政府公信力的生成机理探究

2012-01-28重庆大学公共管理学院重庆400030

郑州航空工业管理学院学报 2012年5期

王宁(重庆大学公共管理学院，重庆 400030)

人无信不立，业无信难兴，政无信必衰。公信力作为社会公众信任度和满意度的反映，是政府的立身之本、力量之源。关于政府公信力的普遍研究始于美国，2003年经由 “非典事件”初现我国，并随着“邓玉娇事件”、“我爸是李刚”、“最牛钉子户”、“钓鱼执法”等事件备受热议，是党和政要领导最为关注的问题，在党的十六届六中全会、党的十七大报告、十届人大四次会议以及十届人大五次会议上多次被提及。

政府公信力作为国家的软实力，是社会经济运行效率的根本保证，是社会管理效率的坚实基础，更是降低政府执政成本的唯一途径[1]。对于政府公信力的研究意义重大，同时由于社会主义市场经济体制的不尽完善以及政府职能转变过程中执政问题的频现，政府公信力稳定社会、促进和谐的作用越加突出，因此，对政府较高公信力生成的研究迫在眉睫。

一、问题的提出

政府公信力自2003年被普遍关注以来，一直为许多学者所热衷。他们展开调查和研究，较客观地呈现了我国政府公信力的实况。以《小康》杂志为例，2006年到2011年《小康》杂志持续数年对我国政府公信力展开调查，结果如下： 2005～2011年，我国政府公信力指数依次是60.5、60.5、60.6、61.5、62.2、63.0、65.5[2]。由此可见，虽然我国政府公信力有逐年上升趋势且2009年以后指数增幅较大，但是政府公信力指数始终在及格线处低位运行，政府公信力离公众非常满意、极为信任仍有相当一段距离，有待进一步提升。

基于我国政府公信力的现状，许多学者运用理论论证、实证分析的方法，多角度、多层面地对政府公信力建设的主要内容、面临的主要问题、影响政府公信力建设的主要因素以及提升政府公信力的对策进行了深入的研究。尤其是在政府公信力弱化问题及重塑和提升上，更是各献各策、众说纷纭。

然而，诸多学者对政府公信力建设研究的推理和论证多是源于政府公信力弱化或流失的既存事实展开，对政府公信力生成机理的研究比较缺乏。政府公信力贯穿政府的整个执政期，因生成要素交互作用的变动而呈现高低起伏变化，具备可调控性。基于政府公信力生成机理，明晰各生成要素作用，采取积极措施促进较高政府公信力的生成对于政府来说十分必要。

二、政府公信力生成机理与弱化过程分析

(一)政府公信力生成机理概述

公信力是使公众信任的力量[3]。政府公信力作为公信力在政治范畴的延伸，体现了政府和社会公众之间的信任关系，是政府和社会公众互动的结果。本质上，政府公信力是政府在施政过程中通过合理履行统治与管理职能从而获得社会公众信任与支持的能力，体现了政府对社会公众的影响力与号召力。形式上，政府公信力是社会公众对政府的主观评价，以社会公众对政府的信任程度为衡量标准，体现了社会公众对于政府的期望和主观感知。

政府公信力是政府行政的软实力和巧实力，其生成是持续的、日积月累的过程，是政府履行职责、提供服务于社会公众，社会公众基于自身感知与媒体信息传播间接听闻，加强或弱化对政府的信任程度，改变对政府态度和行为的过程。在此过程中，政府、社会公众、媒体是政府公信力生成的三大主体，政府职能的履行、社会公众的认知、媒体的信息传播对于政府公信力生成至关重要，三者正向交融、互相作用形成较高的政府公信力，三者任一方偏向或负向发展均会使得政府公信力弱化。因此，在合理、经济、可行的原则下对生成政府公信力的三者应适时关注，防止政府公信力的弱化或流失。

