徐 伟

（淮南市房地产产权和市场管理处，安徽 淮南 232001）

论我国城镇中低收入者住房问题

徐 伟

（淮南市房地产产权和市场管理处，安徽 淮南 232001）

我国城镇中低收入者的住房问题是个关乎民生的重大问题，解决了其住房问题，有利于社会主义现代化的建设和构建和谐社会；在目前房改已取得了一些成就的前提下，还存在着一些不尽人意的地方，因此对我国城镇中低收入家庭的住房问题采取了经济适用房和廉租房等一系列措施。

中低收入者；经济适用房；廉租房

DO I：10.3969/j.issn.1671-4733.2010.02.05

我国自改革开放以来，经济上取得了很大的发展，基本解决了衣食问题，但住房作为民生问题仍十分突出，特别是解决我国城镇中低收入者的住房问题日益成为当今构建和谐社会的重要任务之一。

住房问题关系到人民的安居乐业和切身利益，也关系到社会的和谐与安定。在我国经济体制转轨时期，建立和完善保障中低收入者住房权利的住房政策，关系到我国社会主义建设能否稳定、持续发展，关系到和谐社会目标的实现。

一 我国城镇中低收入者住房的现状

1 我国城镇中低收入者住房满足程度相当低

改革开放以来，我国的住房建设取得了突飞猛进的发展，每年大约有20亿m2的建筑总量，接近全球年建筑总量的一半，其中每年新建城市住宅5亿～6亿m2，公共建筑和工业建筑4亿～5亿m2（主要在城市），农村住宅7亿～8亿m2。这就是说，目前每年在全国城乡要新增12亿～13亿m2的住宅建筑。

2009年9月，国家统计局公布，我国农村居民人均住房面积已由1978年的8.1m2、2000年的24.8m2提高到了2008年的32.4m2；城镇居民人均住宅建筑面积已由1978年的7.0m2、2002年24.5m2提高到了2008年的30.0m2。据此，中国六亿多城镇人口城镇住房建筑面积总量应为180多亿m2。各地城市新建住宅小区繁花似锦、面貌焕然一新，很多家庭搬进了新居，甚至部分家庭拥有了两套以上住房。住房建设的成绩，毋庸置疑。但是，另一方面，在全国六亿多城镇人口中，却有近三亿人口（即接近一半人）的居住状况还很差。2.3亿多在城市打工4～5m2，居住条件更是无法与市民相比。城镇居民中，也还有1 540万户、约五千万人低收入住房困难家庭，其中有一千多万户、三千多万人还住在棚户区、危房改造区中。2000～2009年我国毕业大学生人数共计3 275万人，其中至少有一千多万人是漂在城市中租房打工，买不起房，只能租很小的“蜗居”，当“蚁族”。在买了房的居民中，又有几千万人背负着四万亿元房贷，在当“房奴”。另很多人买的投资房更是就放在那里等着涨价倒卖，根本不住。保守估计，180多亿m2城镇住宅中至少也有30亿～40亿m2闲置。一边是有人没房住、一边是有房没人住，造成社会财富的很大浪费，而城镇中低收入家庭的住房状况得不到有效改善。

2 市场供求不平衡

对于中低层收入者所需要的小户型商品房（面积小于90m2）、经济适用房和廉租房等市场上却供不应求。据有关机构统计：我国政府近几年建造的经济适用房和廉租房在住宅市场中的比例最多的年份也只有6％，远远低于中低层收入者占居民总数的比重80％，差距实在太大。小户型低房价是解决中低收入者住房问题的关键，但由于每年建设的经济适用住房和廉租房只占总量6％以下，所以市场上销售的绝大多数是任由市场自发调节的以大户型高房价为主的商品房、高档住宅和公寓等。因此，由于市场供应结构的不合理和商品房房价的虚高，造成商品房市场上出现高空置率现象，很大一部分中低层收入者买不起房甚至租不起房。房地产市场中的这种社会资源分布的不合理和不公平，不仅造成了国有资源的浪费，而且对我国国民经济的健康快速发展起到了阻碍作用。

