王志刚，黄圣男，赵 菲(中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872)

“城中村”作为现代城市中流行的名词，兼有城市和农村性质的元素，是发达国家和发展中国家在城市发展过程中普遍存在的历史问题。目前我国正处于城市化高速发展时期，在各大城市发展过程中，或多或少都出现了“城中村”问题，城乡结合部的“城中村”被“村改居”，村属区域被规划为城区，现已成为城市发展过程中出现的一种突出问题。关于“城中村”的定义，张建明认为“城中村”是位于城乡边缘带，一方面具有城市的某些特征，也享有城市的某些基础设施和生活方式，另一方面还保持着乡村的某些景观，以及小农经济思想和价值观念的农村社区。[1]“城中村”的主要特征就是外观上的“脏乱差”；居民以农业人口为主，但从事农业活动的人很少，流动人口集中，甚至超过本村村民，职业构成复杂；村集体经济实力雄厚，房地产等第三产业发达，以发展房屋租赁为村主要经济模式[2]。

在城中村改造过程中，如何防止集体资产流失和集体经济组织成员的利益不受损害，妥善地解决好存在的矛盾和问题，客观上要求通过新的体制把村集体和农村社区居民的合法权益固定下来。但是这块资产究竟该如何处置，全国各地的做法不同，没有统一的指导意见，存在的问题和弊端也比较多，成为难点问题。本文主要以潍坊市奎文区大虞街道为例对农村集体资产体制改革进行分析和评价，为“城中村”集体资产体制改革提供一个理论参考，同时供政府部门决策参考，推进潍坊市城市化进程。

一、改革诱因

大虞街道位于潍坊市区东北部，面积7.88平方公里，居民27 249户，人口6.08万人，辖潍坊海事处、潍坊医学院附属医院等机关事业单位47家。近年来，大虞街道按照加快蓝色经济区、高端产业聚集区和北部休闲商住区建设的要求，抢抓机遇，大力统筹项目建设、楼宇经济、改革创新、社区品牌化发展和党的建设“五项工作任务”，推动了全街道经济和各项社会事业的又好又快发展。2010年,全街道实现财政总收入15 871万元，其中，地方财政收入10 077万元，分别增长26.43%、27.35%。规模以上固定资产投资15.4亿元，同比增长24.2%。

大虞街道的7个行政村，有6个村在建成区内，全部位于市区“黄金地段”。近年来，随着城市化进程的不断加快，位于城郊的“城中村”凭借有利的区位优势，积累了大量的村集体资产，但因缺乏一种合理运用的能力、公平分配的渠道和科学的管理制度而带来了诸多问题。因此，对现有的集体资产经营管理体制进行改革迫在眉睫。

为此，抓住当前城中村发展的主要矛盾，创新集体资产产权关系和管理体制，加快构筑科学发展的新格局，具有重大而深远的意义。第一，改革有利于明晰集体资产产权和所有权主体，保障和提高村民经济收入。第二，改革有利于推进农村城市化和社区化进程。第三，改革有利于解决农村目前面临的突出矛盾和问题。第四，改革有利于加强民主管理，维护农村社会稳定。

基于这一认识，大虞街道确定了“试点先行、逐步推进、压茬操作、整体完成”的工作思路，并把基础条件相对较好的东庄村作为试点单位，大胆探索农村集体资产经营管理体制的新路子，实现城中村资源变资产、村民变股民、村庄变社区、农民变市民、被动管变规范抓的“五个根本性转变”。

二、改革内容

“城中村”集体资产经营管理体制改革，是继农村家庭联产承包责任制和农村税费制度改革后的又一次大的体制变革，涉及面广，情况复杂，社会关注度高。在整个村集体资产改制工作中，大虞街道坚持以法律法规和村规民约为前提，以民主决策为核心，既尊重历史，又顺应民意，分宣传发动、清产核资、股权配置、股份量化、成立公司、村改居等几个阶段进行。为确保改革稳步推进，大虞街道重点抓了四个关键环节。

1．抓好宣传发动，统一思想认识

首先在区级改革工作领导小组统一指导下，街村抽调专门人员成立相应的领导机构，全面负责改制村改革的组织领导、宣传推动等。其次，坚持宣传教育先行，通过召开村“两委”、党员和村民代表等各个层面座谈会、动员会，入户发放《集体资产管理体制改革宣传提纲》等宣传材料，向村民讲清改革利弊，讲透政策，讲清道理，讲明方法，消除群众思想顾虑，统一村民思想，赢得群众理解和支持，给集体资产改革创造良好的环境氛围。

