徐晓波

（马鞍山市委党校，安徽 马鞍山 243000）

公共政策及其对于提升政府公信力的意义

徐晓波

（马鞍山市委党校，安徽 马鞍山 243000）

在影响政府公信力的诸多要素中，公共政策的作用不可忽视。两者的传导机制是利益，公共政策供给和需求的均衡实质是利益的供需均衡，在已非帕累托改进的当下，以程序正义保证利益受损者对政府的理解和支持，具有特别重要的意义。

公共政策；提升；政府公信力

在现有关于政府公信力研究的基础上，我们认为政府公信力就是公民基于个人利益的满足状况以是否公平对政府作出的评价。利益就是基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要。[1]（p41）个人利益的满足是人们对政府评价的物质基础，一个总是不能满足个人利益的政府，它存在的必要性就值得怀疑。但是个人利益没有得到满足的人对政府的评价不一定低，得到利益的人对政府的评价也不一定高，这就是公众对政府评价的另一维度——公平。从利益分配的角度理解，公平是人们对人与人之间经济利益关系合理性的认同，它包括过程公平和机会均等。一个公平的政府，即使没有得到利益的人也会对它作出较高的评价。反之，即使得到利益的人对政府的评价也不会高。

一、利益是公共政策与政府公信力的连接点

1.利益的承担者和公信力评价的主体都是公民。

“在一个个人化程度很高而传统作用被削弱的现代社会里尤为重要。在这样一个社会中，利益的概念是同权利、义务、责任、合理性等概念联系在一起的，而这些概念又把现代自我界定为公民”。[2]（p363）可以看出利益缘起于对“我是谁”的判断——我是公民，公民是利益的主要承担者。公民是一个法律概念，也是一个政治概念。作为政治概念的公民，是指参与公共事务从而在政治国家中具有自主性的个人。公信力评价的主体是公民。作为自主性的公民具有下列意识：契约意识，市场经济是公民意识的推动力量，它使人们摆脱身份等级的束缚，催生了契约意识。精于计算的“经济人”奉行的是投入最小、效益最大的原则，为了保护各自不同的利益，就需要契约的约束。它的基本原则是自由合意、等价交换。经济契约引伸为政治契约，只不过契约的主体变成个人与国家就权利与权力的关系达成的协议，政治契约的基本原则和规则是经济契约的原则、规则和规范在政治权力的组织、运行方式和政治权利的实现方式中的运用；契约意识蕴含着平等意识，匍匐在国家脚下的臣民仰视高高在上的皇权，个人在皇权面前等于零，人被轻视、被蔑视，人的主体性被抑制、独立性被剥夺、自信力被压抑，人不成为其人，个体消融于群体之中，对权力只是绝对的服从，不敢对政府作出评价。只有站起来的“人”，用平等的“人”的眼光审视政府，在应然性的判断中分辨政府实然性行为的应该与不应该、正当与不正当；参与，为民做主的青天老爷，自上而下的恩泽施舍，与公民无用，他们是自己的主人，主动参与政治活动，而非消极接受政治结果。但政治参与要受政治体系的民主化、制度化水平的限制，如果政治参与不能纳入到制度化、法治化的框架中来，就会造成政治体系的动乱、危机。而公民的参与理智而不盲目，能保持政治秩序稳定运行；宽容与妥协，由于现代社会多元异质化特征，公民之间、公民与国家之间各种利益互相冲突，这些矛盾和冲突的化解不仅需要刚性的制度,也需要非制度化的柔性方式。政治行为并非只有斗争、流血和冲突，不是东风压倒西风、就是西风压倒东风，打入十八层地狱再踏上一只脚，是一种非此即彼的选择，换一种思维方式和行为方式忍一时、退一步，海阔天空，公民意识此外还有权利、责任和独立意识等。

2.公民积极参与政治过程。

现有关于政府公信力的研究仅限于政府依法行政的程度、民主化程度、国际形象、公务员的道德水平等前因变量，而忽视了公民在对政府作出评价之后，会产生相应的结果变量，是积极的参与还是消极的回避。与徘徊在对权力的顶礼膜拜和不以为然之间的臣民不同，公民为了维护自身利益，会采取各种方式参与政治活动，如投票、选举、结社、上访和集体表意行为等合法形式，也有群体性事件等非法形式。当然由于对政府失去信心也会产生政治冷漠，它以表面的平静掩盖了暗流涌动，沉默意味着爆发，长期蓄积的不满，总会在错综复杂的矛盾中，找到一根导火索，释放、宣泄自己的能量，它的表现形式一般是非法的，其影响要远大于合法形式的政治参与。

政治参与的目标和对象是直接或间接与政府活动相关的公共政治生活，但主要集中于公共政策，甚至有人认为政治参与的目标和对象只涉及政府决策问题，可见公共政策在政治参与中的地位。