二 我国城镇中低收入者住房难的原因

（一）中低收入者收入有限，无力购买

目前认定为“中低收入家庭”，主要是看其家庭收入的实际状况。按照货币化分房的有关政策，各地对中低收入标准因地区经济水平而定。一般来说，家庭收入在社会平均值70％以下属低收入家庭；家庭收入在社会平均值70％-120％之间属中等收入家庭。中低收入者首先主要包括新旧体制转换过程中的各类企业人群：如国企下岗职工，登记失业人口，被拖欠工资的职工，被拖欠退休金的退休人员。这部分人群市场竞争能力较弱，谋生渠道狭窄，择业观念陈旧，对国家和企业有明显的依赖性，收入微薄，年龄较大，多居住在旧城区，包括自有住房和公房，居住质量较差。在当前的住房市场化下很难通过购买新房来改善自己的居住条件。其次是城市新增人口，例如刚毕业的大学生、年轻产业工人、商业服务业人员等，由于他们收入较低，没有什么积累，因此在相当一段时期内都无法购买价格高昂的商品房。还有低文化素质和缺乏技能的外来群体：例如农民工、个体经营者、拾荒者等等，他们收入较低且没有城市户籍，不被列入城镇住房保障范围，又难以购买住房，主要以租房为主，居住条件很差。

（二）缺乏政府的有力扶持

虽然我国经历了几次大的住房改革，总体上取得了一定的成效，但其中仍然存在着很多不尽人意的地方。我国政府在控制土地供应总量，统筹考虑城市的住房政策、住房改革、住房资金、住房建设、住房市场和监督制约机制上还存在一些问题，还没有建立相应的法律体系。

（三）廉租住房体系不健全且覆盖对象过于狭窄

所谓廉租住房，是指供应给城镇中低收入家庭使用且租金相对低廉的普通住房。目前我国廉租住房在整体的发展态势上都与居民的期望和长远目标有一段很大的差距，我国廉租屋体系自起步以来，虽然已经取得了一定的成效，但是体系在运行中依旧存在一些问题。

根据目前的规定和各地的做法，廉租住房的分配对象主要是城市户口的双困难户家庭。这种比较狭窄的范围规定，在廉租住房体系的培育初期对社会的稳定起到了重要的作用，但一个社会中总会存在有过渡性的夹心阶层。我国的夹心阶层主要指家庭收入水平与住房标准超过廉租住房保障范围，而又无力购买经济适用房的家庭。如城镇中低收入者很多就处于这种夹心层，如果不对他们的住房问题予以充分的重视，这将给城市发展带来了不小的冲击，而问题不及早地得到解决，拖得越久越迟延，所付出的代价也就越大。

1 供给手段匮乏

廉租住房的供给主体为财政，企业并无直接的驱动力向廉租家庭提供住房，也很少参与政府的廉租住房保障体系的运作。房地产开发企业所谓的参与也仅仅是按比例配建，或是在政府担保后的保本微利的经营。另外，廉租住房不同于商品房，也不同于经济适用房，因为建设商品房可以获得较多的利润，但廉租住房只能租给城镇中低收入家庭居住，其租金标准比较低，无法形成建设资金投入产出的良性循环。因此政府若没有一定的鼓励办法，一般房地产开发企业并不愿从事廉租住房的开发建设。

2 政府在廉租房建设中职能缺位

从目前的廉租政策来看，面对众多的廉租家庭而言，较少的房源供给形成了轮侯排序，甚至采用摇奖等不得已的运作方式，这反映出该制度设计的初始性，同时也说明过渡性的廉租住房保障政策已经无法满足目前迫切的住房需求。在一些经济比较发达的地区，房地产开发一直是以商品住房为主，重视高端产品市场，忽略了低端房地产产品的开发，并未能形成国家所预计的以经济适用房和廉租房为主的产品结构体系。一方面，一些收入高、比较稳定的人群不但拥有了好地段、好环境的房屋居住，甚至一些人已经开始了住房投资进行二次置业活动；而另一方面，众多中低收入者的住房需求得不到满足，居住环境恶化。这种畸形的房地产产品结构无法形成合理的梯次消费，更无法促进整个社会的良性循环及国民经济的可持续发展。

虽然市场化是实现资源优化配置的一种好方式，但是，市场不是万能的，只有将解决城市中低收入者的住房问题归入政府的职责，融入社会福利，才能从制度上保障每个公民在住宅市场化的进程中获益。

