李 斌

（宁夏大学，宁夏银川 750021）

试论电子治理与政府效能建设

李 斌

（宁夏大学，宁夏银川 750021）

电子治理与政府效能建设具有紧密的关系：电子治理作为一种新的治理理念，为推动政府效能建设奠定了理论基础；作为一种新的治理方式，为推动政府效能建设提供了技术支撑；作为一种新的治理结构，为推动政府效能建设创设了运行机制；作为一种新的治理形态，为推动政府效能建设营造了良好氛围。

电子治理；政府效能；理念

政府效能作为行政管理和现代政府能力的核心，对政府全面有效地履行职能起着关键性的作用。近年来，随着社会结构以及政府职能的变迁，效能建设越来越多地受到各地方政府的重视，使得政府效能建设问题在国内迅速成为一个新的研究热点。如何主动适应时代发展的要求，进一步加强政府效能建设成为各级政府和理论工作者必须思考的问题。

一、基本概念

政府效能总是与一定的治理理念、手段密切联系在一起的。面对经济全球化的冲击，面对社会形态和国家权力性质的变化，社会利益结构的多样化，社会对政府管理服务的要求不断提高，迫切需要政府以创新的思维、制度设计和实践行动，突破单中心、“政府与市场”二元对立等价值局限，建立一套与传统公共行政不同的社会管理模式，创造社会可持续发展的机制。这一系列新的治理理念，展示了人类社会对社会善治目标的追求。

治理是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得以协调并采取联合行动的持续过程，是多元的治理主体之间通过合作、协商、伙伴关系、确认认同和共同目标等方式形成集体行动而实施对公共事务管理的互动过程。电子治理是近年来国际上针对信息社会的来临而提出的一种先进的社会治理形态，目前在国际上正在得到日益广泛的关注、认同和实施。电子治理就是以技术为中介，改善公共服务的提供和增进政府与公民互动的一系列过程。数字治理促进会提出：数字治理是指ICT技术起着显著作用的治理过程。如果有适当的原则、目标、计划和体系机构的支持，电子治理将发展为参与型管理过程。电子治理所反映和描述的是人类进入信息时代以后，政府部门和非政府部门（包括私营部门、第三部门与公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务这一客观现实图景［1］。从广义角度看，电子治理是国家利用信息技术（IT）对政府、经济社会组织结构重组，业务流程再造，从而简化事务处理程度，提高政府和经济社会运行效率，并且通过电子参与提高公民社会政治参与和行政参与程度的治理模式，是国家利用信息技术对政府部门、经济社会和公民社会的综合治理［2］。

显然，电子治理体现的是一种新的治理理念、治理方式、治理结构和治理形态。电子治理的核心是：（1）政策制定和修改过程中的电子参与。（2）电子协商，即公民、利益团体和公务员的交互作用过程。（3）电子系统的主管。成功的电子主管是反射式管理，负责硬件配置和软件定制两个方面的优化和整合。（4）网络社会的领导方式。网络社会人人都有权获取即时的政务信息，并参与治理过程，参与民主成为其领导方式。从现实情况看，其成功实现必须有两个条件的保证：一方面，从权利的等级制到基于网络的权利分配；另一方面，参与式的治理体系机构必须进行设计和构建，并能运行公众期望的功能［3］。

效能，汉语解释为“效能和功能”，即事物所蕴藏的有利作用。英语译为“effectiveness”。效能的概念最初产生于物理学，表示物体运动能量释放和做功效果的一种体现和评价。以后逐步引入到管理学和包括行政活动在内的其他社会活动领域，泛指选定正确的目标及其实现的程度。

