刘旭坤

一、引言

随着我国经济高速增长，城市高楼鳞次栉比，高层建筑的消防应急救援课题同时也摆在了政府和公众面前。直升机能够在窄小的空间随意起降、空中稳定悬停、自如飞行，以其独特的技术性能，成为城市消防工作中新的技术方式和工具。

在2008年南方冰雪灾害和汶川特大地震两次抢险救灾中，直升机都发挥了十分重要的作用。通用航空，特别是以直升机为主的通航救援飞行，已经成为应急救援体系的重要组成部分。大力发展以直升机为代表的消防航空队已成为健全国家应急救援体系的当务之急。

二、通用航空简介

2.1 通用航空定义

根据2003年5月1日开始实施的《通用航空飞行管理条例》，通用航空是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学试验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。用于通用航空作业的飞机称为通用飞机。

2.2 通用航空用途

通用航空有着非常广泛的用途，主要包括：公务飞行、航空护林、航空喷洒、医疗救护、航空摄影、海洋监测、空中巡查、科学实验、海上石油服务等。通用航空几乎涉及国民经济的方方面面，在国民经济建设中有着举足轻重的作用，因而世界各国都十分重视通用航空的发展。

三、通用航空是应急救援体系的重要组成部分

在应急救援与防灾减灾中，通用航空应用面广，适应性强，能为城市消防、交通事故、医疗急救、旅游遇险、海上遇险等提供快捷救援。可参与矿山、建筑、危险品等危险性较大行业的应急救助。可参加地震、洪水、干旱、冰雪、滑坡等重大自然灾害的抢险救灾。

在南方冰雪灾害中，在通讯中断、陆路交通中断的情况下，通用航空的航空器机动灵活，特别是直升机能够垂直起降，具有其他交通工具无法比拟的优势——向灾区空投救援物资、紧急抢修、特别巡视、收集传输信息。通用航空，尤其是直升机发挥出了难以替代的救援作用。

汶川特大地震造成山体滑坡、桥梁断裂、道路中断，在其它交通工具无法发挥作用的情况下，是直升机第一个进入灾区、第一个运出伤员、第一个将药品和食品送进灾区。地震后，唐家山堰塞湖成为威胁下游上百万群众的最大险情，关键时刻又是米-26直升机，将推土机、挖掘机等大型机械设备吊运到堰塞坝上。

以直升机为主的通用航空的救助、救援飞行可以最大限度地缩短救援时间、降低人员伤亡，它是一个完善的应急救援体系所必需的、重要的组成部分。

四、我国以直升机为主的航空应急救援情况

4.1 应用领域

4.1.1 森林灭火

在黑龙江和云南设有东北航空护林中心和西南航空护林总站，是目前我国防灾减灾应用为最有效的领域。

4.1.2 医疗救护

受经济发展水平所限，空中急救开展得很少，只是在特殊情况下才动用民航或军方参与救援。

4.1.3 水上应急救援

目前海上应急救援主要由交通运输部海上救捞局航空队担任，曾多次成功救起遇险渔民，是一支专业的海上救援队伍。

4.1.4 空运物资

许多灾害都伴随着交通的中断，如地震、洪水、泥石流等，在这种条件下，直升机成为唯一可运送物资的交通工具，对抢救人员生命财产起着至关重要的作用。

4.2 中国救助

2003年，交通运输部救捞局完成了具有历史意义的体制改革，改革组建了“中国救助”和“中国打捞”两支国家队伍，在沿海建起了一个比较完整的救捞网络。其中，“中国救助”由3个救助局（21个救助基地）和4个海上救助飞行队组成，在大连、蓬莱、上海、厦门、湛江部署7架救助直升机和一架固定翼飞机执行值班待命任务，主要承担着人命救助，参加当地政府组织的抢险救灾和国家指定的特殊的政治、军事等抢险救助任务。

“中国救助”是中国唯一一支国家专业救助力量，也是世界上实力最强的专业救助力量之一。 截止到2010年10月底，成功救助了3883艘遇险船舶，其中821艘外籍船舶；成功救援了54792名海上遇险人员，其中包括11580名外籍人员。