2．清产核资和资产评估

清产核资和资产评估的目的是摸清村集体经济组织家底，界定资产权属，评估资产的价值。清产核资的范围是村集体经济组织的全部资产，包括账内资产和账外资产。即以基准日的账面数额为基础，对所有经营性和非经营性资产(包括有形资产和无形资产)及债权债务进行清理核对，对资源性资产进行核实登记，按资产性质分类，编制好清产核资明细表。所有清产核资的审计记录、实地盘点记录、通过函证确认的所有债权债务记录等资料必须由所有清产核资成员共同签名确认，由发展区主管部门审核，提交社区居民(代表)大会确认，报发展区和区改革工作领导小组办公室备案。审计评估机构对审计评估结果出具资产审计评估报告。审计评估报告要提交村集体经济组织成员(代表)大会确认，并报所在街道办事处和区农村社区集体资产经营管理体制改革工作领导小组办公室备案。清产核资的具体步骤按照《农村社区集体资产经营管理体制改革清产核资操作规程》组织实施。

3．抓好资格界定，公平公正配置股权

一是反复酝酿股东资格认定标准。遵循“依据法律、尊重历史，公平合理、村民自治”的原则，按照“两不增、两不减”(生不增、死不减，进不增、出不减)的股权管理制度及“一人一股”的股权管理办法，改制村领导小组拟定改革模式、集体股个人股配置比例，以及股东资格认定基准日和认定办法，并提交党员、村民代表会议研究确定。二是注重解决特殊问题。对村内的空挂户、外迁人员、非农业户口人员、外迁入户人员、劳改劳教人员、大中专毕业生、服兵役人员等不同群体的界定，按照“实质重于形式”的原则，充分考虑是否履行村民义务，召开村民(代表)会议进行表决，确保公平、公正，合情、合理。三是股东名单实行张榜定案。股东资格认定后，享受股权的股东名单，经过村民代表大会讨论确定后张榜公布，接受群众监督，群众满意率达到99%。例如大虞街道东庄村，可配置量化的净资产1.81亿元，设集体股和个人股两种股份，集体股资本金为0.54亿元，占可量化资本金的30%，个人股本金1.27亿元，占可量化资本金的70%，每股面值为9.77万元，共计1 298股(人)。对股东资格认定有异议的，根据国家法律法规及相关政策，由村民代表大会讨论决定。

4．抓好规范运作，组建新型经济组织

一是确定股份量化方案。在清产核资和股东资格认定的基础上，制定股份量化方案，明确资产量化范围、集体股个人股配置，以及股权分配对象和分配比例，并提交全体村民大会民主表决，在95%以上的成员通过后组织实施。二是拟定股份合作经济组织章程。按照示范《章程》的格式，改制村根据本村的实际情况和特点，拟定本村股份合作经济组织《章程》，对改革后的股权配置、股权管理、资产运营、收益分配、监督管理、“三会”权利和义务等作出明确规定。三是召开股东大会。根据《股权量化方案》，编制《股东花名册》，印制股权证，召开首届股东代表大会，依法选举产生董事会、监事会成员和董事长、监事会主席。全部完成法定程序后，经区政府研究批复，正式组建村集体经济合作组织。

三、存在问题

我国农村集体经济组织改制发端已久，各地对农村集体资产的处置进行了积极的实践，探索出了多种不同做法，其中不乏成功之举，但就整个改制过程来看，仍存在着一些障碍因素，妨碍了“城中村”集体资产经营管理体制改革的进程。

第一，思想观念问题。调查发现，很多农民对农村集体资产经营管理体制改革存在片面认识，主要有以下几个方面：一是怕“刮共产主义风”。11%的农民群众担心集体资产会全部收归国库。二是怕无业可就。有43%的农民担心自身的文化水平和素质都比较低，转为居民后他们会无能力与城市居民竞争，找不到合适的工作，生活无法保障。改制后的合作社或公司如果经营不善无利可分，连最基本的生活都无法维持。三是怕失去已有的既得利益。有37%的农民担心目前村里不用有分红，靠村民福利就可以养家活命，一旦改制，分红要根据合作社或公司的经营状况，担心分红比现有村民福利低。四是怕承诺不兑现。9%的农民担心政府承诺不会兑现，自身的经济损失得不到合理的补偿。农民的这些片面认识，阻碍了农村集体资产经营管理体制改革的进程。

