1964-），男，山西大同人，山西省人民检察院高级检察官，硕士生导师。王姣（1988-），女，河北深泽人，山西大学法学院硕士研究生。

责任编辑 雨文