李中一

（公安边防部队广州指挥学校 政法教研室，广东 广州510663）

公安边防部队指挥中心建设的实战能力问题研究

李中一

（公安边防部队广州指挥学校 政法教研室，广东 广州510663）

当前，国内社会利益群体分化严重，社会矛盾错综复杂。同时，周边国家的国内问题和不安定因素增多，冲击和影响我国边境地区的社会安全。社会形势的变化要求社会管理创新。在这种情况下，公安部边防局党委提出实战型指挥中心的建设和完善，并以此为契机提升部队的战斗力，提高部队的信息管理能力和快速有效的危机事件应急处置能力，使之成为一支人民可以信赖的部队。

指挥中心；公安边防部队；实战能力；社会管理

2008年全球金融危机爆发以来，国际国内形势错综复杂，国内社会利益群体分化严重，社会矛盾突出，突发事件容易激化或扩大。同时，周边国家国内问题和不安定因素增多。从当前国内建立的应急指挥机制上看，重大事件靠人海战术预防、突发事件处置被动应付、警员现场应急处置能力差等问题严重影响着危机应急指挥中心的实战效能。

当前，突发事件多发，地方党委政府和部队本身赋予官兵的任务增多，如何提升部队的快速反应和应对能力，服务地方经济社会的发展和部队自身的发展已显得刻不容缓。因此，在公安部边防局社会管理创新工作的部署下，公安边防部队的指挥中心建设实际上就是部队战斗力建设问题。公安边防部队要依据自身状况和面临的执法环境，适应当前社会形势的变化，提高社会管理水平。为此，有必要建立一种“统分结合”的实战型指挥机制，让指挥中心的实战能力发挥最大效能。一方面，可以在战时启动统一协调、统一指挥、调动全国边防资源的快速应对机制，另一方面，指挥的对象可以通过平时的训练，提高快速有效的现场应对能力，打造一支实战型的执法部队，确保一方平安。具体来讲，指挥中心的实战能力主要包括以下几个方面。

一、对警情信息的主动管理能力

边境突发事件发生频度高、预料难、防范范围大、诱发关联因素复杂，而部队处于临机、被动的工作状态，处置上不专业、不及时。在这种情况下，对警情信息的管理就显得至关重要。首先，实战型指挥中心对信息的处理是一种主动行为，而不是现在的被动行为。公安边防部队作为一支既不同于解放军也不同于地方公安的具有执法权的边防部队，在收集什么信息、如何分析信息和怎么处置信息方面具有自身特点。其信息管理能力包括对边防职能范围内和相关的基础信息收集能力（如辖区境内外人员的状况、边境地区和相邻国家的社会动态、警力部署等）、信息研判能力（警情隐患和危机的诱发因素分析等）、信息处置能力（信息对决策的影响力、对社会情绪的冲击力和对部队行动的引导力）等。其次，获取信息并不是指挥中心的目的，而是有效履行职能的手段，收集、研判、消除各种潜在风险，快速应对和处置已发生危机是实战型指挥中心的使命所在。

（一）主动收集潜在危机信息

公安边防部队实战型指挥中心不能仅定位为接警中心，除了被动地接受群众报警外，更主要的职能是主动地发现、预防和研判警情，通过平战结合，加强对辖区的管控能力。当前，社会管理已经从反射式的反应模式，到以注重预防、收集信息并加以分析观察、提前准备、反应迅速、有效应对的现代管理模式。从被动应对，到主动预防或缓解，将是现代危机管理的一个趋势。美国的国土安全部是其最高应急管理机构，该部是在9·11事件后由20多个联邦政府机构合并组建的。各级应急管理机构中都有一个负责运行调度的中心，在日常工作中最主要的一项任务就是收集信息。该中心保持与各个方面的联系畅通，监控各类潜在灾害和恐怖袭击等信息，汇总及分析信息，下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况等。如纽约市应急运行调度中心所属信息监控室（Watch Command）24小时连续运转，配备有线电视网、互联网、有线电话、无线通讯集群网等各种技术手段，及时采集整理各类信息数据并进行分析判断，随时掌握全市潜在危机态势。信息监控室将各种信息汇集到应急运行调度中心，用于分析潜在的紧急情况，以便及时作出判断，采取应急措施。在9·11事件后，信息监控室增加了航班动态临时监视系统，时刻观察纽约市上空各飞行物的动态。如果需要了解任何一架飞机的飞行状况，通过查询，在大屏幕上即时显示该机型号、航班、航线、起降地点、所处位置以及机组人员、乘客的姓名、护照号码等详细情况，使观察对象处在可控状态。[1]