关于政府效能，学界有着见仁见智的观点。一种是“效能说”，认为政府效能亦称“行政效能”，是指国家行政机关和行政人员为实现行政目标，在行政管理活动中所发挥的程度及其生产效率、效益、效果的综合体现。它强调的是效果和程度。另一种是“评价说”，认为政府效能是对凭借公共权力获得政府能力的政府组织完成政府职能规范的目标与任务的程度的综合评价体系［4］。它强调的是评价体系。应当说，这两种观点的核心是一致的，只是侧重点有所不同。根据上述观点，我们认为政府效能主要包含以下一些基本涵义。首先，政府效能蕴含着主体信息，即政府机关及其公务人员是实现政府效能的当然主体。其次，政府效能是一系列综合的评价体系，它能够综合评价政府及公务人员在行政活动中所发挥的作用、效率、效益、效果。因此，又可以将其理解为一系列的评价指标体系和实现政府职能目标与任务的程度。第三，政府效能体现了政府机关和公务人员实现行政目标，完成各项工作任务的能力。简言之，政府效能建设的“效”主要是指政府及其公务人员完成职能的效率、效果、效益，“能”则指政府及其公务人员完成行政目标的能力、能量。高效能的政府是世界各国政府追求的目标，而高效能的政府建设又与治理理念、治理方式、治理结构密切相关。

二、电子治理与政府效能建设的关系

应当说，影响政府效能的因素是多方面的，既有宏观方面的因素，如，国家与社会的关系、政治合法性、政治制度、政治决策、政治文化等，又有微观方面的因素，如，政府工作人员、社会成员的素质、政府行政的方式和手段、政府权力的组织形式、政府效能管理与评价体系等。既有决策层面的因素，如，政府制定的目标是否体现国家意志，代表人民的利益，以及组织实现目标的能力，又有管理执行层面的因素，如，政府内部运行机制是否符合行政自身的目的。这里要特别指出的是，政府的治理理念是否符合时代发展的要求，政府的治理手段和方式是否先进与有效成为影响政府效能建设的重要因素。这也是为什么世界各国热衷于推行电子治理的动因所在。

电子治理是一种新的治理理念，为推动政府效能建设奠定了理论基础。电子治理强调的是电子参与、电子协商、电子系统主管、网络社会的领导方式，充分体现了政府与公民互动、民主参与、行政公开透明、公共部门与私营部门合作的治理理念，较之传统政府的治理，强调政府的层级结构、自上而下的管理、等级制的通讯等治理理念，两者具有显著的区别。从学理上说，治理理论原本是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架，对“治理”概念的阐释及其所包容的现象特征，是当代治理理论分析的起点。尽管对“治理”概念的认识五花八门，但其核心要件已为大家所公认。当代公共治理理论源自于对现代社会结构变化做出的积极反映，是对传统公共行政时代思维模式的全面修正，反映了现代社会治理模式发展的一种趋势。这种趋势就是越来越强调构建分权、参与、多中心的公共政策体系，强调运用治理的理念和精神，再造公共事务管理的制度和过程。这与电子治理的理念和理论基础不谋而合。新的社会结构的变化，必然引发治理模式的变革和政府行为模式的革新。政府治理模式及其行为模式的变革，必然对政府效能建设产生重大影响。与此同时，还有一个与“治理”相关的概念就是“善治”。简单地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动［5］（p.146）。其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者和谐统一的最佳状态。如果我们从政府效能建设的角度去理解，则“善治”反映的是政府效能建设的质的要求，是与政府效能建设的目标相统一的。由此可见，政府效能建设离不开公众的积极参与。这是由政府效能建设的目标所决定的。政府效能建设的根本目标在于实现社会“正义”、“平等”、“民主”、“稳定”和“发展”，或者说，在于“善治”目标的实现，所有这些目标的实现都离不开公众的理解和支持，离不开公众的参与。因此，从被动到主动、单向到互动、随意性到流程化，主体的单一性到多元化，从结构的封闭性到开放性治理理念转化，为推动政府效能建设奠定了理论基础。

