陈浩天

（1.华中师范大学，湖北 武汉 430079；2.河南大学，河南 开封 475000）

从治理到善治：基层政府治理嬗变的现实图景与国家整合

陈浩天1，2

（1.华中师范大学，湖北 武汉 430079；2.河南大学，河南 开封 475000）

治理与善治理论，既是一种新的政治分析框架，又是一种先进的现代管理模式。目前，我国基层政府权力运作内卷化突出，要将基层政府善治理论放在国家整合的视角下，动用国家可利用的资源，实现我国基层政府治理目标。在基层政府善治的过程中，要处理好善治目标与社会结构、财政汲取与国家分配、法制建构与制度保障、民主发育与国家资源四对关系。积极探寻善治的制度平台，转换基层公共政策制定模式，有利于政府公共权力合法性的重构与稳固。

善治；基层政府；现实图景；国家资源

引 言

人类社会发展的历程是国家政治职能逐渐衰微和经济职能日益彰显的双向过程，[1]社会无论是通过“弱者的武器”对国家基层治理的规避，还是强大的基层社会资本联合，都促进了当代中国基层政府治理方略的重构与反思。基层政府治理本质上是政府依托国家公共权力向基层政府进行渗透并订立规则的过程。因此，探求基层政府治理嬗变的诱因，透视基层治理转型的社会机制，在国家内部重塑“自上而下”的基层治理方式，是下一阶段政府治理的远景展望。在国家活动中，政府管理制度与社会职能执行一脉相承，社会职能的履行取决于政府治理制度，而政治管理的维持又以执行社会职能为逻辑前提。同时，马克思的国家消亡理论和国家职能回归社会的构想，进一步印证了社会每前进一步，国家社会管理职能就得到巩固，对于政治变迁的逻辑诠释必须在政治生活内部去寻找。[2]探索实现从治理走向善治，并逐步构建具有时代与地域特色的基层治理机制与善治模式具有重要价值。

一、治理与善治：基层政府治理的现实回应

国家统治的方式有传统与现代之分，治理理论是对国家传统治理理论困境的超越，治理就是国家现代统治方式的分支。因此，在新的治理概念中，治理与统治的最本质性的区别是，治理需要权威的首肯，但权威的来源并非一定是政府机构，而统治的权威来源必须是政府相关机构。治理则是一个自上而下的管理过程，它主要通过合作与协商，确立共同目标实施对公共事务的管理。在治理制度变迁过程中，如果治理成本的收益超过成本，治理的客体也不一定会自动地抛弃旧制度，选择新制度。[3]可以说，政府治理是传统统治基础上一种质变的考量过程，是对传统治理方式的提升，也是一种辩证的公共政策执行过程，这个过程依次延伸至治理更高的一级层次——“善治”。从另外一个角度来讲，“善治”也是对治理哲学的半否定，是现阶段政府行政发展史上的更高境界。尤其是20世纪90年代初期的“更少的统治,更多的治理”(Less Government，More Governance)理念开创了政府管理新的价值追求。同时，西方政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定，治理和善治理论开始作为一种新的政治分析框架进入理论视野。“治理”基本内涵是指在既定范畴内运用公共权威维持秩序，以增进公众利益最优配置，最终目标是实现善治(good governance)。俞可平先生提出了善治政府的七个治理理念，即合法（legitimacy）、透明（transparency）、责任（accountability）、法治（rule of law）、回应（responsiveness）、有效（effectiveness）、稳定（stability），[4]这七个政府善治理念，成为分析政府治理的基本价值取向。

诚然，政府善治的过程就是使公共利益最大化的管理执行过程，其本质内核就在于它是政府与民众对公共领域的协作管理，是政治民主国家与公民社会的一种新型治理关系。“善治”的过程不仅是一个政治愿景，更是政府自我更新与完善的高端产物。在政府变革过程中，尤其是新公共管理运动以来，善治逐步成为世界上绝大多数国家公共行政执行的基本理念。从统治到治理再到善治的发展，无疑是整个公共领域的福祉和大众的福音。当前，政治多极化、经济全球化、社会信息化、文化多元化背景下的四股力量相互交融，直接或间接地冲击和改变人的价值观念。改革开放丰硕成果的背后隐藏着复杂多变的问题和矛盾。尤其是在我国城乡二元结构急遽变化的变革时期，社会流动加速，基础民众等弱势群体利益得不到即时变现，城乡贫富差距进一步扩大、社会深层次矛盾不断暴露、劳动成果分配不公、贪污腐败现象频仍等基层群体性事件的增多，使基层政府公信力不断弱化，一系列的社会矛盾和冲突日渐成为社会不稳定的因素。基层政府只有将治理方略定格在从治理到“善治”的高水准发展方向上，政府之治的品质就会得到优化。因此，善治理念的提出，迎合了传统基层管理的新诉求。