3 经济适用房政策优惠很难落到实处

经济适用住房，是指政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格，向中低收入住房困难家庭出售的具有保障性质的政策性住房。

在经济适用房建设中政府提供了很多优惠政策，实际上是政府为解决城镇中低收者住房问题的投入，带有社会保障性质，应该纳入社会保障体系。可是目前，这种投入进入了市场体系，但由于政府对这一市场体系缺乏有力的调控手段，致使高收入者更多地占了国家优惠政策的便宜而浪费了国家资源，侵害了中低收入群体应享有的权利，使广大中低收入者住房问题更加突显。

有的地方管理不够规范，监控力度也不够。一些开发商利用经济适用房建设监管缺失，打着建经济适用房的幌子，获得很多优惠政策，而以纯粹商品房性质开盘出售，扰乱了经济适用房建设市场秩序。国家对经济适房建设的优惠落到“低进高出”的开发商手上，使政府减少的税收转化成开发商的高额利润。

三 城镇中低收入者住房现状而采取的解决措施

（一）进行住房体制改革，大力开发经济适用房

采取经济适用房的建设由政府扶持、保本微利的措施。经济适用住房政策实施以来，虽然取得了一定的成效，但也暴露出一些问题，出现叫好不叫座的现象。认真研究分析问题所在，不断完善经济适用住房政策，对我国居民住房问题的解决和房地产市场乃至整个国民经济的健康发展都具有极为重要的意义。下面将就发展中的几个问题与大家进行商榷。

1 科学评估“中低收入家庭”经济状况，正确引导住房消费需求的有效增长

经济适用住房是为了解决中低收入家庭住房问题而建的，需要考虑的是如何界定中低收入家庭和衡量家庭收入两个方面的问题。由于我国尚未建立个人收入申报制度，这使得政府难以准确核实家庭的真实收入，从而使“中低收入家庭”变成一个十分宽泛而模糊的概念。当然，科学评估“中低收入家庭”涉及到整个社会分配制度的运作、监控机制等，要完善这些机制在短期是难以实现的。但是，尽管如此，我们还是应该创造条件，积极向这个方向努力，力求逐步准确、科学地对“中低收入家庭”进行评估，以完善我国住房市场体制。

2 严格规范经济适用住房的价格构成，确定其合理的定位

我国经济适用住房政策的实施，虽取得了可喜的成绩，但它只解决了一部分中低收入者的住房问题，离现实需求还有很大差距。其中居民的承受力是其中的一主要原因。据有关资料统计，我国许多城镇经济适用住房的价格与一般家庭年收入之比高达10倍甚至10倍以上，目前经济适用房价格太高，以至于城镇中低收入者无力购买。

经济适用住房是以经济为前提的，因此其合理的价格定位尤为关键。而在确定经济适用住房价格时，除了要考虑成本因素外，还应兼顾中低收入家庭的支付能力。首先，应尽快出台适合我国国情的经济适用住房价格管理条例，严格规范价格构成，这是促进我国住房建设加快发展的重要保证；其次，经济适用房指导价格的制定应遵循价格形成规律，各类经济适用房价格也应有差异，避免“一刀切”；最后，应强化价格审核制度，建立经济适用住房成本约束机制，严格限制一些开发商借“经济适用住房”之名，低价获得土地，高价销售房子，赚取额外利润。

3 适度确定经济适用住房的建设规模

经济适用住房的开发建设决不能有短期行为，应以市场为导向，以有效需求为基础，合理确定开发建设规模和建造标准。具体来说，可采取的策略是，在经济适用住房政策与普通商品住房政策未并轨前，低标准的经济适用房的总规模应依据地区或城市的经济发展水平与市场化程度来综合制定，而且经济适用住房应该以销定产。经济适用住房属于商品房，实行货币分配，其生产和建设必须符合商品经济的规律。总之，作为一项社会再分配政策工具，各地在实施经济适用住房政策时，应因地制宜，量力而行。