（二）对部队信息的了解

公安边防部队是一支现役部队，官兵流动性大，对部队危机应对的实战带来一些不利影响。部队官兵的能力素质、执法特点和执法环境如何，影响部队的执法效果。部队的战斗力、装备情况、人员分布、应对危机的能力素质、对辖区的了解和群众工作能力等，考验着官兵在应对危机时的处置能力。因此，实战型指挥中心只有在掌握所属部队的情况下，才能有效地发挥指挥的作用，否则，“将不知兵”，肯定打败仗。宋朝是中国历史上经济最繁荣、科技最发达、文化艺术最昌盛、人民生活水平最富裕的朝代。但是，在边境危机中，军事上总是打败仗，这种国富军弱的现象一直被后代人解读。宋朝在中央设立枢密院来负责军务。枢密院直接对皇帝负责，其他任何官员都不得过问。而枢密院虽能发兵，却不能直接统军，这样就导致了调兵权与统兵权的分离。同时，宋朝经常更换统兵将领，以防止军队中出现个人势力。一支军队要想打胜仗，靠的是战前的知己知彼，战时主将和士兵的良好配合，而宋军敌我之间、兵将之间互不相知的局面一直得不到改变。打了胜仗的将军很快就会被收回兵权，然后就会赋闲。同时，募兵制又导致士兵拖家带口，训练松弛，军队整体素质低下。遇到战事，临时调兵遣将，仓促应战，战败也是预料中的事情。形成鲜明对比的是岳飞领导的岳家军，但他的军队不是政府军，完全是他自己征集，自己训练的，所以他熟悉他的军队，他的士兵也熟悉他的战略战术，是一支战斗力极强的部队，可惜在朝政腐败的大环境下，以莫须有的罪名被杀害。从现代危机管理的经验来看，当遇到突发事件，指挥系统要知道联系哪些人员，在事件发生现场的处置人员要知道与谁联系，寻求何种支援。

（三）信息分析和预警

为了准确判断边防危机事件的形势，实战型指挥中心必须重视潜在危机事件的信息汇总和分析研判，即时作出预警，避免损失。指挥中心必须具备国家地理信息系统、辖区资源信息系统和部队实战能力资料库等，结合时事动态及时获得所需信息，为判断危机走势、预测结果及正确决策提供科学的依据。在意大利，国家民事救援办非常注重平时的信息收集工作，指挥中心大楼内部建有监控和情况分析中心，利用网络信息通信技术与各机构的灾害监测系统相联，实时获得各种可能的突发公共事件信息。监控和情况分析中心24小时关注CNN、BBC和国内各大电视台新闻节目，使工作人员随时关注社会事件的发展态势。监控和情况分析中心内火警、军队、内政部等单位派代表进驻联合办公，使国家民事救援办与上述各部门信息共享。[2]为成功应对突发公共事件，建立完善的指挥协调机制，当有突发公共事件发生时，国家民事救援办立即对发生事件的损失和严重程度进行评估，再决定是由哪一级政府或部门组织应对和救援。

（四）信息监控系统建设

公安边防部队管控区域大，任务多而执法人员少，因此，运用现代信息监控手段可以有效地了解警情、调配警力，提高社会管理效能，达到执法可视化。比如视频监控，将以往单一的街面巡逻变为“空中视频巡视”和“地面警力巡逻”紧密联动的立体化巡控，一方面弥补了警力不足的劣势，另一方面也加大了对管控区的巡逻力度。这种现代信息监控网络，隐蔽性强，跟踪效果好，可以提高警方执法的效率。一旦发现异常情况，即将其作为重点对象进行跟踪监控，针对辖区治安特点，指导民警如何科学分配警力，通过实时监控现场发生的真实情况进行分析研判，在最短的时间内调动警力，并告知地面巡逻官兵做好相关盘查工作。

