张爱权

（中共山西省委党校，山西太原030006）

城市建设用地短缺的破解之策
——以我省综改试验背景下农村建设用地流转为突破口

张爱权

（中共山西省委党校，山西太原030006）

我省城市建设用地短缺问题突出。在综改区背景下，可以把农村建设用地流转作为解决城市建设用地短缺的突破口。具体可通过制定完善现有法律法规、建设用地流转平台、完善管理机制、简化流转形式等构建城乡一体的建设用地流转机制；通过利用城乡建设用地增减挂钩政策，实行农村土地综合整治，推动我省农村建设用地有效流转。

综改试验；城市建设用地；农村土地流转；困境；破解之策

我省地处华北西部的黄土高原东翼，山多川少，山地丘陵面积占全省总面积的80%以上，城市建设用地相对较为缺乏。近年来伴随城市建设、投资开发力度的不断加大，我省建设用地急剧紧张，尤其是获批“综改试验区”之后，各地市纷纷加快投资开发建设节奏，进一步加大了对城市建设用地的需求。据公开资料显示，我省现在每年拥有大约11万亩至12万亩的建设用地指标，难以满足工业和基础设施等项目需求。省委书记袁纯清在2011年7月28日的全省领导干部大会上指出，目前我省每年有10万亩的土地缺口，而据省政府估算，实现“十二五”末再造一个新山西的目标至少需要120万亩土地。

2010年12月1日，经国务院同意，国家发改委正式批复设立了“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”（简称“综改区”），我省成为我国第九个综合配套改革试验区。从某种意义上说，综改区的设立为我们以农村集体建设用地流转为突破口，破解城市建设用地瓶颈提供了政策支持和保障。

一、农村集体建设用地流转的困境

所谓农村集体建设用地流转，是指在不改变集体建设用地所有权的前提下，农村集体建设用地使用权在使用者之间或使用者与所有者之间的流转。这一流转目前面临诸多困境。

首先，按照我省目前相关法律规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定了农村集体土地的主要使用范围：一是兴办乡镇企业，二是村民建设住宅，三是乡（镇）村公共设施和公益事业建设。除以上三种情况外，任何单位和个人进行建设，需要使用农村集体土地的，必须首先将农村集体土地转化为国有土地。这就是说，不符合规定的集体土地使用权主体资格，既不能在集体土地初级市场上取得集体土地使用权，也不能在集体土地二级市场上以出让、转让或出租的形式获得集体土地使用权。法律禁止集体建设用地使用权自行入市，集体建设用地转为城市用地只能经由土地征收这个唯一的合法途径。

其次，农村集体建设用地流转机制不畅、流转平台欠缺。由于种种原因，目前我省并没有制定出完善的集体建设用地流转配套机制，也没有建立起有效的促进集体建设用地流转、交易的平台。这在某种程度上阻碍了集体建设用地的流转。

再次，促进农村集体建设用地流转的政策无法顺利实施。如国土资源部在2010年9月批准我省为城乡建设用地增减挂钩试点省，这一政策在促进集体建设用地流转、保障城市建设用地方面具有重要的现实意义，然而在试点过程中，这一政策的推进由于缺乏必要的法律保障而困难重重。

二、综改区背景下我省城市建设用地短缺的破解之策

鉴于综改区赋予我们的政策优势以及集体建设用地在各地流转实践中取得的成功经验，可考虑从以下方面探寻破解我省城市建设用地瓶颈的对策。

（一）构建城乡一体的建设用地流转机制

首先，要以十七届三中全会及我省综改区政策为依据，制定和完善现有法律法规。我省作为综改区获得的最大政策就是“先行先试”试验权，完全可以根据十七届三中全会关于促进集体建设用地流转的精神，利用“先行先试”这一政策开展试点，逐步建立和完善城乡统一的建设用地市场，为解决日益紧缺的城市建设用地问题开辟道路。一是要制定《山西省集体建设用地使用权流转管理办法》，并据此制定相关配套规章制度。二是要修订和完善我省现行有关土地流转的规章制度，废除不利于我省农村集体建设用地流转的相关规定和条文。通过地方立法的形式推进土地流转，既能规范各地在试点中的行为，同时也能起到保护试点、保护先进的作用。

