徐静娴

(苏州大学政治与公共管理学院,江苏 苏州 215123)

财产公示制度是官员将自己的个人财产或家庭财产根据法律规定向有关部门进行申报备案并予以公开。通过财产信息公开，可使官员接受公众的监督，达到预防腐败的有效目的。然这项社会盼望已久的制度在设立之后却并未得到公众的热情支持与积极认同，并引发出了值得人们深思的“零投诉”问题。这种“零投诉”问题是社会对制度改革的深度期望与政府对制度建设的简单处理之间矛盾的现实反映，其中的隐忧也令人反思。长此以往，公众将对政府的任何变革行为本能地产生抵触性冷漠心理，反而会深层次地阻碍我国社会主义制度的完善。为此，很有必要对之进行探讨。

一、政治冷漠现象：财产公示“零投诉”

2009年初新疆阿勒泰首次推行官员财产公示尝试，随后浙江慈溪、湖南浏阳、江西黎川和安徽庐江等地先后效仿并在社会上引起极大的反响。首创地新疆阿勒泰注定被写入中国反腐败制度建设的历史之中。然轰轰烈烈的财产公示试点成绩并未持久。2012年4月《南方都市报》回访全国官员财产公示试点区，发现尽管各试点具体操作有较大差异，但结果却非常相似:“零投诉、零异议”[1]。

财产公示“零投诉”现象是对公众“零关注”“零认真”的制度性反映，折射出社会公众普遍的政治冷漠。所谓政治冷漠是指“消极的政治态度在政治行为上的表现，即不参加政治生活，对于政治问题和政治活动的冷漠和不关心”[2]。中央党校教授林喆提出“零投诉”是公示效果不好的表现，“说明现在所实行的公示方法有问题”。“零投诉”背后不是“零问题”，特别是近两年频频有与官员关系密切的人在网络上炫富，由此引发相关部门对官员财产状况进行调查，这在无形中向财产公示“零投诉”现象发起了挑战。官员财产隐忧与公示零投诉的矛盾现象，不得不令人反思。现代民主政治离不开公众的积极参与，同样在此背景下的制度完善也不能脱离民众基础。当下的政治冷漠却深深地反映出我国试验性制度变革在现实中遇到了重重阻力。

二、财产公示“零投诉”原因探析

政府积极推行机制改革，为何得不到公众的认同与支持呢？罗伯特·达尔曾将政治社会中的人群分为无政治阶层、政治阶层、谋求权力者和有权者四类，并分析了从无政治阶层到政治阶层的基本理由[3]。笔者认为引起官员财产公开“零投诉”的原因主要有以下三个方面。

(一)表层诱因：财产公示机制不完善

1.官员财产选择性公示

“政治参与要求接收关于政治的一般的和特殊的信息。那些获取这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入。”[4]财产公示范围单一且内部公示为主，官员可以进行财产转移或将大宗收入来源进行选择性“屏蔽”，这丝毫起不到公示的目的，达不到监督的效果。

2.官员财产重申报轻查证

目前试点地区财产公示建立在个人申报基础之上，这意味着申报内容和数额完全取决于个人自觉。官员申报只是第一步，更重要的是展开核查监督，及公布核查结果。试点地区仅公示官员自报的财产信息，公众无法参与监督，必然导致公众对政府改革的不信任。

3.官员财产公示无明确法律保障

目前我国社会公众对财产公示结果的判断无法律依据。国外官员财产申报公开制度被称为“阳光法案”，许多国家都已建立了比较完备的制度。但是自1988年全国人大提出官员财产公示立法动议至今，我国迟迟无法出台官员财产公示的相关法规。在历年的全国两会上，代表和委员们也多次提过相关议案和提案，但这些动议均不了了之。

(二)中层原因：社会公众普遍政治冷漠

1.经济水平制约政治参与热情

试点地区有些农民甚至尚未解决温饱问题，迫于无奈选择外出打工，成为流动的劳动力。“对他们来说，优先的不是要民主，而是要保障。”[5]“政治参与只是实现其他目的的手段。如果个人能够通过移居城市，获得地位较高的职业或者改善他们的经济福利等方式实现这些目标，那么这些方式将在一定程度上成为他们参与政治的替代物。”[6]农村精英的流失直接导致官员财政公开“零投诉”现象。

