周 义

(安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030)

地方政府投融资平台是指地方政府通过划拨股权等资产，成立一个资产和现金流都达到投融资标准的公司，并以财政补贴等作为还款来源，所融得的资金将重点投向基础设施建设等项目，更好地实现地方政府的各种职能作用。地方政府融资平台的形式主要有城市建设投资公司、城建开发公司、交通运输类公司等形式。地方政府肩负建设和发展城市的重任。我国自从实行税收制度改革之后，公用事业建设和基础设施建设的资金主要依靠地方财政，而这类建设往往需要大量长期的资金投入。因此，城市建设投资公司就成了地方政府融资的主要渠道。这类公司成立之后代表地方政府对外融资，以解决城市开发和建设的资金短缺难题，同时承诺在必要时会用地方财政补贴等还款。

一、地方政府投融资平台的成长历程

地方政府组织成立投融资平台进行城市建设等方面的投融资历程由来已久。大体上可将地方政府投融资平台的形成和发展历程划分为三个阶段:

第一阶段:探索实施阶段(1992年 ～1997年)，我国最早的政府投融资平台是1992年成立的上海投资开发总公司。这开启了我国地方政府融资平台的大门。接着政策性银行的成立使得政策性融资与商业性融资分离;再者，1994年全国实施的分税制改革使得地方财权层层上收和中央事权层层下放，这样地方政府就经常处于财力紧张的困境。在这样的背景下，地方政府为加快城镇化建设，对投融资体制进行了探索和创新:将之前由财政拨款的项目开始转向从银行贷款等方式进行融资。

第二阶段:成长壮大阶段(1998年 ～2008年)。各级地方政府都采用新的融资模式(即向银行贷款等方式)，即从银行贷款或者通过发行地方企业债券等形式为地方建设融资已是地方政府投融资的普遍做法。随着地方政府融资平台建设的不断发展，银行更加重视政府投融资平台的还款诚信度。一系列的重组使得地方政府融资平台的结构趋向合理。银行与地方政府融资平台的合作不断扩大，合作方式也变得多种多样，不再局限于最初的城市建设投资公司。

第三阶段:高速发展阶段(2009年至今)。当经济全球化使各国之间的联系日益紧密以及国际金融危机重创各国经济时，我国政府对此采取比较了宽松的货币政策和积极的财政政策，地方政府投融资平台在这样良好的政策环境中茁壮成长并跨入了高速发展轨道。然而，此时地方政府融资平台的弊端也在不断显现。如政府融资平台的还款能力和还款积极性方面出现了不小的问题。

二、地方政府融资平台面临的债务风险

地方政府投融资平台的兴起和发展对我国加快城市化进程和经济的腾飞等起到了积极作用。如缓解了地区就业压力，增加了居民收入，减轻了金融危机的影响。与此同时，其在发展过程中也给银行和政府自身带来很多风险。

(一)增加了银行的风险

1.银行流动性风险

由于地方政府投资项目大多是基础设施建设，这就使得地方政府融资平台的贷款大部分是长期贷款，且最长期限可超过25年。所投资项目的建设时间和政府获利时间比较长。而银行是一种负债式经营，它要求稳健化运作。而长期化信贷结构会使银行面临严重的资金流动性风险。资金流动性是银行持续经营的重中之重。

2.银行评估风险

目前地方政府投融资平台的财务信息披露不全面，正是这一原因使银行很难获得政府投融资平台的真实财务信息，因而银行无法对政府融资平台和具体贷款项目进行合理评级。如银行很难真正掌握政府的债务总量，要预测地方政府融资平台实际的还款能力难度很大。又比如说政府因某些公益项目所欠的债务只能依靠财政收入来偿还，银行很难计算出其真实的偿债能力。