3.公共政策是对利益的分配。

公共政策源于利益关系的发展，而且其实质就是以政府为代表的公共权力对社会资源和利益进行配置的手段。与影响利益分配的其他因素相比，政策对利益的分配时效性强，如法律，立法周期长，程序复杂，有很长的时滞，政策程序相对简单，很多政策就是法律的来源；政策分配的范围广，国民收入的初次分配主要受市场调节，但是政府可以规定最低工资标准来保护劳动者的利益，在再分配环节政策的作用就更明显，税收政策可以调节贫富差距，财政政策决定国家收入的方向，如果政府出于雪中送炭的考虑，就会向弱势群体和落后地区倾斜，在教育、医疗、住房、最低生活保障等方面加大投入。

二、保持公共政策供给和需求的均衡

公共政策作为政治系统向环境输出的产品，属于供给；公众不管出于被动或主动都是政策的接受者，属于需求，供需之间要保持相对的均衡。但是实践中往往存在供需失衡的现象。

1.公共政策的无效供给。有没有必要制定政策是政策出台的前提问题，有无必要的问题是同政府职能的划分紧密联系在一起的。政府职能的合理划分为界定了政策的范围，政策只能在有限的领域发挥作用。而权力具有天然的扩张性，政府也会夸大自身的理性，政策与权力如影随形，权力的触角伸到哪里，政策就会出现在哪里。如果政府管了很多管不好、也管不了的事情，出台的政策就是无效的政策，造成政府角色的越位、错位。为了正确行使政府的权力，厘清政府职能，越位要归位、错位要纠位。

2.公共政策的过度供给。

第一，由于政府机构职能交叉，责任不清，出现多头管理，因而造成政策的过度供给。一般来说，不同的上级或主管部门争相对某一事项出台不同的政策，都是有利可图的事情，那些既需要花钱、结果又不确定的事项，主管部门唯恐避之而不及。不同的部门从部门利益出发，制定不同的政策，不同的政策设定了不同的目标、标准，规定了不同的收费项目，最终损害的是公众的利益。当不同的政策互相矛盾时，公众就会无所适从。而一旦出了问题之后，又找不到对此事负责的部门，这时“相关部门”成为最模糊的部门。有利益就抢，出问题就让，公众对政府的评价自然不会高。

第二，在实践中，职责划分清楚，也会出现政策的过度供给，表现为频繁的政策调整。政策要保持稳定性，在政策环境没有发生变化的情况下，政策就无需变动；政策的稳定性，不是不能修改，而是要维持连续性，前后政策的目标要一致、时间要能衔接上，不能出现政策空白，找不到可适用的政策。在处理前后政策的关系上，今天的事适用今天的政策，昨天的事适用昨天的政策，不能用今天的政策去管昨天已有政策管理的事情，通俗的说就是“老人老政策、新人新政策”。在处理“老人”和“新人”的利益关系上，应该维护公平，不能让“老人”吃亏，也不能让“新人”吃亏。从公众对政策的心理预期讲，如果用新政策代替旧政策，要保护政策相关人的利益，在适用新政策之后，政策相关人的利益至少不能比原有政策给他带来的利益减少，否则，公众对政策就会有意见，就会产生不满情绪。美国心理学家约翰·亚当斯的公平理论可以作为政策变动给政策相关人利益带来变化的标准，一个人得到什么，他所选择的参照物，纵向是自己的过去，横向是他人的现在，当他的付出与其所得的比值纵向比较等于自己的过去、横向比较等于他人的现在，他才认为公平。但是政策的变动给公众带来的利益变化前后相等，只是底线，公众的心理预期一般认为新政策会带来更多的收益。

第三，公共政策的空白。公众需要政府对某一事项做出规定，来保护自己的利益，但政府没有发现“问题”的存在。发现问题是政策过程的起点，然后才能进入决策层的视野，随之启动政策议程，决策层视野之外的问题就不是“问题”。究其原因主要是信息系统没有收集到相关信息，或者收集到信息，但在传递过程中出现噪音，导致信息失真；利益表达的渠道不畅通，公众的需求无法通过正常的渠道往上反映；利益相关人的声音过于弱小，被淹没在强势群体的声音之中。在政策的具体内容上，由于政策起草者水平的限制忽略了某些内容，导致政策相关者的需求在政策中找不到可以适用的操作性规定。这里要区别政策的制定主体和起草者，政策制定主体的判断是“做”与“不做”，一旦确定“做”，给出的只是方向、框架和思路。如何去“做”，就是政策起草者的事情，起草者朝着大方向，在具体的框架下予以充实，把思路明晰，变成具体的内容，这份技术性的工作是由党和政府的咨询机关、辅助机关或临时抽调相关部门的工作人员和专家完成的。由于政策内容的专业性、广泛性，一般来说政策的制定主体不会参与具体方案的拟定，他们要做的是方案的选择。