2.公众参政能力不足

试点地区“空巢家庭”和“留守老人”的文化教育水平落后，文盲或半文盲现象依然存在。“一个国家如果有许多人不识字，就不可能有现代化的民主。”[7]“文盲是站在政治之外的……不识字就不可能有政治。”[8]同时作为“经济人”，公众不愿为收集政府官员财产信息而付出高昂的信息搜寻成本，他们选择冷漠对待政府改革。公民“理性无知”是一种对有限知识或信息约束的理性妥协和适应。

(三)核心内因：政府与公众“零信任”

1.公共信息资源不对称

社会公众以冷漠的态度来对待政府的财产公示机制创新，归根结底是政府和民众间缺乏必要的信任。政府公信力的强弱，取决于政府所拥有的信息资源的丰富程度。政府财产公示信息权力上的“不对称”消减了公示内容本身的说服力。试点地区无一例外政府自上而下的“自我展示”，虽然内容不乏详尽，可总让人有面对“无知之幕”[9]的迷惑。

2.公共权力运行不透明

官员财产公示是管理学“金鱼缸效应”(fish tank effect)的具体应用。试点地区公示流于形式，同级纪委部门对党委政府或者各部门内部官员财产进行调查、申报、公示，理论上是完美的过程与形式结合，但其客观性和公正性却令人怀疑。由于存在利益关系，担任监督主体的“内部人”在相互监督中的积极性不容乐观。

3.财产公示无明确顶层设计

官员财产申报公示制度能否顺利推行，本质体现了一个国家、官员与公众之间签订的社会契约是否得到确认。财产公示是地方政府的积极尝试，由于没有既定的顶层制度框架，处于既无明文规定又无禁止的灰色地带。财产公示制度实施之初面临“基层赞扬声、中层争议声、顶层不吭声”的局面，民众由于对该项制度的发展前景预期不明，对政府改革采取冷眼旁观的态度。

三、财产公示“零投诉”的消解路径

官员财产公示，实质上是对官员的监督机制，但是现实运作中却仍依靠官员自身去立法，设定规则然后执行。在这一过程中，官员既是规则的制定者，又是规则的执行者和监督对象，官员的多重身份决定了财产公示制度改革的举步维艰。财产公示要打破“零投诉”困境，笔者认为可尝试从以下几方面加以完善。

(一)完善财产公示制度

1.完善财产信息公开制度

一方面增强信息公开的义务性。《政府信息公开条例》将信息公开变成了政府的法定义务，政府信息以公开为原则，以不公开为例外。另一方面增强信息公开的有效性。我国政府信息公开目前处于“政府部门完成硬性规定”的起步阶段，主动公开的信息民众不需要，而民众关注的信息却因诸多原因很难公开。因此政府今后工作的重点是从信息公开的数量、频次等转为对质量的关注。

2.加强财产申报审核制度

国外财产审核有两种模式：一是受理与审核机关相结合，大多数国家采用，受理机关同时肩负对申报材料的审核职责；另一种是受理与审核机关相分离，其典型是韩国，其受理机关是国家机关的内部各部门，而审查机关则是公职人员道德委员会。笔者较赞同第二种模式，同时监督审核人员的组成，必须由独立的、与被审核官员和审核组织没有利益和隶属关系的第三方或组织参与，且审核过程也必须始终处于公众的监督之下。

3.加快财产公示法律保障

目前财产申报只是通过一般的制度形式表现出来，没有以法律或者行政法规等国家法律形式予以确定。因而很难具有普遍适用的权威性和公信力，缺乏约束力和执行力，无法保证该制度的有效实施，也影响公众对该制度的知晓和监督程度。只有加快我国《公务员财产申报法》的出台，才能有明确的具体申报要求等实体性规定和申报程序等程序性规定，推动现有财产公示制度不断完善。