第二，政策法规问题。“城中村”集体资产经营管理体制改革是一件新生事物，它涉及户籍制度、土地利用制度、财政制度、城市管理制度、行政管理制度等复杂问题，但我国尚未形成明确统一的法律法规，在具体实践操作上也没有统一的做法。各利益主体的“改制”心态各异：政府主要是考虑改革成本问题，如何合理开发，更好地改善“农转居”人员的生活；街道和村级组织考虑较多的则是村转居后能否与公共财政接轨的问题，在“改制”过程中，之所以会存在诸多的问题，关键是政府没有足够的改革资金，这样只能牺牲农民的权益，预留一部分“改制”资金，仍由原村集体经济组织承担，增加了村集体经济组织的负担；村民则主要担心集体资产的处置问题以及今后的运作发展和社会保障等民生问题。

第三，双重职能问题。改制前的村集体经济组织具有组织农民发展生产、增加农民收入与发展农村社区公益事业等义务和责任，是一种农村合作经济组织。它与工商企业有着本质的区别，国家在政策上是给予扶持的，其中最为明显的就是税收政策的保护。改为股份制企业后，就不再享受原来关于村集体经济组织的扶持政策，必须按照工商企业的管理政策实施管理，依法缴纳各种税费，改制后的股份制公司应该依照《公司法》进行运营，不应承担社区公益事业建设和企业外其他人员的各项开支。然而，改制后的村集体经济组织并不是单纯的工商企业，它还要支付社区公共开支，导致改制后集体经济组织权利和义务的严重不对称，兼具有获得经济利益与提供公共服务的双重职能，具有经济性和社会性双重属性，未能理顺改制后国家、集体和农民三者的关系。

此外，现有的“城中村”集体资产是建立在城市扩张占用土地得到补偿，城市的房地产价格带动“城中村”房地产价格上涨以及历年集体资产经营积累形成的，农转居过程中农村集体资产的处置日益成为突出的现实问题，引发的矛盾和问题也较多。在集体资产的经营管理上普遍存在着集体资产主体不清、产权虚置、分配随意、决策不民主、监督管理难到位和保值增值难度加大等问题[3]。

第一，清产核资。随着近年城市化进程的加快，城市周边的村集体经济得到快速发展，村集体资产迅速壮大，由于个别村没有严格执行相关的财务管理法规，有的村钻制度的空子，把大部分村集体资产和应从村里处理的经济业务放在了集团公司，村集体基本成为经济业务的“空壳”，集团公司成了避开各方面监督的“避风港”，再加上一些“城中村”会计资料不够真实，会计报告不够完整，对实物资产多年来不盘点、不核对，长期不处理呆账坏账，致使村集体经济组织的家底不清。由于集体资产的家底不清，在村集体资产改制过程中，资产的股份化就会遇到阻碍，容易引起村民的不满，因而引发新的矛盾，增加社会不安定因素。

第二，资产量化。资产量化的过程实际上就是利益分配的过程，关系到农民的切身利益。农村经营管理体制改革的前提是明晰的产权。村民是集体资产的最终所有者，集体资产要通过产权依法量化到村民。传统的集体所有制是一种产权主体缺位、虚幻的公有制，这种体制必然导致企业政企不分、产权不明。由于集体股的模糊不清，难以真正按照股份制要求运作，集体股的股权实际上操纵在少数人手里，甚至受到政府相关部门的制约。“城中村”集体资产经营管理体制改革与城镇集体企业的改制不同：城镇老集体企业的资产一般都是经营性资产，“集体”的概念比较明确，即为全体职工；“城中村”的集体经济却是和原来行政村相关联的，资产的形成比较复杂，有一部分资产难以量化。