二、政权内卷化：基层政府治理与政治发展的运行悖论

“内卷化”(involution)，又称“过密化”，它源于拉丁语(involutum)，其滥觞于1936年美国人类学家戈登威泽的著作。他用“involution”形容一种文化模式到达发展顶峰后不再稳定下来或转轨到其他模式，而是开始内卷，变得自我复杂起来。杜赞奇在其著作《文化、权力与国家》中，提出了国家政权内卷化的概念，即国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会的关系来扩大其行政职能。政府一旦发生“内卷化”，国家权力运转的方式和本质就会异化。我国在民国时期，日本在其占领的华北地区推行大乡制，政权内卷化达到了顶峰，“这使国家政权在民众中的威信更为降低，实际上这是一种‘内卷化’的政权扩张”。[5]新中国成立之后的相当长一个时期，“赢利型经纪人”内卷化问题突出，从这种意义上说，毛泽东时期中国地方国家政权依然是内卷化了的，而不是现代化了的。[6]20世纪70年代末开始的改革开放，使国家权力从社会基层有所退缩。对广大基层来说，中央政府试图使地方国家政府的权力有一个合理的边界，提出要“党政分开、依法行政，并尝试用‘村民自治’来制约乡村干部的权力”。[7]但是，从结果上看这样的努力并不十分成功。国家权力的大面积腐败使得权力的合法性问题变得更加严重，地方国家政权也更加内卷化了。在改革开放的过程中，不断有学者尝试从体制内部来解决地方国家政权的内卷化问题，但收效甚微。甚至一直到21世纪的今天，这种内卷化基层行政依然存在，部分学者在对基层农村调查后用“想象不到的贫困，想象不到的苦难，想象不到的抗争，想象不到的沉默，想象不到的感动和想象不到的悲壮”[8]表达对基层政府内卷化的忧思。内卷化的基层行政运作体制主要从基层政府和村级行政单位两个视角来考察。

（一）基层政府内卷化的权力运作。基层乡镇政府处在国家行政体系的末梢，按照科层制度化的逻辑行事，同时，它也是连接国家政权与底层社会的一个纽带。但基层社会的乡土特质和多样化矛盾使其权力运作具有一定的非规则性。从多维度考察中央和地方的关系衡量基层政府，可以发现，中央在财政上是集权的，其转移支付不够规范。但地方在事权上要承担较大的职责，财权和事权不对称。同时，在乡镇政府里，虽然政府是按照科层制原则设置部门和岗位的，但在实际运作中，基本上是党委书记“一把手”领导和负责，形成“一元化权力”。[9]虽然，20世纪80年代至今一系列政府机构改革使乡镇政府在形式上具有现代性特征，实质上却是多种治理机制耦合的产物。这是因为，一方面我国自1990年实行“分税制”以来，就面临着财政与行政二者之间的压力，税费改革之前，乡镇政府的“财政资源”主要从提取村庄中的税费而来，乡镇政府把谋取“财政资源”作为其行政行为的动力。税费改革之前的乡村干部被形容为“要钱、要粮、要命（指计划生育）”的“三要”干部。[10]但税后时代，乡镇政府失去了收取税费的动力，其逐步退出村庄，“悬浮”于村庄之上，[11]内卷化行政行为，使基层政权组织的公共服务和社会管理职能逐步衰退。但其自利性、赢利性和掠夺性动机依然存在，乡镇政府开始把盈利的中心转向了招商引资和大规模土地开发，“土地财政”成为了各地基层政府收入的主要来源。我国乡镇政权从20世纪80年代以来，为了克服“内卷化行政”的弊端，进行了一系列的改革。无论是精简机构，撤乡并镇，还是“理顺条块关系”，实行农村税费改革，其执行效果均不明显。[12]这些政策的调整虽然有利于整合农村社会秩序，但因为缺乏制度保障和第三方力量的监督，加上中国权力运作逻辑的特殊性，使得新老问题交织在一起，带来基层政府治理的复杂窘相。