(二)政府公信力生成与弱化的过程分析

1.政府职能的履行——政府公信力的根本来源

“对他人的信任建立在自我利益的理性考虑之上……信任就是一种‘打包了的利益’。”[4]“信任的主题包含着与时间有疑问的关系，显示信任就是为了预期未来。”[5]基于此，社会公众对政府的信任建立在维护和实现自身利益的理性考虑之上，两者的利益相互捆绑、互相依存。同时，在这种信任形成过程中，社会公众对政府行为具有一定的预期，而这种对政府“应然”的预期与政府“实然”的行动之间存在差异的程度直接影响社会公众对政府的信任程度，从而影响政府的公信力。政府职能的履行作为政府对社会公众承诺的兑现途径，作为实现社会公众对政府“应然”预期的“实然”手段和方式，只有合理地实施，才能有助较高政府公信力的生成。

政府职能履行主要涉及三个方面：政府职能的重心转移、政府职能的范围界定、政府职能的实现方式规范，这三个方面决定了政府公信力生成的根本。

第一，政府职能重心的转移。政治统治和社会管理是政府的两个主要职能，对于这两个职能权重的设置受国家的政治、经济、文化等条件影响。目前我国社会主义市场经济体制的进一步完善，城乡各区域社会经济的进一步协调发展以及公共服务均等化对公共需求全面增长的进一步满足，均要求政府加快职能重心从政治统治向社会管理转移，为政府获取公众信任指明了方向。而实际上，由于部分官员官本位思想严重，权力欲望强烈，加之对目前我国局势认知不力，导致政府职能重心转移滞后、转移力度不够，致使政府无法及时回馈社会公众需求，一定程度削弱了公众对政府的信任。

第二，政府职能范围的界定。对政府职能的设定符合“有限政府”的实际，有利于“有效政府”的形成。当前政府尤其是地方政府对政府职能认知不全面，对政府职能机构设置不合理，致使政府各部门在施政中缺位、错位、越位现象屡见不鲜，该管的没管好，不该管的要管，又没能力管好，扰乱了社会正常秩序，一定程度上弱化了公众对政府的信任。

第三，政府职能实现方式的规范。一个完整的行政过程是目的与手段的完美统一[6]。政府职能实现方式决定了政府职能目标的达成效果。在政府施政过程中，工作人员素质、态度及其行政方式直接影响了社会公众对于政府的感官认知，对政府公信力的形成具有重要作用。目前我国政府部门部分公职人员缺乏责任意识，失职、渎职，大搞形象工程，决策不合理，行政不依法、不透明、不民主，导致社会公众对政府行政存在不满，造成社会公众对政府信任的弱化。

2.媒体的信息传播——政府公信力的中途影响

詹姆斯·福里斯特尔指出：“政府工作的困难在于，它不仅必须干得很好，而且必须让公众相信它干得很好，换句话说，能力和表现都是必要的……。”[7]媒体对政府信息的传播对于政府形象的塑造、对于社会公众对政府的主观感知起到了桥梁作用，其公布信息的公正度、适时度、真实度直接影响了社会公众对政府的最终判断，是政府公信力生成的中途影响者，是决定政府公信力高低的重要因素。

媒体作为信息的传播者具有政策传达与民意表达双重功能，这就使得在信息传播过程中，媒体既依赖政府公布的权威信息，地毯式发布高重复性、有政策解释、形象维护等倾向的信息，又未经审核与鉴别地传达着社会公众对政府的呼声，反映着部分社会公众对政府或当地政府及其公职人员的不满，这就可能导致社会公众对政府的信息需求得不到合理满足，同时社会公众获得的部分信息可能会被有预谋的反政府分子恶意扭曲、诋毁，从而混淆视听，影响政府公信力的生成。

再者，趋利性可能会促使媒体为了“博眼球”、赚取关注，在无法通过官方、正规渠道获知信息的情况下，主观推测、信息增殖，使本来就不明朗的事件更扑朔迷离，甚至可能错误引导社会公众，影响社会公众对政府及其行为的判断，间接扼杀政府公信力。

3.社会公众的认知—— 政府公信力的最终判裁

政府公信力在形式上是社会公众对政府的主观评价。社会公众对政府的认知通过政府职能的实际履行，结合媒体中途的信息传播，经由社会公众自身的信息处理，最终形成对政府信任的判断，从而影响对政府拥护与支持的行为。社会公众的认知是政府公信力生成的最终裁判员，积极强化社会公众对政府客观、公正的认知，有利于较高政府公信力的形成。