3.银行放贷后的监管风险

现阶段银行在对像地方政府融资平台一类的大型集团的贷后监管方面还有很多不完善的地方，银行对这类企业的贷款资金跟踪较为困难。例如，某些地方政府投融资平台获得贷款资金后不按合同约定使用，而是将其转到关联企业账户或政府财务部门账户。这样一来合同约定的项目资金短缺问题没有得到解决，影响到这些项目的正常施工。如果贷款资金被投放到无法还贷的项目，这种资金收回的风险就会扩大数倍。另外，很多政府投融资平台没有实质性生产经营活动，并且依仗政府的威信对银行贷后检查工作不配合，银行难以监控贷款资金的流向。

4.银行呆账、坏账风险

一方面地方政府投融资平台的贷款很多是信用贷款，加上有些地方政府还款不是很积极，再者政府换届也给资金的还贷带来不利影响。由于部分政府工作人员任职期间考虑更多的是个人利益，他们倾向于从银行贷款打造自己的形象。另一方面，政府的还款依靠财政拨款和政府投资性建设的收益等。一般来说，中央每年拨给地方政府的财政资金基本不变，政府通过投资性建设得到的收益期限较长、收益率较低。这严重影响了政府的还款意愿和还款能力，政府累积的债务拖欠会增加银行的呆账和坏账数量。

(二)对政府可能产生的风险

1.偿债风险

自2009年以来，地方政府投融资平台的规模和数量飞速发展。据统计，2008年地方政府投融资平台的负债总额是一万多亿元，而在2009年末，地方政府融资平台贷款的余额达到7.38万亿元。2010年银监会主席刘明康在第三次经济金融形势通报会上披露，截至2010年6月末，地方融资平台贷款余额已达7.66万亿元。截至2011年9月末，政府融资平台贷款余额为9.1万亿元。地方政府投融资平台级别由最初的省、市级开始扩散到县、乡级，其平台数量也是不断增加，2011年全国地方政府投融资平台总数超过一万家。投融资规模的扩大造成地方政府投融资平台的负债规模也相应增加，而且逾期债务居高不下，积累的债务使得政府的偿债难度不断加大。表1反映了政府财政入不敷出的情况。

表1 地方财政收入和支出 (亿元)

再者，由于政府政绩考核机制的存在，地方政府的领导通过大量贷款建设形象工程，忽视政府自身的偿债能力。由于贷款期限可能历经几届政府，新政府领导人可能不愿意为“旧账”买单。而且这期间地方政府领导人的经济发展想法和政策都可能发生变化，严重影响贷款资金所投资项目的进行。

2.政府信用风险

信用风险是指借款人、证券发行人或交易对象因各种原因，不愿意或者无力执行合同而违约，进而导致投资者、银行或交易对象遭受损失的可能性。地方政府的融资不同于其他商业性的融资。地方政府融资通常有政策性、公益性以及行政性。为获得多家银行的贷款，地方政府可能组建多个投融资平台，这样就会形成“多头融资、多头授信”格局。当银行遇到政府拖欠债务时，这是由违约所引起的一种信用风险。另外，由于我国地方政府债务很多具有隐蔽性，同时地方政府债务管理和预警机制也不够完善，不但投资者难以识别政府的收支状况，即使地方政府自身也难以进行有效控制，这是引起地方政府信用危机的重要原因。

3.引起经济、社会混乱的风险

目前许多地方政府依靠土地收入偿还其负债，从某种程度上来讲地方政府对提升土地价格有很强的欲望，从而使房价在近几年不断攀升，这对推动房地产泡沫负有不可推卸的责任。房地产市场出现的混乱现象扭转了社会经济的运转方向。另外，在某些具体的项目选择和决策问题上，地方政府往往凭借自身的影响力表现得过于强势，他们替代企业家成为经营决策者，而政府人员通常不是专业的企业管理人员，由于没有相关经营管理知识，也缺乏专业的培训，这就使得他们所作的经济决策缺乏科学性。这样地方政府的投资就可能出现超前的基础设施投资和加剧资源的过度消耗(这也与政府绩效考评制度有关)。那些本该需要退出市场的产业，而一些地方政府在相对宽松的投融资环境下仍发展这些产业，这严重误导了经济的运行方向。