电子治理是一种新的治理方式，为推动政府效能建设提供了技术支撑。电子治理强调以技术为中介，为社会提供良好的公共服务，增进政府与公民的有效互动，运用电子民主、电子政府、电子政务、电子商务等方式实现治理目标，其中一个显著的特点是先进的技术性。运用先进的ICT技术可以有效改变传统治理方式下政府与公众互动的局限性、政府政务活动公开透明的有限性、政务活动效率不高等缺陷，为政府效能建设提供了技术支撑和技术平台，使得过去制约政府效能建设技术手段不足的问题得到有效解决。从目前电子治理（主要包括电子民主、电子服务、电子政务等）的实践效果看，它对于提高公众的参与度，提高政府办事效率和透明度，改进公共服务的质量等方面正在显示出日益显著的作用和效益，也正在被治理主体和治理对象认可、接受。事实上，传统治理方式中的许多瓶颈问题往往在于技术手段难以适应效能建设需求所造成的，如，政府信息传递的准确性、及时性问题，信息的对称性问题、决策的科学性问题、决策执行的反馈度问题，等等。从这个意义上说，现代政府效能建设离不开强有力的技术支撑，脱离了强有力的技术支撑，政府效能建设的效果将难以保证。当然，我们这里所强调的电子治理的技术支撑作用，并不是一般意义上的“技术决定论”。在信息时代，将信息技术应用于政府的行政管理过程中是必然趋势，是不可或缺的，对政府效能建设的促进作用也是显而易见的，但并不是说实施电子治理就能解决政府效能建设过程中的所有问题。

电子治理是一种新的治理结构，为推动政府效能建设创设了运行机制。当代社会的组织结构正在发生悄然变化，由于现代社会生产和消费模式的明显变化，导致了社会组织管理正在发生重大变化，使得社会和公民的需求日趋多样化。一方面，一成不变的模式化、批量化的生产过程，供给产品的同质化，已经越来越难以满足公众差异化的需求结构；另一方面，集中化的控制体系，使得组织难以应对环境变化，获取长期发展能力［6］（p.23）。显然，传统的单一中心、自上而下的垂直权威控制、科层节制的治理结构难以适应社会结构的新变化，政府效能建设必须主动适应社会组织结构的新变革，使自上而下与自下而上相结合的多中心治理、平行发展的网络组织结构，分权化的权力格局与分割化的公共政策过程，多样化的社会资源共享的制度体系成为一种新的治理结构。电子治理作为一种新的治理结构，能够适应社会组织结构的新变化，实现有机的融合。首先，电子治理本身要求权力分配机制是基于网络化的权力分配，明显有别于传统的科层体系，能够有效适应社会组织结构的变化。其次，电子治理良好的信息沟通平台契合了参与角色的多样性和多中心性的需求，通过电子民主、电子参与、电子协商等形式使得互动、参与、合作得以实现。再次，技术性特征显著的电子治理有力地促进了政府行政流程地改造、重组和优化，从而有效提高政府运作的效能，客观上符合了社会对政府高效运作的要求。最后，电子治理能够有效促进政府职能的转变，使当代政府能够更好地满足社会公共需求，为全社会提供充足优质的公共产品与公共服务，推动公共服务型政府建设。可见，作为一种新的治理结构，电子治理为推动政府效能建设创设了崭新的运行机制。

电子治理是一种新的治理形态，为推动政府效能建设营造了良好氛围。毋庸置疑，政府效能离不开良好的治理环境和氛围，电子治理作为一种新的治理形态，符合政府效能建设的对治理环境的新要求。当今民主成为人类社会广泛追求的目标，民主不但成为一种理想，更是一种制度、程序的表征。电子治理的理论基础和实践基础就在于充分体现民主的理念、制度和程序，换言之，从现实情况看，电子治理成功的基本条件在于网络化的权力分配机制和基于参与式的治理体系设计和构建，所有这些都无处不在地体现着民主的基本内涵。如前所述，政府效能建设离不开公众的广泛参与。从现代政府效能评价体系的角度看，离开了公众参与的评价是缺乏说服力和实际意义的评价，离开了公众参与的评价导向难以避免政府效能建设步入歧途。因此，从政府效能建设的价值导向看，电子治理的治理形态对于营造良好的氛围具有积极意义。

必须说明的是，我们将电子治理与政府效能建设联系起来考量，其目的并不在于将两个概念进行简单地叠加，而在于实现两者的和谐统一和相互促进。事实上，两者之间的必然联系是毋庸置疑的，两者之间是手段和目标关系的统一。随着现代社会结构的变迁和政府职能的不断转变，在政府效能建设中必须引入新的理念、方式、结构、机制，实施有效的电子治理不失为一种明智之选，也是未来政府效能建设和政府治理模式改革的发展方向。