4.3 不足之处

直升机航空在应急救援中有着广泛的用途，发挥着其它方法不可替代的关键作用。但目前仍存在许多不足之处：

4.3.1 适航直升机数量严重不足

我国目前仅有民用直升机178架，2008年汶川特大地震中，中国民航举全国之力也只能调动三十几架直升机参加救援，远远不能满足需要。

4.3.2 缺乏通用机场和地面设施

我国通用航空机场仅69个、临时起降点329个，且分布不够均衡。

4.3.3 缺乏训练有素的航空应急救援队伍

我国专业应急救援队伍只有交通运输部海上救捞局航空队一家，其它通航公司均以通航作业为主，没有经过专业训练，只能从事简单的救援工作。

4.3.4 缺乏统一的指挥系统

没有常设的管理机构，一旦事件发生，就临时组建应急指挥机构，导致抢险救灾效果低，成功的经验、失败的教训不能有效总结、传承和纠正。

五、日本消防航空队的应急救援情况

5.1 日本消防航空队的现状

与我国的应急救援主要依靠地面救援，救援方式及手段相对落后的现状不同，日本的消防直升机航空队在各种灾害事故中发挥着十分重要的作用。自从东京都消防厅于1966年11月首创消防直升机航空队以来，经过40年的发展，到2006年4月为止日本全国共有消防直升机70架。在地域分布上，全国47个都道府县中，除佐贺县与冲绳县两个县没有消防直升机以外，其余45个都道府县中都有消防直升机。根据所属性质分，都道府县政府的直升机有42架，市町村消防机关的直升机有28架。有些地方都道府县政府有直升机而各个消防机关没有，如琦玉县；有些地方各个消防机关有直升机而都道府县政府没有，如京都府；有些地方都道府县政府有直升机，各个消防机关也有，如北海道。具体情况为，都道府县政府所拥有的42架消防直升机分布在北海道、长野县、奈良县等38个政府中；各地消防机关所拥有的28架消防直升机分布在东京消防厅、12个政令指定市的消防局以及冈山市消防局。

1999-2005年消防直升机接警出动情况图

消防直升机航空队主要承担高空救助、空中灭火、患者运送等任务，以及在事故灾害发生时，进行情报收集与传输，并可以采取空中指挥。一直以来，航空队以其快捷、机动、高效、安全的特点在各种灾害事故中发挥着十分重要的作用。上图是消防直升机在1999年至2005年中的出动情况。

由此可见，消防直升机航空队的作用和效果显而易见。另外航空队的组织管理模式也有许多借鉴之处。

5.2 总务省消防厅

作为国家政府部门的总务省消防厅于2006年购置了一台消防直升机。由于总务省消防厅是政府机关，工作人员并非消防职员，不从事具体的消防出警工作，所以他们把该消防直升机委托给东京消防厅。也就是说，该消防直升机虽然属于总务省消防厅所有，但是机上工作人员全部都是东京消防厅航空队的队员。平时，东京消防厅航空队的队员们使用该机进行日常训练，并进行维护和保养。该直升机的相关费用均由总务省消防厅支付。需要出动时，调度和指挥权都属于总务省消防厅。这样一来，总务省消防厅拥有了属于自己的消防直升机，可以根据情形随时调遣出动，不再有求于地方政府和市町村消防机关。通过这种委托方式可以节约许多不必要的支出，而且也不必烦心于直升机的日常事务性工作，大大节省了人力和物力。

5.3 东京都消防厅

地方政府中航空队规模最大的当然要属东京都消防厅，一共有6架直升机，另外还有1架总务省消防厅委托的直升机。东京消防厅财力雄厚，约有18000名消防职员，规模号称世界最大。东京消防厅有着完全属于自己的航空队——飞行员、机械师、救助队员、行政管理人员等都是消防职员身份，航空队的直升机、以及跑道、机场、仓库、指挥塔等建筑设施也归消防厅所有。这样一来，东京消防厅不受任何制约，自主进行训练、出警等活动，保障整个东京都的安全。