视频监控通常又被称为“鹰眼”。它的有效运转，可以提高指挥中心的实战效能，加强对社会的治安监控。在人口13．2亿的中国，监控探头却只有275万个，平均47．2万人才有一个（国家统计署2007年底数据）。我国从2003年开始普及监控探头，主要安装于大城市，其目的是为了公共安全和交通监控，而偏远的边防辖区，监控设备更少。英国的监控探头总数是我国的1．5倍，英国人口总数只有6094．4万（2008年7月数据），但监控探头数量却高居世界第一，多达420万个，占全球探头总数的20%，平均每14个英国人就摊到1个探头。据估计，每天英国民众被监视探头捕捉的次数为人均300次。在英国历史上就曾经有过多次警方依靠摄像头或人们无意中拍下的照片破案的例子。[3]

二、快速反应能力

遇到突发情况快速反应，迅速形成战斗力，应对处置实时化是实战型指挥中心对部队的基本要求。对信息和事件发展趋势的敏感度（现场警觉度、对可能后果的预测等）、明确职责、熟悉预案、快速反应是官兵处置危机事件的必备能力素质。

（一）快速反应的工作机制

为了应对危机事件增多的形势，需要建设快速反应的指挥联动系统。指挥中心作为应急指挥联动系统的枢纽，从突发事件的上报、紧急程度的判断、联动指挥到现场支持，需要采用统一的指挥调度平台，借助网络、语音系统等各种通讯手段，对突发事件作出有序、快速、高效的反应。

1．统一接警，主动负责。加拿大政府设立的911紧急事件接警中心平时由警察负责管理，各地的紧急事件管理中心都与911电话接警中心相通。当接到报警后，距报警位置最近的警车、消防车和救护车从各自的值班位置同时出动去现场，由最先到达现场的人员负责指挥处理。当现场指挥认为事件严重，超出了他们的处理能力时，便会报告紧急事件管理中心，请求上级协助处置或支援。[4]

2．熟悉预案，灵活应对。2006年以来，根据《国家突发公共事件总体应急预案》，各地政府部门制定了相应的预案。公安边防部队各总队根据自己的情况，也有针对性地制定了预案，但预案是否能转化为随时应对突发公共事件的实际行动，是值得实战型指挥中心去检验核实的。2009年海南东方市“3.23事件”给我们的教训就异常深刻。预案在形式上是一种静态的书面文本，一些部队制定的预案一经通过便被束之高阁或突发公共事件来临才想起翻看了解，无法就如何处置突发事件作出快速反应。因此，实战型指挥中心及部队要熟悉各种危机事件的处置预案，把预案简化分解成可操作的具体步骤，根据现场情况，在原有预案的基础上，灵活机动，快速反应，不能临阵慌乱，失去控制事态发展的最好时机。总之，指挥中心要通过日常演练、宣传等途径，让静态的预案转化为动态的反应机制。

（二）进行警务机制改革，提高快速反应治安防控能力

2006年，公安部副部长白景富在全国公安机关“三基”工程建设工作会议上强调：“在动态社会环境下，要实现对社会治安的有效控制，必须建立一套符合实战需要的现代警务机制。”“各级公安机关要努力适应动态环境下社会治安的发展变化，着力推进警务机制改革。”[5]2010年边防局党委为进一步提高对动态社会环境下社会治安的防控能力，提出要进一步完善指挥机制，建设实战型的指挥中心，[6]确保警情传递、指挥决策、警力调动和现场处置上快速、及时、准确、高效。通过整合指挥资源，提高指挥效能，高度重视并认真解决一些地方接警迟、出警慢、贻误战机或出警后处置不当等问题，有针对性地采取措施进行改进。按照“警力跟着警情走”的思路，尽可能让更多的官兵走上街面、深入辖区，把警力部署在案件高发、防范薄弱、群众需求的重点时段和部位上，实现对动态环境下社会治安的快速有效控制。