选择性决策也会造成政策空白。它是下级政府在执行政策过程中，对上级政策“过滤”、“筛选”，符合自己利益的就执行、不符合自己利益的就打折扣或根本不执行。由于各地区经济发展的不平衡，上级政策对某一事项的规定有时只能是原则性的或确定一定的范围幅度，对待原则性规定，又需要财政投入的，下级能拖就拖；在政策规定幅度之内的，如果是收钱，则取上限，反之取下限。

三、在利益矛盾中提升公信力

我国目前的发展阶段已非帕累托改进。帕累托改进是指，一项政策的实施使有的人受益、但不影响他人的利益。改革初期，农村实行家庭联产承包责任制，而城市继续享受计划经济的优惠。从1992年开始的改革，已经不是帕累托改进。国企改革、乡镇企业改革、住房、医疗、教育等等方面的改革，都让社会的底层付出了改革的代价。

帕累托式改革已不复存在，如何让失去利益的人仍然理解、支持政策？仍然对政府有较高的评价？这是政策制定不得不考虑的问题。公共政策的制定应包括两个维度：技术和程序正义。作为技术，它包括确认问题、拟定备选方案、选择方案、执行、评估、反馈等环节，它是一个过程，解决的是决策的效率问题。然而技术问题还必须有价值的维度，包含价值判断，也即公平正义，否则就是负效率，效率越高，对社会危害越大。程序正义关注的是谁得到，得到什么，如何得到。

1.谁得到。公共政策源于利益关系的发展，它之所以能够成为实现目标的手段和工具，就是通过对各种利益关系进行引导、协调和控制来来实现的。罗尔斯将程序正义分成三种：纯粹的程序正义，只要程序，而不顾结果，如果那样那将会成为政府推卸责任的借口，造成社会乱象滋生和积弊蔓延；完全的程序正义，典型形态就是均分蛋糕，它有两个要求：首先，对什么是公平的分配有一个独立的标准——蛋糕均分；其次，设计一种保证达到预期结果的程序——动手切蛋糕的人最后领取自己的那份。[3]（p79-84）标准容易确定，程序也容易设计，但政府既是设计者，又是执行者，它在分好蛋糕后，往往拿走最大的一块。这只能是理想状态。公共政策的程序正义属于第三种，不完全的程序正义，指的是虽然在程序之外存在着衡量什么是正义的客观标准，但是百分之百地满足这个标准的结果得以实现的程序却不存在。虽然我们无法设计出一种程序可以保证正当的结果一定会实现。但是,我们还是需要设置一个抑制性程序或者半程序,以保证政策结果的正当性。不完全的程序正义达至的结果是政府利益被抑制、强势利益集团不能够俘虏国家，保证公众的利益得以实现。

2.得到什么。公共政策就其对利益分配而言，在大多数情况下，都是有得有失，完全以利益得失评价政府是功利主义的标准。功利主义以实际效用作为道德标准，侧重政策目的,而忽视手段的正当性；它追求的“最大多数人的最大幸福”，有可能成为以多数人的利益剥夺少数人合法利益的借口，误入“多数人的暴政”歧途。程序正义关注结果，也重视程序，用程序达到满意的结果；效用不是唯一标准，政策的多元价值决定不仅要考虑经济理性，而且必须考虑公共理性；不能用多数人的利益剥夺少数人合法的利益。无论利益的得失情况如何，得者坦然受之，失者心服口服，利益主体对政府的评价不因得失而不同，都认可和理解政策，都信任政府，因此程序正义分配的不仅仅是利益，它分配的是公平，公众无论得失都得到了公平。改革既然每前进一步都会有人为此付出代价，以公平寻求付出代价的人对政策的支持，对政府的认同，改革才能朝前走。

3.如何得到。程序正义和技术是政策制定的同一过程的两个方面，它们不可分割紧密联系在一起。程序正义解决的主要问题有：问题的确认。也就是如何启动政策议程，解决决策主体的主观臆断、强势集团恃强凌弱的关键是畅通利益表达的渠道。我们缺少的不是表达渠道的制度设计，而是制度的落实。政策的制定。政策要体现公共利益，由于公共利益含义的模糊性，赋予政府极大的自由裁量权，成为侵犯公民个人合法权利的借口。应该在法律中采取列举的方式穷尽公共利益的所有形式，不给权力的滥用和恣意留下空间。政策的执行，有的地方政策执行成为政策规避，下级政府采取种种形式背离原定目标、原有政策所调整和分配的利益，是实现政策目标的一种功能性障碍。为了避免政策规避就要加强公众对政策执行的监督。第四，政策反馈，政府要对政策执行中出现的问题及时纠正，对公众的要求做出回应，不能不闻不问。当前尤其应该加强回应载体的建设，设计一套可操作的业务流程,促进政府与公众的决策互动。

[1]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社,1995.

[2][英]戴维·米勒.布莱克威尔政治学百科全书[M].北京：中国政法大学出版社，1992.

[3][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.

D63-31

A

1003-8477（2011）11-0038-03

徐晓波（1974—），男，马鞍山市委党校管理教研室讲师。

责任编辑 周 刚