三、创新电子治理模式，促进政府效能建设

如上所述，政府的治理手段和方式的先进与有效是影响政府效能建设的重要因素。换言之，政府效能建设目标的实现有赖于政府治理理念、治理方式、治理结构和治理形态。从一定意义上说，政府效能建设本身也是一种有效的政府治理模式，它是对传统的政府行政效能监察、政府作风建设、行风评议、政务公开、勤政廉政、绩效评估等的积累与升华，两者之间具有天然的契合性。创新电子治理模式，可以有效促进政府效能建设，提高政府效能，必须不断创新电子治理模式。

第一，加强政府信息化建设，构建电子治理平台。电子治理本身是以信息技术为中介的，信息化是电子治理的前提和基础。从政府的角度看，在政府部门中，电子治理主要表现为电子政务。电子政务是指将现代信息技术整合到政府管理中去，利用信息通讯技术完成信息加工，改善政务活动流程和政府部门内部工作。实践证明，电子政务将改变传统的政府组织形式，使行政程序简单化和规范化，克服部门分隔和时空限制，对于提高政府办事效率和透明度，改善决策质量，乃至最终调整政府职能，都有着非常大的作用。可见，实施电子治理，首先必须实现政府信息化，构建电子治理的基础平台。事实上，在社会信息化的进程中，政府理应走在信息化的前列。这既是社会发展进步的要求，也是促进政府治理模式改革的必然选择。当然，构建电子治理平台远不是实现电子政务那样简单，更重要的是将电子治理的理念、方式融入政府治理的各个环节之中。例如，电子治理强调的是“参与”、“协商”和“互动”，因此，构建电子治理平台要体现参与的便捷性、协商的有效性和互动的灵活性，应当说，加强政府信息化建设，构建功能完善的电子治理平台可以有效实现上述目标。

第二，创新政府效能建设领导体制，主动适应电子治理模式。在信息化时代，社会结构呈现出多元化、扁平化趋势，传统的科层制的政府治理模式面临着新的挑战。从目前政府效能建设的领导体制看，主要有以下几种模式，一是“领导小组”制。即地方政府成立政府效能建设领导小组，统一组织领导政府效能建设工作，领导小组下设办公室，负责具体工作的组织。办公室主任一般由政府秘书长兼任。二是“兼管制”一些地方的机关效能建设由纪检监察机关兼管，纪检监察机关的负责人兼管较能建设工作。应当说，不论是“领导小组制”还是“兼管制”都对推动政府较能建设起到了积极的促进作用。但是，其缺点也是明显的。主要是没有将政府效能建设工作常态化、专门化，因而往往出现协调难度较大，效能建设缺乏统一的规划与规范，缺乏科学性。特别是在信息时代，实施电子治理是一项相对而言技术含量较高，专业性较强的工作，要求领导者具有较强的信息技术知识和政府科学管理素质，而且政府效能建设的成效直接关系政府的形象和威信，以政府内部为主开展的效能建设和效能评价工作已经难以满足社会发展的需要，必须在更深层次实施改革。笔者认为，正是由于政府效能建设的极端重要性和政府效能建设工作常态化、专门化的要求，对政府效能建设有必要实施“政府效能办”＋“人大专委会”的改革，设立专门的“政府效能办”的主旨在于效能建设有人抓、常态化，设立“人大专委会”的目的在于充分发挥人大作为权力机构的监督职能，使效能建设专门化、权威化，进而推动政府效能建设深入持久地开展。这样的改革既符合我国的政治制度安排，又顺应了政府效能建设专业化、常态化的要求。