第三，股权配置。股权如何界定的问题是村集体资产量化过程中面临的一个难题。大虞街道的7个“城中村”集体资产积累的时间比较长，各个村城市化演变的历程也存在着一定的差距，因生老病死、婚嫁迁徙、入伍上学等因素的影响村集体组织成员的构成存在着较大的差异，特别是在改革开放以来户籍迁入大虞的空挂户口占一定比例。享有集体资产的分配有一个界定问题，主要涉及空挂户、外迁人员、非农业户口人员、迁入人员、劳改劳教人员、大中专毕业生、退伍人员等不同群体。这些人能否享受与普通村民同等的待遇，存在着争论和矛盾，这部分群体成为现阶段特定的群体，是群众上访的主要对象。关于这部分特殊群体享受权益如何处理是集体资产量化过程中的难题。

第四，管理体制。农村集体资产经营管理体制建立后，如何使农村集体经济组织真正按照现代企业制度经营运转，是面临的一个难题。改制完成后，如果城市管理体制不能完全到位，原来的村集体经济组织仍然需要继续承担社区管理和公益事业方面的支出，这样不仅与现行的城市管理体制不相符，也与改制为股份制的村公司的独立的企业法人身份不相符。这种改制没有从根本上体现村民变市民，不仅加重了集体经济的负担，还侵害了股东的利益，加剧了村民与城市居民的矛盾，形成社会的不稳定因素。

四、应对之策

村集体资产经营管理体制改革是农村改革向纵深发展的重要内容，政策性强、涉及面广、情况复杂，大虞街道的实践表明，在改制工作中应注意以下几个方面的问题：

1．做好清产核资

清产核资是农村社区集体资产经营管理体制改革的一项基础性工作。推行农村社区集体资产经营管理体制改革，必须进行清产核资。清产核资的主要任务是以账面价值为基础，对集体经济组织及其下属经济实体所有的资产、负债和所有者权益进行全面清查核实，界定资产权属，明确产权关系，确定净资产数额，为农村社区集体资产经营管理体制改革提供准确、合理、公平、公正的依据。

2．做好非经营性资产界定

固定资产分生产经营性固定资产和非生产经营性固定资产两大类。生产经营性固定资产包括厂房、商铺、机械设备和其他生产用固定资产；非生产经营性固定资产包括学校、幼儿园、敬老院等公益设施，道路、桥梁、绿化等公共设施，水闸、堤围等支农设施，办公楼及办公设备、汽车等管理设施，以及闲置未用的设施等。目前，国内村集体资产改制的实践大部分是采取对经营性资产进行量化分配。考虑到非经营性资产不产生经济效益，计入股本会造成股本的虚增，大虞街道在农村集体资产改制中将非经营性(公益性)资产不计入股本，按照账面数计入“公积公益金”账户管理。资源性资产只登记产权，暂不作评估量化，只作概念性固化，待转化成经营性资产后再以价值形态进行折股，量化到人。同国内其他“城中村”集体经济组织的情况一样，大虞街道不少村的集体资产大部分是由土地资产转化而来的。从其他地区的具体实践过程看来，在清产核资中对土地资产的处理是极其复杂的。大虞街道没有直接将土地资产量化到资产中，而是进行分类，清点计入集体土地名册。具体内容为：属集体所有的土地，按农业用地、经营性用地、非经营性用地及未开发用地进行分类，这些土地暂不作价计入股份资产，只在《章程》中明确面积和权属，今后变更用途时，土地收益按上级有关政策规定处理。

3．处理好改革村的党组织设置和村干部安置及待遇问题

对于改革完成的村，根据有关规定，结合实际灵活设置党组织，纳入社区党委统一管理。改革后设立的公司或股份经济合作社等同于村居管理，继续享受市区对村级的有关扶持政策、补贴待遇；对改革前的在任村干部原则经上级主管部门审查合格后转为社区干部，享受与城市社区干部同等的待遇，换届时按选举有关政策办理。对改革前已退职的村干部待遇由改革后的经济组织承担。原“两委”成员和历届村干部继续享受中央、省、市、区规定的有关农村干部的待遇。

4．处理好村民转为居民后的社会保障问题

转居后社会保障问题解决的好与坏直接关系到转居后村民的切身利益。转居后的农民的社会保险、最低生活保障、救济救助、村“五保”人员与城市“三无”人员、复退军人等城市居民享受同等的政策。

[1]张建明．广东城中村研究[M]．广州：广东人民出版社，1998.

[2]刘伟文．“城中村”的城市化特征及其问题分析——以广州为例[J]．南方人口，2003，(3)：29-33.

[3]孙拥军．浅议当前“城中村”集体资产经营管理中存在的问题和决策[J]．山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009，(3)：75-76.