● 陈全明 梅继霞

公务员绩效评估一直是我国人事管理上的一个难题。实践中，公务员绩效评估存在着许多问题和批评，包括为考核而考核，走过场、流于形式，考核凭印象，不能反映公务员工作实绩等。总体上，公务员绩效评估效果比较差，未能发挥激励公务员的作用，也没有达到通过评估促进公务员能力发展和政府绩效提升的目的。基于湖北省“政府能力建设年”活动中的调查研究，我们认为湖北省公务员绩效评估问题具有普遍性。本文立足于湖北省公务员绩效评估的实证，试图对我国公务员绩效评估存在的问题进行分析，并提出系统的改革思路。

一、研究方法

为了解公务员绩效评估的现状、问题及公务员对于绩效评估的意愿，课题组采用问卷调查和访谈相结合的研究方法，对湖北省部分行政机关公务员进行了调查研究，并运用SPSS12.01统计软件进行了定量分析。

1.个人与集体访谈

课题组先对3个厅局主管人事工作的处长进行个人访谈，吸收反馈意见初步修改了调查问卷。然后，抽取了11个厅局人事部门11名处级干部进行集体访谈，并以此为基础进一步优化了问卷。

2.问卷调查

调查问卷的设计建立在公务员绩效过程－结果绩效模型基础上，分为两部分。第一部分有16个题项，6项为结果特征项目，10项为过程特征项目。题项采用Likert五级计分法，“1-5”分别表示“没有”、“很少”、“一般”、“较多”、“很多”， 要求被调查者对给定项目作出程度判断，分析这些数据可以发现公务员绩效评估体系在实施流程、结果运用及整体作用方面存在的问题。第二部分采用非结构性问卷的形式，要求被调查者进行选择，调查在评估主体、评估方法及评估指标体系等方面存在的主要问题及改进建议。

3.问卷样本统计

问卷调查选取了湖北省省直行政机关60个厅局中的26个有代表性的厅局，其中政府机关为16个，占总数的62%，省政府直属特设机构1个，占总数的3%，省政府直属机关9个，占总数的35%。本次调研共发放问卷720份，回收问卷598份，回收率为83%。经过筛选得到有效问卷573份，其中男性409人，女性150人，缺省14人；科员及办事员58人，科级干部247人，处级干部253人，缺省5人。经过编码、录入、整理后，采用SPSS12.01对相关数据进行了统计分析。

二、调查结果与分析

本问卷信度分析的计算是以Cronbach’α为主，考查各类别内部一致性。问卷第一部分为过程、结果和指标三个维度，其信度系数都在0.9左右，总量表的信度系数达到0.955，表明该量表具有很好的内在一致性，从而说明此问卷的稳定性和可靠性令人满意。根据我们的研究设计以及实证调查的结果，公务员绩效评估体系的评估过程、评估结果、评估中存在问题的调查表整理如下。

1.评估过程的统计

关于公务员绩效评估过程的项目有集中在“一般”和“较多”的趋势。在“考核结果反映实绩”选项上，选择“没有”、“很少”和“一般”的人达到57.6%，说明绩效考核与实际情况一致方面存在比较严重的问题，考核结果往往脱离实际，并没有考察到希望考察的内容。在“本人参与”、“实行平时考核”及“上级和下级之间的绩效沟通”的回答上具有一致性，选择“较多”与“很多”的人在45%左右，在一定程度上反映目前公务员考核中沟通机制未建立起来，现有的考核较多的是单向运行的，缺少必要的反馈环节和互动环节，必然带来考核结果与实际情况的出入。当然，我们也应该看到一些较好的方面，比如在“公务员绩效考核与单位年度目标相结合”、“绩效考核的结果反馈给本人”项目上分别有61.5%和56.3%的人选择“较多”和“很多”。

2.评估体系结果的统计

关于公务员绩效评估结果的统计数据显示，公务员绩效评估体系在促进工作的作用方面较受肯定。在 “个人目标与单位目标结合”、“促成单位目标”及“推动公务员业绩”三方面的作用，“较大”和“重大”加起来都在53%－55%之间。而在绩效评估结果运用方面较成问题，绩效评估在“薪酬调整”、“晋升”及“培训”三方面的作用选择“没有”、“一般”和“轻微”的都在65%-72%之间，其中选择“没有”的比例高于10%。

3.评估体系主要问题的统计

当前湖北省公务员绩效评估体系存在的问题依次为：“公务员绩效考评的指标不科学”，“绩效考评结果运用有问题”，“考评方法不科学”，“考评标准不明确”，“考评结果不能反映实绩”，“绩效考评主体单一”，“岗位职责不明确”，“重期末考评轻日常考评”等。这些调查数据反映了我国公务员绩效评估流于形式的主要原因。

三、公务员绩效评估体系的问题分析

通过对文献资料、访谈结果及回收有效问卷的统计进行综合分析，我国公务员绩效评估体系的问题主要体现在以下方面：

1.评估指标不具体，标准不明确

公务员绩效评估指标体系的模糊化和形式化问题较严重。一是评估指标过于笼统，缺乏细化与量化。我国《公务员法》规定的“德、能、勤、绩、廉”只是一种原则性的规定，缺少二级、三级考核指标，量化程度很低,并且五个方面的比例、权重没有明确的规定，从而在实践中往往强调德、能、勤而缺少评价实绩的客观标准，使得注重实绩这一考核的重要原则变得模糊。在访谈中，受访者普遍认为公务员绩效考核中“德能勤”指标都是软指标，难以量化，不好界定和把握。或者认为在绩效目标的设定和分解方面不够严谨、细致，在实际中不好操作，影响到考核的公正性。二是评估指标缺乏针对性，不能体现岗位差异。有受访公务员谈到“公务员绩效考核的针对性还不够强。分岗位、分层次进行绩效考核做得还不够，不同岗位的绩效考核与实际工作联系还不紧，有‘一锅煮’的现象。”缺少工作分析是公务员绩效评估指标不能体现岗位职责的重要原因。三是考核标准不明确。在标准的界定上，“工作效益高”、“服务态度好”等模糊语言较多，描述主观状态的较多，衡量具体行为的较少。考核人员考核时必然存在相当的主观因素，所给的评语高度概括、千篇一律。