（二）建立和完善我国的廉租房体系

廉租房体系随着我国住房制度改革的深入也逐步健全。虽然我国廉租房体系逐步发展，但也需要进一步的健全和完善，建立符合我国实际情况的廉租住房保障体系。

一是建立长远规划，确立分阶段目标。根据我国现在的经济发展水平及国际上的标准，在目前应该以解决中低收入者的居住问题为先，即达到人均20m2以上，基本配套生活服务设施齐备的住房消费水平，人人共享经济的繁荣。在将来即在2020年，中国进入发达国家之后，可参照新加坡的“居者有其屋计划”，实现每一户套房人均居住面积不低于25m2，人民安居乐业，在更远的将来，则可参照发达国家的标准，实现舒适型的住房消费。

二是明确政府和社会责任，建立更为合理、长期、稳定的住房保障体系。实行住房保障，提供廉租住房是政府、全体社会成员义不容辞的责任和义务。由于住房问题的长期性、固定性和艰巨性，要求全社会公正对待中低收入者人群的住房保障问题，每个社会成员都应该认识到维护中低收入者阶层的利益，也是为了其他阶层的福利最大化。因为社会稳定可以使全体成员以较低的代价获得最大的利益，而稳定社会，中低收入阶层住房的有效保障至为关键。因此，建立合理、长期、稳定的住房保障体系，这是一个公正社会的必然要求。

三是提供多种机会，以扩大其个人住房的可支付能力。居民的住房消费能力与居民或家庭的收入水平息息相关。政府在一定程度上提供住房保障，仅仅是在一定程度上缓解了中低收入人群的住房困难，而实际的住房消费能力并没有多少提高，政府应该不断地创造机会，以提高扩大中低收入者住房消费能力为首要任务，即提供劳动技能的培训，提供各种就业机会，提高其家庭收入。要标本兼治——“授人以鱼，不如授人以渔”，将中低收入者长期住房利益的实质提高与短期住房情况的改变结合，达到最终解决中低收入者对住房消费的不断需求的目的。

四是拓宽廉租住房供应渠道，充分利用存量，以货币化补贴为主，不断完善房地产市场结构。对廉租家庭的住房应该采用市场手段来进行，即以租金补贴为主，这样可以充分地利用房地产市场上现有的存量，廉租家庭在取得租金补贴后，可以直接到房地产市场上自己寻找符合条件的廉租住房房源，从而推动房地产二级市场的发展，形成住房消费的梯次结构，对整个房地产市场的良性循环极为有利。

五是多途径筹措资金，扩大廉租对象。多渠道筹集资金，通过财政专列支出，土地出让收入补贴，公积金的增值部分以及社会捐赠等方式，建立起稳定的专用保障基金，专门用于中低收入人群的住房保障。由于一个社会往往存在着夹心层，对城市的夹心层的利益应给予一定的保护，而夹心层往往是城市的中低收入人群，因此对其予以必要的及早预防和重视，可以节约有限的社会资源，降低社会运行的成本，所以政府应逐步降低廉租住房的准入“门槛”，不断扩大廉租的保障范围，做到公平对待社会的每一成员。

六是建立透明的收入申报制度，确保信息的透明度和良好的退出机制。建立起完善的个人收入申报机制，这是一项艰巨的任务，我国目前个人收入申报制度、个人信息体系及个人纳税制度还很不完善，由于房地产登记未能与个人实际资产相挂钩，从而对社会上存量房地产无法做到真实的统计，对于低收入家庭是否满足廉租住房条件的审查也困难重重，对于那些已经享受到廉租住房福利的家庭收入变动情况的审查也有一定的难度。因此，为了保证整个社会做到尽可能的公正，建立起完善的个人收入申报机制势在必行。

七是加快住房法律、法规建设，强化政府在住宅建设中的作用。政府、社会等应明确各自在廉租房建设的责任、义务，承建商的权利和优惠，以及公民在住宅方面的权利和义务也应明确。廉租住房是一种得到政府补贴的福利住房，政府应该起关键的作用，在廉租房建设、管理体系的内部和外部分别建立起内部监控制度和外部或社会监控制度。政府作为制度变革的主导者和制度创新的供给者，通过立法、监督、管理以及公共资源的配置，通过政府有形之手有效弥补和纠正市场机制的不足和缺陷，保障中低收入人群的住房供给。