第三，进一步完善效能评估机制，体现电子治理的基本理念。电子治理的基本理念在于技术化、参与化、协商化和网络化。其中，政府效能评估的重要导向作用是不言而喻的。科学有效的指标体系和效能评估机制很大程度上决定着政府效能建设的成效。因此科学地确定公共绩效评估的内容、范围、规范，形成正确的导向和有效的激励，发挥电子治理在政府管理体制改革中的积极作用就成为建设高效政府、阳光政府、责任政府、服务政府的题中要义。首先，要进一步完善政府绩效评估指标体系。坚持以科学发展观和正确政绩观为指导，结合实际，使绩效评估指标体系更科学合理，评估内容和指标既反映经济发展，又反映社会民生；既反映效率又兼顾公平；既重视当前发展，又着力可持续；既强调技术性，有体现公众参与，变重自我评价为自我评价与公众评价相结合。在修正不合理、模糊指标的同时，把自主创新、节能减排、行政成本等一系列体现科学发展和和谐社会的指标纳入到绩效评估体系中去。其次，进一步完善绩效评估方法。指标体系再科学，如果评估方法运用不正确，就无法保证评估结果的信度和效度。因此，要根据具体的指标性质和评估主体，运用正确的评估方法，做到统计与调查、定量与定性、横比与纵比以及计算机评估与手工测评计分相结合。再次，进一步完善政府绩效评估的结果运用。由于公共绩效评估是一种以结果为本的控制与管理，因此，在对政府公共绩效评估结果的使用中，必须建立完善的绩效评估奖惩机制，将绩效结果作为评价和考核政府部门及其领导、公务员的基本尺度。

第四，创设良好的电子治理氛围，促进政府效能建设步入规范化轨道。实施电子治理是一项新生事物，历史的经验证明，任何一项涉及政府的改革总会或多或少地受到来自各方面的影响，其中改革的环境（制度环境、社会舆论环境、技术环境等）不容忽视，因此，创设良好的治理环境是深化改革的前提和基础。首先，要进一步优化电子治理的制度环境。这主要包括建立健全电子治理和政府效能建设的法律法规体系。要贯彻落实好《行政许可法》、《政府信息公开条例》等一系列与政府效能建设内容体系密切相关的法律法规和规范性文件，制定并完善具体的配套实施方案，使政府效能建设、电子治理、依法行政落实到每一环节，每一具体行政行为。要完善政务公开的具体方法，包括具体的政务公开、政府信息公开和办事公开，主动公开和依申请公开的内容与程序等。其次，要创设良好的社会舆论氛围。重点在于调动政府和社会参与政府效能建设的积极性和主动性，争取各方面的理解、支持和参与。再次，要创设实施电子治理的技术环境，积极探索现代信息技术在政府效能建设中的应用领域、应用范围，创新技术手段，奠定应用基础。

应当说，实现高效能的政府建设是世界各国政府追求的目标之一，不论是政策层面还是在操作层面，在世界范围内，实施电子治理，促进政府效能建设仍然处于不断地探索和实践的进程之中，人们一方面认识到、体验到电子治理理念、方式对政府改革的积极促进作用，另一方面，又由于各国历史的、社会经济的、意识形态的公民社会和文化传统、智力条件等差异性，不可能也不存在一个简单的、普适的模式可供选择。因此，把握电子治理的基本价值取向，通过不断地学习、不断地实践，探索适应本国国情的治理方式和加强政府效能建设路径将是任重道远的过程。这也从另一个侧面说明了研究电子治理与政府效能建设的必要性和艰巨性。

［1］姚静.从电子政务到电子治理［J］.重庆邮电学院学报，2006，（2）.

［2］叶校正.电子治理是中国走向善治的有效路径选择［J］.电子政务，2007，（4）.

［3］陈祥荣.电子政务与电子治理［J］.成都行政学院学报，2005，（5）.

［4］施雪华，崔恒.政府效能及其宏观影响因素［J］.浙江工商大学学报，2008，（1）.

［5］俞可平.增量民主与善治［M］.北京：社会科学出版社，2005.

［6］孙柏瑛.当代地方治理——面向21世纪的挑战［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［责任编辑：段志超］

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1008－7168（2011）01－0034－05

2010－04－22

宁夏高等学校科研基金项目“电子治理与宁夏各级政府效能建设研究”。

李斌（1965－），男，宁夏银川人，宁夏大学党委宣传部副教授，博士。

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.01.006