其次，要建立集体建设用地流转平台，完善管理机制。我省相关政府部门要通过多种形式，在县、乡、镇、村设立“土地流转办公室”、“土地流转交易所”等流转平台，以解决农村土地流转不畅的问题，逐步实现集体建设用地流转市场化、规范化。

再次，要简化流转形式，拓宽流转范围。以我省地方立法的形式明确规定对存量集体建设用地流转无需审批，流转方式可采用转包、出租、入股、抵押等多种方式。在权属明确的基础上，村组织或村民可以自由决定是不是交易，只需在交易市场进行备案登记即可。针对我省现行立法对建设用地流转范围规定过窄的弊端，可以借鉴其他试点省份的立法经验，拓宽我省农村集体建设用地使用范围。通过农村集体建设用地的自由流转、大范围流转，在实现集约、节约用地的同时，达到破解我省城市建设用地瓶颈的目的。

最后，要严格界定土地征收中的“公共利益”范围，在补偿中体现土地增值等收益，确保农民利益不受损害。我省要通过地方立法的形式严格限制土地征收、征用行为，明确规定“公共利益”范围，对确实属于因“公共利益”需要征收、征用集体土地的，必须采取完全补偿模式，保证农民利益不受损。

（二）利用城乡建设用地增减挂钩政策，实行农村土地综合整治

农村土地综合整治就是利用城乡建设用地增减挂钩政策，按照土地集约节约利用的要求，通过对项目区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的田、水、路、林、村、房以及滩涂荒地、未利用地等的整理（复垦），再通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地指标的一种做法。其建设内容包括项目区农民的搬迁安置、土地整理与复垦、生产生活配套基础设施建设、生态保护与建设等。这一政策实施要建立在农村集体建设用地自由流转的基础上，既保证农民利益不受损，又能有效解决城市建设用地短缺问题。

成都、重庆等地作为全国统筹城乡综改试验区，在农村土地综合整治过程中，探索试行建设用地指标交易制度，允许农村集体建设用地使用权在一定条件下流转，取得了较为突出的成绩。我省作为综改试验区，享有的第二项政策就是可以将全国其他综改区已有的好的经验政策，优先进行移植与推广。从这一角度考虑，我省完全可以借鉴成都、重庆等综改区的经验和做法，推进集体建设用地流转。具体做法是：首先，在全省范围内具备条件的地区开展农用地整理。目前我省农业用地等多呈条块分割状态，具有较大的整理空间。通过对田、水、路、林的有机统一和综合整治，既能促进农村基础设施的换代升级、切实改善农业生产条件、提高基本农田的粮食综合生产能力，又能确保新增有效耕地、基本农田总量不减少、质量不降低。其次，开展集体建设用地整理和村庄整治。对我省有条件的地方，通过宅基地（闲置地）和集体建设用地复垦，推进村庄整治统一规划、统一提供宅基地、统一建设新居、统一配套农村公共设施，形成与城镇同样便利但风貌有别的现代农村。再次，在全省范围内以县为单位，通过城乡建设用地增减挂钩置换，将农村富余的建设用地指标调剂到城镇使用，破解城镇建设用地指标短缺的难题。我省在煤炭资源整合重组中，关闭了近1600座小煤矿，能开发整理13万亩左右的土地。最后，我省还可以通过对采煤沉陷区、废弃工矿地、劣质土地整理复垦，进行“土地置换”获得更多的建设用地指标，以确保项目建设用地需求。

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1009-1203（2012）06-0045-02

2012-10-03

张爱权（1979-），男，山西大同人，中共山西省委党校省情与发展研究所讲师。

责任编辑 梁华林