三、政府融资平台风险的模型分析

地方政府投融资平台的风险从根本上讲是政府的债务风险，或是政府因偿债能力欠缺而引起的风险，定量分析地方政府投融资平台负债的多少是控制其风险的重要内容。本文首先提出模型的解释变量和被解释变量，同时对地方政府投融资平台的负债建立风险控制模型，通过模型分析地方政府投融资平台的偿债能力，进而分析是否存在债务风险。

模型相关变量如下:

(l)地方政府期初负债为D，且其年限记为n年，年利率为r(0＜r＜1)(这里采用复利计息)。

(2)地方融资平台的投资项目分为两部分，一部分是准公共产品且其收益为0。另一部分是收益性产品，第一年的收益为A，年平均增长率为s(0＜s＜1)。

(3)融资平台期初收到的财政拨款为N，并且每年的增长速度记为v(0＜v＜l，v≠r≠s)。

由以上可以得到:

第l年末:融资平台负债为D(l+r)。

融资平台的资产为财政拨款N与收益性产品取得的收益A之和为N+A。

净负债余额为D(l+r)－N－A。

第2年末:融资平台负债为[D(l+r)－NA](l+r)。

融资平台的资产为财政拨款N(l+v)与收益性产品取得的收益A(1+s)之和为A(1+s)+N(l+v)。

净负债余额为D(l+r)2－N(l+r)－A(l+r)－A(l+s)－N(l+v)。

第3年末:融资平台负债为D(l+r)3－N(l+r)2－A(l+r)2－A(l+r)(l+s)－N(l+r)(l+v)

融资平台的资产为财政拨款与收益产品收益之和N(1+v)2+A(l+s)2。

第n年末:融资平台负债为D(l+r)n－N(l+r)(n－1)－N(l+v)(l+r)(n－2)－N(l+v)2(l+r)(n－3)－ … － N(l+v)(n－2)(1+r)－ A(l+r)(n－1)－A(l+s)(l+r)(n－2)－A(l+s)2(l+r)(n－3)－… －A(l+s)(n－2)(1+r)。

融资平台的资产为财政拨款与收益产品收益之和 N(1+v)(n－1)+A(l+s)(n－1)。

净负债余额为D(l+r)n－N(l+r)(n－1)－N(l+v)(l+r)(n－2)－N(l+v)2(l+r)(n－3)－ … －N(l+v)(n－2)(1+r)－A(l+r)(n－1)－ A(l+s)(l+r)(n－2)－ A(l+s)2(l+r)(n－3)－ … － A(l+s)(n－2)(1+r)－ N(1+v)(n－1)+A(1+s)(n－1)

分析以上式子得到:在地方政府投融资平台出现偿债风险后，如果地方政府在接下来的N年内获得的投资项目收益与政府的财政拨款之和刚好等于地方融资平台的负债本息和时，也就是说地方政府投融资平台的资产和负债相等，则说明地方政府投融资平台的风险得到了控制，即净负债为零。于是得到式子:

整理后得知:

分析上式可知:N＞0(N财政拨款额)，D的正负情况就取决于v、r以及s三者之间的关系(且 v≠r≠s)。

当 r＞s，r＞v时，D ＞0。

当 r＜s，r＜v时，D ＞0。

当 r=v，r=s时，D=0。

要组织开展相关监督检查，对无防伪标签或者虽有防伪标签但未加盖检疫员名章的检疫证明进行重点鉴别，视鉴别结果作相应处理。鉴别结果为假冒检疫证明的，对货主进行处罚并溯源；鉴别结果为真检疫证明但没有专用防伪标签或加盖检疫员名章的，对出证检疫员批评教育并进行责任追究。

由以上内容可知:

D为正意味着风险控制规模存在，但要与政府的投资性项目收益A和财政拨款N的大小相比较之后，才能判断是否存在债务风险。即视净负债额的大小而定。

根据以上分析，可以得到启示:如果地方政府投融资平台债务的年均增长率和其投资性项目的收益率以及财政拨款的年平均增长率可以定量，那么就可以判断平台的债务是否存在风险(此模型对短期政府融资的分析更为全面)。

四、地方政府投融资平台风险控制的建议

地方政府融资平台带来的风险分为系统风险和非系统风险，对系统风险平时要有各种应对准备，而对非系统风险政府和银行需要共同采取应对措施进行防范，这样地方政府投融资平台才能健康、有序运行。

(一)针对银行提出的建议

1.采用银团贷款

银行给地方政府投融资平台提供贷款时，可尽量用银团贷款。因为地方政府投融资平台的贷款金额较大，如果单独依靠一家银行贷款会增加银行的资金流动性风险。而采用银团贷款，不仅可以减少单家银行贷款额度，降低单家银行过度集中贷款的风险;而且凡参加贷款银行会从各种渠道获得地方政府投融资平台多方面的信息，这样银行也能深层次了解地方政府投融资平台的偿债能力。

2.锁定还款来源

地方政府投融资平台获得的信用贷款使得其还款具有很大的灵活性，向平台提供贷款时应更多地考虑政府的还款能力，银行应尽量减少信用贷款的规模，并增加担保贷款的比例。在担保条件下，银行应尽量将收益项目的资产作为抵押，银行应高度重视平台的第二还款。当政府不愿或无力按期还款时，银行可要求担保人还款或将质押、抵押物品作为第二还款来源，同时要认真分析保证担保的担保方的财务状况和抵押、质押物是否符合保证担保的条件。如目前不少地方政府选择土地收益作为第二还款来源，这相对减少了政府拖欠债款的风险。另外，银行应要求政府开立政府偿债资金的专用账户，政府将偿债资金按时划转到偿债资金专用账户，同时政府的偿债资金专用账户应尽可能与政府的财政拨款账户挂钩。两方面的结合可以有效监控政府按时偿还借款。

3.严格审查贷款程序

银行在向地方政府投融资平台提供贷款之前，应详细分析投融资平台的贷款规模、结构及其还款能力，银行在提供贷款时要严格遵循贷款程序，不可根据政府的特殊地位随意向其发放信用贷款，国务院、银监会和中国人民银行以及其他相关监管机构也要在银行向地方政府提供贷款方面单列相应的准则。对那些银行已经向投融资平台发放的贷款，银行应按照贷款资金与平台投资项目一致的原则，确保政府投融资平台的贷款资金真正用于合同约定的项目。与此同时，对投融资平台贷款资金投放的项目进行风险评估和重新评审，然后根据贷款的实际风险采取相应解决方案。在发放贷款时银行应实行分期发放的方式。如果平台投资的项目已经明显不能达到预期收益时，银行应当立即停止划转剩余款项。对所贷资金投资的项目已经完成的要明确其债权债务关系，未取得银行同意不得转嫁偿债责任。

(二)对政府提出的建议

1.强化信息透明度

提高地方政府融资平台的财务透明度不仅可以有助于地方政府自身及时掌握债务信息，避免因过多的债务引发债务风险。而且能够帮助银行等企业更多地了解其财务状况，以便合理地向平台提供贷款。对政府债务信息的披露不仅要包含显性债务的公布，而且要包含隐性债务的公布，推动隐形债务向公开披露的合规的显性负债转变是债务明晰的重要步骤。要想提高地方政府投融资平台的资产质量，必须要改善当前地方政府财务信息严重不透明的状况。政府为获得大量贷款在提供自身信息时可能有隐瞒或虚报的行为，短期内政府可能会融到一定的资金，但是从长远角度来看，这种信息不对称带来的影响对银行和政府自身的长远发展都是不利的。