（二）村级组织的行政内卷化实践。村庄的生活和政治图景，是村级组织中各种权力博弈和角逐的结果。后税费时代的今天，中央政府以“惠农政策”的形式向乡村配置了大量的资源，但是资源分配没有引起相应的治理效益，村级组织执行政策错误，抑或制度设计自身原因，使村级资源的很大一部分被“灰黑”势力以合谋的形式所占用，反而出现了新一轮的基层治理“内卷化”。内卷化的村级行政在村庄社会管理与服务层面的功能逐渐蜕化。但从合法性上来说，村委会负责基层农村社会的日常事务，是农民利益的直接代表和体现者。然而，根据华中师范大学中央农村研究院调查员的最新观察，诸多村庄自治功能有名无实，成为了一个行政功能极弱的空壳，“除了传达乡政府的文件，几乎看不到村干部的影子”，基层政权组织似乎嬗变成了一个可有可无的简单组织了，整个村级组织的运作处于瘫痪或半瘫痪的状态。因此，村民自治本质上是一种权威性自治，而不是现代意义上村民代表的村民自治。从另外一个角度来看，村级组织在很大程度上仅仅成为了贯彻上级政府行政任务的工具，即所谓“乡政寓于村治之中”。长此以往，整个村庄几乎处于“结构混乱”的状态，村庄共同体大有趋于瓦解之势，乡村社会面临着新的社会重组。村级组织的内卷化必然导致新一轮社会秩序的紊乱和农村公共服务的短缺。最终，普通民众的根本权利和利益可能会陷入无法维护的尴尬境地。

三、基层治理与国家整合：价值与走向

现阶段，对于一个拥有9亿多农民的中国来说，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。如果政府连第一项职能尚不能行使，何谈第二项任务”。[13]因此，任何孤立或单项的乡政改革很难取得实质性成效，必须从国家对乡村社会治理的角度，进行县、乡、村连动性的结构性改革，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的治理体系。[14]基层治理的变迁也必须放在从国家政权建设的语境下进行考察，分析基层政府治理变迁的国家内部动力，沿着“实践演化的逻辑”去探寻中国新时期乡村治理结构转型。因此，以后的政府改革要处理好以下几对关系。

（一）治理目标与社会结构。在政府治理变革的政治实践中，国家基层治理目标和社会结构的变化，会影响到国家在基层的不同治理方式。政府步入治道变革进程中，过去单纯的计划向市场型政府迈进，决策集权型向民主型政府转变，单极为中心的基层治理向多元分散的政府治理转轨，其中，多元治理方式的萌生为学界所关注，其旨意就是中央政府还权于社会，地方政府权力下放以及社会利益的多元配置和村级政府自主治理程度的提高，进一步推进基层政府治理理念的变革。国家基层政府治理目标的扩展无疑是官僚机构向下延伸的重要因素，现代国家相对于传统国家在财政汲取、民族动员等方面都大为增强，国家日益膨胀的行政职能不仅使得现代官僚机构在一定程度上代替家族的统治，而且，也在一定时期催生了非正式官僚组织运作和其他基层治理方式。这种方式正在演化为一种上下互动的、双向回应型变革。在中央政府、地方政府、社会公众各方利益诉求上下呼应的过程中，基层政府最贴近公众生活，具备了“春江水暖鸭先知”的天然条件。因此，基层政府最先感应到民众的现实要求以及因需要受挫而引发的政治问题。因此，基层政府和公众自发结盟为一种新型的博弈合作关系，共同成为政府治理的初级行动团体。在这里的分析中，有一种理性制度选择的蕴意。但不同的基层治理方式是政府根据其目标和社会结构限制做出的策略选择，随着国家治理目标的革新和社会结构的变化，政府会相应地调整基层治理方案，做出适度的选择。

（二）财政汲取与国家分配。财政供给制度的不同方式是导致国家诉于不同行政体制和方式目标实现的重要因素之一。其中，财政供给的错位也是导致“非正式官僚”持久存在的重要因素。在传统中国政治体制中，农业为主导的国民经济税收难以支撑庞大的地方政府，更难以将政权深入到基层，面对日益复杂的基层社会环境，国家转而依靠非正式官僚来完成庞杂的行政事务。目前来看，我国“惠农政策”改革的设计和初衷有两个目标非常明显，首先政策执行减轻了农民负担。其次，要逐渐在基层建立公共服务体系，由公共财政体系为公共物品供给提供保障。为保证农民负担不出现反弹，避免出现“黄宗羲定律”的怪圈，要建立有效、透明的公共服务体系，保证地方政府财政收支的状况的运行效率。但从惠农政策执行和后果来看，真正的主角是地方政府，在农村地方政府，尤其是县乡村三级政府和组织，却受到了前所未有的巨大冲击，其中尤以乡镇政府为甚。税费改革表面看来是国家与农民关系的调整，而实质上改革的关键却在于中央和地方关系的调整。因此，理解新型的国家与农民关系的关键在于我们对地方政府行为的掌控和诠释。不管是将各种善治方式存在的原因追溯到财政短缺还是治理理念，都意味着这些治理方式的效果还有待改进。