(二)完善公众参与机制

1.健全公众的随时查阅和举报机制

行政机关应主动公开政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。此外，公众可通过来信、来访、电话、网络等进行投诉举报，也可委托他人代为投诉举报。投诉举报机构有义务为投诉举报者保密，不得将投诉举报材料原件(复印件)转给被投诉举报部门和个人。

2.健全公众的自我保障机制

财产公示遭遇“零投诉”尴尬，很大程度上源于公众害怕官员依靠政治资源打击报复。目前我国法律对举报投诉人的保护力度远远不够，根据我国《刑法》第254条规定，国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑。然犯罪主体必须是国家机关工作人员，这就导致一些企事业单位的领导不在法律管辖之内。因此，公众应一方面加强投诉举报的针对性，弄清楚投诉举报受理的机关部门，最好不要多头举报；另一方面，如果投诉举报内容复杂或者公众担心自身安全，可采用约见检察官面谈的方式进行自我保护。

(三)完善政民互信机制

1.建立政民沟通机制

政府与民众之间有效沟通与互动的制度设计，是民主政治的制度基础。政府与民众沟通有两个层面，一是按照民主原则通过规章制度让民众直接或间接参与决策，使决策本身就是民意的体现，二是通过相对独立的第三方对有关决策展开公开讨论和独立评估。新形势下，政府转变传统的办公理念，充分尊重媒体的自由话语权，积极利用媒体搭建与公众沟通的桥梁，成为必然要求。

2.保障民众监督机制

社会民众并不缺乏对监督官员财产公示的热情，近些年来两会涉及官员财产公示的提案，总能引起民众的广泛关注。而财产公示的不完善，影响了民众在财产公示过程中行使监督权利。民众行使监督权可通过多种方式实现，如信访举报、向人大代表或新闻媒体反映情况，或通过民主监督听证会、民主评议会、网上评议政府等。

3.实现法律的终极保障

财产公示制度的完善需要一个过程，法律保障可尝试给问题官员一定的过渡期。人大代表在两会的财产公示法律议案中也曾建议，对官员定下三年豁免期[10]。三年内申报对象主动上缴以前的全部违法违纪收入，审查机关可按条例免纪律处分，并视情况由上级行政监察部门建议司法机关减轻或免除相关刑事责任，反之则加重行政处分。三年豁免期可有效减少财产公示的推行阻力。

四、结论

官员财产公示现阶段遭受“零投诉”尴尬，表明试点城市的财产公示制度发展已到新拐点，折射出民众对制度变革的政治冷漠。政府对官员财产公示机制的简单化处理，往往会导致公众的厌恶和反感，自然就不能指望公众来热情支持和积极赞同各种制度变革。制度变革离不开政府与公众之间的双向互动。只有不断地使公众相信政府、支持政府及拥护政府，政府才能真正具备坚强的制度变革基础。官员财产公示制度虽然牵涉到官员个人的经济利益问题，却是对我国政治制度完善的长足推动。所以，让公众抛弃“政治冷漠”，积极参与到官员财产公示制度建设，可以长远推动我国反腐倡廉工作。

[参考文献]

[1]娜迪娅,杜强,吴瑶，等.官员财产公示为何多为“零投诉”[N].南方都市报,2012-04-04(13).

[2]王浦劬.政治学基础[M].北京:北京大学出版社,1995:219.

[3](美)罗伯特·达尔.现代政治分析[M].王沪宁,陈峰，译.上海:上海译文出版社,1987.

[4](美) 安东尼·奥罗姆.政治社会学[M].上海:上海人民出版社，1989:293.

[5]费孝通.城乡和边区发展的思考[M].天津:天津人民出版社,1990:40.

[6](美) 塞缪尔·P·亨廷顿,琼·纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].北京:华夏出版社,1989:56.

[7](英)柏特兰·罗素.社会改造原理[M].上海：上海人民出版社，1987:37.

[8]列宁.列宁全集：第42卷[M].北京：人民出版社，1987:200.

[9](美) 约翰·罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,2001.

[10]本刊评论员.推进关键之年的反腐倡廉建设[J].瞭望,2009(3).