（三）合理调整经济适用住房建设中的政府职能

充分运用市场机制调节住房供求关系，解决向中低收入家庭的住房供应，让中低收入家庭有房可买，这是各国政府住房管理的主要职能。

发展经济适用住房是我国为保障中低收入家庭住房而制定的主要政策，合理调整政府职能，充分运用市场机制调节经济适用住房的开发模式和供求关系。

首先，政府应给予一定的政策倾斜，使房地产开发商能变政策行为为企业行为，自愿参与经济适用住房的开发建设。政府应建立稳定的经济适用房土地供应渠道，在税费、融资等方面提供相应的优惠政策，并确保优惠政策到位，简化手续，减少环节，以提高开发商参与的积极性，保证开发商可以利用自有资金和优惠的银行贷款自愿参与经济适用房的开发建设；其次，地方政府应尽快建立和完善房改金融业务的方针和政策，调动各个商业银行的积极性，提供政府担保，让商业银行积极为经济适用住房开发建设贷款；最后，政府应有效运作住房金融，提高居民的支付能力，形成与供给相适应的有效需求，解决房改与住房发展的燃眉之急。在完善住宅销售金融服务体系方面，各银行办理的公积金贷款、按揭贷款，无论在宣传上还是在简化贷款手续提高办事效率上，都在不断加强力度。但要真正调动广大中低收入者的购房热情，需要广大中低收入者要转变传统的信贷观念，政府要进一步有针对性地完善经济适用房配售过程中的金融服务体系，这是必不可少的有效途径。

总之，政府职能部门的主要责任应该是搞好服务，加强监管力度，促使开发企业发挥技术优势、规模优势、竞争优势、降低开发成本，提高开发质量，在满足社会住房消费需求的基础上，增强企业的内部收益，上缴更多的税收，最终达到既增强企业开发实力又提升住房开发国家收益水平的根本目的。只有这样，才能在住房建设开发领域完善社会主义市场经济体制，促使住宅产业的可持续发展。

解决中低层收入者的住房保障问题仍是当前我国政府对房地产业进行宏观调控的主要目标之一。为了能够有效地解决中低收入者的住房问题，进而更好地促进和谐社会的发展，还需要政府和人民的共同努力才能实现。

因此，为了达到小康和和谐社会的目标，使社会全体成员都能享受到改革的成果，并能不同程度地解决和改善住房条件，保障城镇中低收入家庭的基本住房需求。开展中低收入家庭基本住房情况调查，建立保障对象档案，以财政预算安排为主，切实落实经济适用房和廉租住房资金来源，逐步扩大经济适用房和廉租住房制度覆盖面。政府可以通过宏观调控来掌控，进一步完善住房保障体系，解决中低收入者住房问题。从目前我国城镇中低收入者的住房现状来看，我国最应抓紧的还是社会主义现代化的经济建设，这是从根本上提高中低收入者住房水平的途径和方法，其次是建立起以中收入者住商品房或经济适用房、低收入家庭住廉租住房的战略。

［1］蔡金水.中国住房的真实现状及改革方向［EB/OL］.（2010-01-19）［2010-04-29］http:/www.chinareform.net/2010/0119/10433.html

［2］国家统计局.新中国60周年系列报告之四：城乡居民生活从贫困向全面小康迈［EB/OL］.（2009-09-10）［2010-04-29］http://www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/qzxzgcl60zn/t20090910_402585849.htm

［3］王大友.福建省发展经济适用住房建设中应注意解决的问题［J］.集美大学学报，2000，（4）：58-60.

［4］大楷、陈震宁.关于上海经济适用住房若干问题的研究［J］.中国房地产金融，2006，（5）：29-31.

The Issue of Low-income Persons’Housing in Cities and Towns

XU Wei
（Huainan Real Property and Market Management Office，Huainan Anhui232001）

China’s urban living in the low-income people is an important issue related to the people’s livelihood.So solving their housing issue will be conductive to the construction of socialist modernization and the building of a harmonious society.Although the current housing reform has obtained some achievements，there are still some unsatisfactory aspects.To solve the issue of China’s urban housing of the low-income families，we take a series of measures such as the low-cost housing and economic housing.

low-income people；economical housing；low-rent housing

F293.35

A

1671-4733（2010）02-0021-05

2010-04-29

徐伟（1963-），男，四川都江堰人，经济师，从事房屋权属登记工作。电话：15955414100。