（三）法制建构与制度保障。法律是在和平时期对合理秩序的固化，但民主与法制是相对而生的概念，通过民主的方式制定符合人民意愿的法律，又通过法律限定民主运行的边界。自从人类进入政治领域,对于完善政治生活的追寻，是一代又一代政治思想家关注的核心。思想家们也试图通过对正义和人类政治文明发展提供规范性的尺度和方向。但我国目前公共管理论域下的基层建设，追求效率和公平，但效率和公平永远是一对矛盾。在经济发达国家，特别是法制比较完备的国家，偏向于追求公平；而在发展中国家，尤其是法制不健全的发展中国家，则更偏向于追求效率。作为一个发展中国家,中国基层近30年的基层治理实践的一个突出特点，就是基层自治从产生到成长都受到法律制度的规范。利益延伸到哪里，民主就扩展到哪里，[15]因此，要有步骤、有秩序、稳妥地向前推进，避免不必要的政治动荡，但根本目标也就是要保障人民的利益。因此，基层政府治理首要的就是法律制度更加健全、配套措施更加完善。因此基层治理的法律化、制度化是一个没有止境的过程。基层现有法律中已有的要义需要落实到具体的制度，一些以前尚未明确的规则需要规范。从始至终不懈坚持法制化，是30年来我国基层直接民主实践积累下来的宝贵经验，同时也为基层民主未来的发展提供了重要启示和坚实保障。立法、执法、普法运作成本相对“人治”成本高，实际运行成本也高，但总的社会治理效应相对也较好。因此，基层治理还是要依法，只有依法施政，实现基层治理的法制化，才能真正找到并完善基层治理的制度保障。

（四）民主发育与国家资源。村民自治开创了基层民主的发展，我国人民群众参与政治与社会管理有了基本的制度基础，基层民主的实践开始有了初步的探索。民主作为一种世俗信仰，肯定了人们追求尘世物质享受的权利，在一定程度上，民主具有形式的和实质的双重合理性。治理与善治的兴起与村民自治的发展不谋而合，对于我国政权体系除了肯定“政绩合法性”的合理性外，还在于为走出“政绩合法性困境”，民主为这一困境提供了良方，治理与善治具有明显的民主价值意义。对于中国广大的基层而言，治理和善治的各项要求为基层民主意识的发育提供了一个崭新的发展空间。经济体制改革先行，政治体制改革缓行的治国方略，能有效避免因“民主的超载”而导致的政治非均衡与不稳定发展。一方面，经济领域的变革间接推动着政治民主化的进程，同时，民主的发展也成为经济发展的推进器。在现阶段村民自治语境研究中，往往过度强调了“基层群众自治制度”的政治性诉求，而忽略了农村民主发育的土壤，尤其是忽视了农民公民意识教育，这样的乡村治理往往流于形式。为此，对于基层政府治理而言，要从农村经济发展、农业产业结构转型和农民素质提升等方面大力推动农村民主社会的发展，培育农村公民社会有序、健康发展。在公民社会发展中不断调适村庄和基层政权之间互动关系，推动农村公民社会从自在走向自觉，从成长走向成熟，从治理走向善治。

结 语

从控制到治理的转型，新的善治理念为国家提供了新型治理方式，在多元的治理方略下，增添了可以诉求的新生治理手段。同时，善治作为一种新型的基层政府与农民契合关系，在政府与农民之间保持了适度距离，既扩大基层自主领域，也提高了国家的权威秩序，它凸显了政府与农民的正和博弈，使国家与公民社会之间形成共生共强、相互协作的良性互动关系。更为重要的是，善治理念对于基层治理的影响不仅表现为拓宽或者限制了国家可能的治理方式，而且，它形成了一种“合法化机制”。在一定的善治理念之下，一些特定的制度安排的张力被打破。中国的“制度演进”过程并非线性发展，观察“制度创新”之后的制度演化，不能只看该制度的内在动力，应注意在制度演进过程中,整个政治体系内可能存在不同的制度逻辑。[16]

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[15]基层民主形成基本框架，村民自治成“自由微风”［DB/OL］．http://www.qthdaily.com/news/content/2009-09/25/content_146869_4.htm

[16]徐斯俭.“制度演进”或“制度内卷”——中国地方人大从“述职评议”到“监督法”的制度变迁[A]．“公民社会发展与地方政府创新”国际学术研讨会论文集[D]．浙江大学公共管理学院，2007．

D035

A

1003-8477（2011）11-0041-04

陈浩天（1983—），男，华中师范大学政治学研究院博士研究生，中国农村研究院研究人员，河南大学讲师。

教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“城乡基层治理研究”。项目编号：09JZD0025

责任编辑 申 华