国务院可以成立监管机构核查各级地方政府投融资平台的债务总量、结构、偿还能力和期限等信息，再将所核实的信息予以公布。建立这样的信息披露制度之后，银行和其他金融机构就可以选择向资产质量比较好、操作相对规范的地方政府投融资平台提供贷款。

2.完善责任制

地方政府融资平台贷款资金的投资项目是地方债务险的根源。如果贷款资金投资的项目不能取得一定收益，政府在偿还到期债务时就会面临困难;如果政府把获得贷款资金挪作他用也会影响投资项目的预期收益。因此，政府在管理贷款资金时应建立严格的债务投资决策责任制，即以规范的形式确定项目负责人必须承担的管理贷款资金和偿还债务的责任。同时，在整个投资项目的实施过程中决策者应负有持久责任，即对从建设项目的探索性研究和确定，直到整个项目过程的完成全面监督，实行相应责任制。另外，应当实行政企分开制，由于投融资平台投资项目的负责人很多是由政府工作人员担任，前文已经分析过政府工作人员由于缺乏相应的专业管理知识，不能做出正确的经营、管理决策，最终会影响投资项目的收益。政府换届也使得项目决策者可以不计后果地决策，政府的考核机制也大多是根据政绩考核，这就使得政府工作人员在任期间建设很多形象工程，对实用性缺乏考虑。改变政府的考核方式，更加注重项目的实际用途刻不容缓。实行领导终身责任制能够有效控制贷款资金的混乱使用和贷款数量的增加，项目的投资应由领导人负持久责任，即使是政府换届也应承担连带责任。

3.合理安排投融资规模

地方政府投融资规模不恰当可能引起偿债时出现偿债困难，这不仅影响了地方政府投融资平台的信用和以后的融资，对银行资金的流动影响也是很大。地方政府在确定融资规模时，要全面考虑长短期的融资计划、相应的偿债水平以及投资项目的收益等问题。投融资规模太小可能造成政府投融资平台不易获得贷款，进而无法解决项目资金不足的问题;融资规模太大，一方面会增加政府的融资成本，另一方面也不利于银行对其实际偿债能力分析。近几年债务总量不断增加，这就要求政府在预算时增加用于偿还债务的资金支出。为保证政府投融资平台能够持续经营，政府应合理安排债务总量、结构及期限等要素，特别是在融资规模上作出合理安排。

4.成立地方政府投融资平台监管体系

地方政府投融资监管体系的设立是其债务风险控制的有力保障。通过对投融资平台的有效控制减少其风险的概率。可以由地方政府投融资监督管理中心严格控制融资平台的准入、经营程序，对于那些不合格的政府投融资平台责令其限期改正，如未在期限内改正的取消投融资平台资格。公司内部有比较完备的监控风险机构是平台能持续经营的保障，同时在风险发生时减少风险带来的损失。地方政府投融资平台监管体系核实平台真实状况和及时纠正不合适的资金投放，有助于全方位、全过程的控制其债务风险。

5.用法律规范地方政府投融资行为

中央和地方人民代表大会应制定相关法律法规规范政府的贷款，这样不仅给地方政府投融资提供法律保障，真正做到“有法可依，有法必依”，而且减少了银行在贷款过程中的不必要困扰。具体可以先对地方政府投融资进行调研，或者向社会发放问卷调查，真实了解现实中存在的问题，最后通过人大会议上升到法律层次，同时各地方政府在法律允许范围内根据当地具体条件开展投融资工作，这样能够做到具体问题具体分析。法律制定是给地方政府投融资平台提供规范指导和约束。另外，各级政府也应互相配合，如市级政府可制定本市的投融资方针政策，为下面各级地方政府成立融资平台提供引导方向。同时，各县区级政府应采取具体措施增强投融资平台实力，制定具体的有利于投融资平台的科学经营措施。各地区也可以成立地方政府投融资指导中心，主要是为各级地方政府投融资工作做好政策宣传和咨询等。

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