社会公众对政府的认知由公众自身的需要、兴趣及其素质等主观因素与除政府行为、媒体传播之外的公众参与制度等客观因素共同决定。具体如下：

首先，需要、兴趣促成社会公众对政府的认知行为。需要是动机的刺激源，动机是行为的原动力，对政府信息的需要促成社会公众对政府信息的搜集、加工。同时，感兴趣的程度与内容使得社会公众对政府信息在搜集、加工时具有选择性，社会公众更倾向于自身感兴趣、与公众利益切身相关的、容易获得的信息，这些信息的客观、公正度直接影响社会公众对政府的判断。

其次，自身素质决定社会公众对政府的认知质量。对于同样的信息，接受客体价值取向不同、身份地位不同、知识水平不同、辨识能力不同会得出不同的结论，多数公众由于认知、辨别能力有限，很可能会听信谣言，以讹传讹甚至跟随反政府分子做出反动行为。

最后，公民参与决定社会公众对政府的认可程度。公民参与是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动，是公民的政治权利。公民参与有助于促进政府与社会公众的直接沟通，增强社会公众对政府的影响力，获得社会公众对政府的认可。然而，长期以来社会公众参与意识薄弱、参与水平有限，同时参与渠道单一、不畅通，政府部门尤其是地方政府理念错位，对公民参与重视不足、支持不够，造成社会公众与政府沟通不力，谣言四起时社会公众易受蛊惑，导致政府公信力弱化。

三、基于公信力生成机理，促进较高政府公信力形成的措施

基于以上对政府公信力生成机理的分析，促进较高政府公信力的形成，应做到：以政府职能履行的完善为前提，以媒体信息传播的合理监控为关键，以社会公众素质的提升、公民参与的加强为基础。

(一)完善政府职能的履行，奠定较高政府公信力形成根基

首先，转变政府行政理念，保障政府职能重心转移。政府的产生源自人民的授权，政府的长期运行依靠人民的支持。由此，人民利益的维护是政府存在的依据，更是政府权威的来源。政府行政应实现由“官本位”到“民本位”的理念转变，建设服务型政府，以公共产品和公共服务的提供为重心，维护人民利益，服务人民，促使人民满意，力争做到“人民的政府为人民，人民的政府人民爱”。

其次，优化政府职能权限，提供政府职能履行依据。市场机制的日益成熟、社会组织的逐渐强大、公民自主意识的不断增强、民主政治的快速发展，使得社会的自我管理能力越来越强大。与此同时，政府由于理性有限、能力有限，过多干预社会所暴露出的弊端越来越多，政府治理必须经历由“善政”到“善治”的转变。优化政府权限，适当放自主权、监督权和检举权于人民和社会组织，对于政府违权限行政依法禁止与惩办并及时公布处理信息。

最后，规范政府职能履行方式，保证政府职能履行质量。政府职能的履行方式决定了政府职能实现的效果，进而影响人民公共利益的达成。规范政府职能履行方式，有助于保证政府职能履行质量，促使人民满意，增强对政府的信任。在履行政府职能时，应做到：依法行政——以法治权；诚信行政——言行一致；民主行政——重视民权；阳光行政——公开、透明；责任行政——政府问责。

(二)合理监控媒体信息传播，保证较高政府公信力形成的客观环境

真相是建立信任的基础，社会公众对政府的信任亦建立在认知真相的基础上。当前信息时代的到来、公众与政府直接沟通的相对减少，使得社会公众对于政府相关真相的认知越来越依靠媒体的信息传播。

“没有新闻自由，报纸无异于废纸”，新闻自由对真相的呈现极为重要。因此，为了使流言止于真相，真相公之于众，公众能够客观评价政府、信任政府，政府应该完善媒体监管立法，维护媒体权益，酌情放松对媒体的管制，适当缩小新闻审查范围、适当减少信息过滤数量，赋予媒体自由播报的权力。然而，值得注意的是，放权并不代表放任，一定权力的拥有要以一定责任的承担为前提。媒体自由播报新闻、传递信息需建立在一切属实的基础上，对于恶意扭曲事实的媒体要严厉制裁。同时，政府要保证政务公开，不仅给媒体提供信息传播依据，更要维护公众的知情权，确保政府公信力生成环境的客观公正。