三、有效应对能力

实战型指挥中心和一线官兵的协调配合是部队处置突发事件的关键所在。指挥中心的指令最终要靠一线官兵去执行和落实。因此，建立协调一致、有序高效的指挥系统，是有效应对突发公共危机的重要基础；快速反应的机制建设，是有效应对突发公共危机的重要环节；调动社会力量参与处置，是有效应对突发公共危机的可行途径。上海世博会、广州亚运会、深圳大运会等大型活动的安保均动用了大量的人力进行防范，但是突发事件的发生或演变往往是瞬间的，世博会5.30韩国馆骚乱事件给我们的教训是深刻的。因此，部队的实战能力其实就是现场应对能力。

（一）分工明确，职责对应

实施紧急处置，指挥中心和一线官兵之间的联动至关重要。突发危机事件的层次和特点决定处置的规模和兵力部署。美国应急管理机构中的运行调度中心都辟有固定场所，为应急工作所涉及到的各个部门和单位常设固定的代表席位，实行集中统一指挥协调，联合办公。一旦发生突发事件或进入紧急状态，各方代表能各司其职，有效运作。各级部门按照自己的救援方案、指挥机构和救援队伍，负责本级的救援工作。本级处置不了的，报告上一级机构协调处置。由于各级部门方案周密，平时各自训练，责任分工明确，有效地保证了处置各种危机事件的工作顺利开展。[7]

（二）准备充足，确保处置有效

公安边防部队是一支受各级党委领导的武装执法部队，既要执行部队的遂行任务，又要执行地方党委政府交付的危机事件处置或突发救援行动。为了确保各级官兵在紧急状态有能力对发生的任何违法案件或紧急事件作出果断和有效的反应，平时的训练准备就显得至关重要。实战型指挥中心要通过对以往发生过事件的总结和信息研判，不断修改应急预案，使之更详细、实用、更接近实际、更具可操作性。同时要根据当前危机事件的特点，及时修定旧预案并制定新预案。当前，暴力抗法的事件增多、枪毒一体案件和“三股势力”破坏活动都对公安边防部队的执法能力提出了更高的要求。公安边防部队作为维护一方平安的执法部队，虽然担负维护边境稳定、管理边境秩序和地方党委政府交付的重大险难任务等多种职能使命，但打击犯罪、维护边境秩序却是最基本的职能，这就要求部队官兵具有随时应战的危机处置意识、良好的军事素质和足够专业化的“处突”应变能力，不但要保护自己，更要维护社会的安全和法律的尊严。为达到这些要求，就必须在装备、训练和机制上加以调整，确保部队官兵有精良的装备、足够的训练以及专业化的分工。

四、实战演练和培训

实战型指挥中心要成为全天候不断运转的部队神经中枢，各种实战演练和培训就必不可少。缺少训练或训练流于形式，不但对官兵的实战能力影响很大，而且对官兵也是极不负责任的。缺少备战的部队，在执行任务时不可能表现出训练有素的危机应对能力。公安边防部队担负着多种职能、扮演着多种角色，官兵之间虽然分工不同，对各自的素质要求各有侧重，但是部队官兵的应变、“处突”能力以及军人的基本军事素质，都必须得到职业化的保障和提高，否则在突发性事件面前连自保都成问题，又如何取信于公众和社会。

（一）防范危机的职业意识和应对能力

公安边防部队官兵要时刻具备防范、应对危机的意识，具备职业军人特有的警觉性和反应能力。在诸如2008年上海闸北袭警案和2011年山东泰安袭警事件中，警方防范意识缺失和现场应对能力欠缺是造成警察伤亡惨重的重要原因。部队在制定应对安全紧急情况的防范预案中，预案内容不但要包括诸如突发自然灾害、群体性暴力事件以及“闸北、泰安袭警案”类刑事案件的处置办法，还要在确定和不确定的时间内进行必要的演练，确保部队官兵树立起牢固的危机防范意识以及在面对突发性事件时能从容应对，避免不必要的人员伤亡。

西方发达国家非常重视通过教育、培训及演练，培养执法人员的危机防范意识和应急反应能力，在法律和制度上保障警察和部队的常规化应急演练。美国、德国、日本等国家的各个城市都设有专业的训练中心，开展突发事件预防与应急的教育和训练，提高执法人员的安全防范意识和应急反应能力。比如，美国警察在执法时，首先会设法使自己处于有利位置，在保护自己的前提下展开调查，并随时准备依法开枪制止可能的暴力行为。