5.4 琦玉县消防航空队

其他都道府县就不能与东京都的情况相比了，琦玉县内的各个消防机关中都没有消防直升机，只有县政府设有消防航空队，用以保障该县的出动需要。具体来说，该航空队由县政府、民间公司、县内各消防机关三部分组成。首先，县政府出资购买了两驾直升机（本田公司的直升机），并提供经费用于该直升机的训练、维护、保养等。出售直升机的民间公司（本田公司）负责建造航空队的跑道、仓库、营房、办公楼等基础设施，并提供飞行员、机械师等相关工作人员，提供技术支持。县内所有的消防机关轮流派遣优秀的消防职员到航空队供职几年不等，这些被派遣的消防职员保留原来消防机关的一切关系和待遇，在航空队以县航空队员的身份从事救助、急救、灭火等工作，保障全县的安全。简单来讲，县政府出钱，并负责调度和指挥。民间公司（本田公司）提供基础设施、飞行员、机械师等保障。消防机关提供消防职员服务全县的消防工作。三方有机配合，密切协作，共同维护社会安全。

5.5 川崎市消防局

神奈川县川崎市紧邻东京都，川崎市消防局航空队设置在被称为“东京直升机机场”的地方，该地属于东京，面临东京湾。东京都出资购买土地并建造机场、跑道、仓库、办公楼等建筑，以及各种办公、生活等相关设施，并负责这些建筑、设施等的日常管理。日本国家航空局负责建设调度指挥中心等航空安保设施，提供服务与管理。日本总务省气象厅设置气象观测器等设施设备，专门提供气象信息服务与管理。民间公司（如朝日新闻）、政府部门（如东京都警察厅）购买自己的直升机，租用这里的场地、建筑，购买相应的服务等。川崎市消防局就租用了“东京直升机机场”的一栋建筑，配备了消防职员（飞行员、机械师、救助队员等）和设置了2架直升机，组建了自己的航空队。每年，川崎市消防局向“东京直升机机场”交纳租金，向航空局和气象厅交纳服务费。这样，他们就在这里展开日常训练，或接警出动。

六、对我国消防航空队建设与发展的建议

6.1 健全配套的法律法规体系

2009年12月底，中国民用航空总局决定将隶属于交通运输部救捞局的航空器的飞行运行纳入民航安全管理范围。这标志着困扰交通运输部救捞局多年的飞行运行资质和安全监管问题得到解决，为交通运输部救助飞行队进一步发展奠定了坚实基础。

借鉴国内、国外成功经验，在我国现行的《航空法》、《飞行基本规则》、《通用航空飞行管理条例》等基础上，建立健全有利于消防航空队建设与发展的相关法律法规，如放开消防航空飞行低空空域管制，明确消防航空的法律责任和义务等。

6.2 完善消防航空队应急救援指挥体系

公安部消防局或独自或与某消防总队共同建立航空队，各地消防总队可根据自身情况建立航空队。然后，在公安部消防局的领导下建立全国性的消防航空队应急救援管理机构，能够及时有效地应对灾害袭击。

6.3 发展消防航空队应急救援网络

美国通航机场数量众多，大多对通用航空开放，其发达的空中导航网络可以引导飞行员在特定的航路上准确地飞行。可在各地消防总队建设一批消防航空队应急救援基地，保证网络覆盖到全国各地。

6.4 培养专业的消防航空救援队伍

我国通用航空业飞行人才、机务维修人才缺乏问题严重，飞行、机务维修人员的整体技术水平不高和年龄老化问题也很突出，不能满足通用飞机产业发展的需求。应当建立航空救援培训中心，朝着专业化方向发展，培养飞行救援人才，建立人才储备机制，为消防航空和通航企业创造条件进行专业化培训。

6.5 公益性与市场化相结合

首先，政府与通用航空企业合作，采取公益性与市场化相结合的运作模式，组建消防航空队服务社会；这样，政府不用大包大揽以降低费用，企业也可获得一定收益。或者，通用航空企业将其航空器的经营性通航任务与抢险救灾任务相结合。再者，对于重型直升机来说，其应用面很窄，利用率不高，而许多应急救援任务没有它就不行，通用航空企业无法完全用市场化的办法来承受，政府可以有一定的公益性投入。