（二）进行职业技能培训，获取资格认证，提高应对能力

当前公安边防部队实战型指挥中心建设主要是硬件建设，人员的配备和业务能力的提高等软件方面还有很多工作要做，比如对指挥中心监控人员开展基础知识、街面警力分布、常见案件特点和监控设备操作等知识和技能的培训，提高监控人员发现违法犯罪活动的工作能力；信息研判员对信息的敏感度和研判能力也不是一蹴而就的。

首先，要从源头上进行管理，通过对部队官兵准入条件的严格把关和基本军事素质考核，确保部队的战斗力。美国海岸警卫队海上综合执法的基本单位是登船队，其成员要经过特殊训练，合格后才能被录用。登船队队员必须具备的条件是：具有9毫米手枪的射击资格，并通过判定其使用武器能力的考试，身体合格，达到登船队成员或登船指挥官的训练目标，部门指挥官认为其在组里是合格的。[8]

其次，武器装备对官兵执行任务的安全保障至关重要。持枪意味着什么，民众不知警察也不明。如果用一把枪指着一个人，被指着的那个人能意识到什么，危险、逃跑还是反抗？警察的枪被锁在枪库中，缺乏必要的射击训练，警察对枪也并不比普通老百姓拥有更多的认识。如果没有用枪的意识和制度保障，那么警察在执勤执法过程中，枪支对执法对象的震慑作用以及警察自身的安全保障都严重缺失。在美国，校园枪击案、抢劫、劫持人质的事件屡见不鲜，只要开枪杀人，不管是射杀警察还是射杀平民，警方在现场能做的第一件事就是开枪还击。新疆和田7.18袭击派出所事件表明，警方只有果断出击，才能有效打击恐怖势力，避免造成更大损失和事态扩大。

第三，除对部队官兵进行处置危机事件的基本知识和技能培训外，还要根据官兵的自身特长和优势进行专业培训。在遇到危机事件时，一方面分工明确，快速进入角色，另一方面根据自身优势发挥主导或指导作用。比如“爱民固边”活动中，群众基础比较好的官兵在处置群体事件时，可以深入群众了解情况并设法化解或缓和矛盾，然后及时向指挥中心汇报情况，便于最高首长准确把握事态的性质和后续处置；观察力强且善于分析的官兵在紧急事件现场进行信息收集并进行初步研判。

（三）有针对性地进行模拟实战演练，提高部队官兵的现场处置能力

指挥中心要根据国外、国内和边防发生的类似危机事件进行信息研判并制订各种预案，对照预案加强日常演练，应对可能发生的类似事件，确保临阵不乱。指挥中心要进行不预先通知的紧急事件处置演练，组织部队官兵参加各种演习，提高实战能力。通过各类演练，使部队官兵明确自己的职责以及遇到紧急情况时知道该如何快速应对，演练过程中要有明确的要求和操作模式，一旦有事就能做到心中有数，处置有方。总之，静态的预案只有变成动态的演练，使部队官兵处于时刻备战的状态，才能使部队官兵在危机事件面前从容应对，从而使公安边防部队成为一支人民可以信赖的执法部队。

[1][7]中华人民共和国经济与发展委员会经济运行局.美国政府应急管理机制考察报告(摘要)[EB/OL].http://yxj.ndrc.gov.cn/yjxt/t20050715_36898.htm,2011-10-27.

[2][4]张维平.美国、加拿大、意大利应急管理现状和对中国的启示[J].中国公共安全(综合版),2006(11).

[3]陈颖婷.“鹰眼”直击“一旦被挑中，就完全被监视”[N].上海法治报,2010-09-15.

[5]田雨.公安部强力推进警务机制改革提高治安防控能力[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/legal/2006-10/29/content_5263986.htm,2006-10-29.

[6]郭铁男.大力加强实战型指挥中心建设,推动边防社会管理创新提升维稳处突能力[J].边防研究,2010(10).

[8]何学明.美国海上安全与海岸警卫战略思想研究[M].北京:海洋出版社,2009:7.

D631

A

1673―2391(2011)06―0020―04

2011—08—12

李中一，男，公安边防部队广州指挥学校政法教研室讲师。

【责任编校：边 草】