2.评估方法简单

一是公务员绩效考核简化为“年底评优”。为了避免公务员绩效考核中的矛盾，有些地方年终考核以年底工作总结述职和民主测评投票的方式选优。民主测评变成了“以票取人”，等次评定变成了“轮流坐庄”，给公务员造成了不重实绩重关系的不良导向。二是重定性考核，轻定量考核。这与公务员考核指标和等次标准规定得比较笼统有关，公务员考核大多是描述性的定性考核，而非定量的。较新的如目标绩效考核法、关键业绩指标等考核方法基本未出现。三是重年度考核，轻平时考核。问卷中“实行平时考核”问项，40%集中在“一般”。

3.评估主体单一

我国公务员绩效评估主体单一表现为三种情形：一是直接上级考核为主。直接上级是政府部门最主要的考核主体。直管领导作为评估主体具有熟悉业务、熟悉部属的优势，但对反映下属真正绩效水平的很多因素可能了解不全，不但容易造成考核误差，而且也容易导致考核不公正和腐败滋生。二是注重了群众考核，却弱化了上级考核。有些公务员考核以述职和民主投票的形式进行。但民主投票注重了群众考核，却弱化了直接上级的作用，比较了解公务员绩效表现的上级和可能不认识被考评人的群众一样只有一票。三是注重内部评估主体，忽视了外部评估主体。公务员绩效评估通常是在同一体系内部相对封闭地进行，缺乏来自“体制外”的信息和监督。

4.评估结果运用不到位

问卷调查中，公务员绩效评估结果在薪酬调整、晋升和培训方面运用的回答40%以上集中在“一般”。“没有”和“较少”占25%以上。公务员绩效考核结果运用不到位主要表现在：考核结果运用在激励先进方面效果不明显。如湖北省行政机关公务员绩效考核结果主要体现在“优秀”等次的经济激励方面，公务员年度考核被评为优秀的，奖金1500元；公务员连续三年考核被确定为优秀等次的，记为三等功。多数公务员对这一奖励并不看重，评估结果直接与个人仕途挂钩又缺乏有力的制度保障或措施，优秀等次轮流做、被评为“优秀”等次的领导发扬“风格”让给下属。其次，考核结果对公务员个人发展影响有限。在岗位晋升、交流和培训上，普遍与考核结果脱钩。

5 评估系统流程缺失

造成我国公务员绩效评估流于形式的重要原因还在于绩效评估体系缺乏系统性考虑，只问结果，忽视了对绩效管理全过程的把握。一是缺乏绩效计划。绩效计划考核者和被考核者双方充分沟通的结果，代表着被考核者对于所承担的绩效责任的承诺。这一个重要环节在公务员绩效考核中缺乏规定。二是未建立有效的绩效沟通机制。问卷中“本人参与”及“上级和下级的沟通”40%左右集中在“一般”，较明显地反映了目前公务员绩效考核过程中未建立起动态的、经常性的绩效沟通机制。三是考核反馈缺乏实质内容。绩效结果的反馈只是体现在考核等次上，被考核人对自己的工作贡献、优势与不足却无从得知。因此，他们无法通过考核发现、保持和发展自己的长处，也不可能通过考核来发现和弥补自己的不足。在理念上依然停留在将考核结果作为奖惩依据，评估结果用来推动组织目标实现以及为人才成长提供积极环境的作用基本没有发挥出来。

四、公务员绩效评估体系的改革思路

1.树立绩效评估“顾客导向”的价值取向

服务型政府是公众驱动、“顾客导向”的。服务型政府绩效评估以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念，是一种服务和顾客至上的管理机制。公务员绩效评估也必须强调服务质量和公众需求的满足，“顾客满意”原则应成为公务员绩效评估的首要标准。对公务员绩效高低的评价要看所做的事在多大程度上满足了公众的需求，如果提供的服务不是顾客需要的或对公众的服务性不是很强，就不能评价为高绩效。

2.明确公务员绩效评估的出发点和目标

公务员绩效评估的根本目的并不在于对公务员个人的工作状况以及工作结果进行评估，而是通过提高个人绩效，进而提升整个组织的绩效。有关考核配套制度的制定都应围绕和服务于提升政府绩效这一根本目的。在全面开展公务员绩效评估工作前，各级领导必须清醒地认识到，绩效管理的重点在于绩效的改善和政府总体目标的实现，而不仅仅是对公务员的绩效进行考核，不能把绩效评估简单地看作是评价公务员业绩的工具，而应该是一套科学的管理系统。必须将公务员考核工作纳入整个政府绩效管理的总体框架之中，把公务员个人绩效与所在机构或部门的使命和战略联系起来。只有这样，才能使各级公务员能够明确看到自己从事的本职工作与本机构的使命、愿景以及总体目标之间的联系，了解自己的工作和组织要求之间的差距。同时，也使政府部门各级领导根据公务员绩效对本部门总体目标实现的贡献程度，来对公务员的工作绩效进行系统管理和评估。

3.建立分层分类标准化的公务员绩效评估指标体系

首先，基于职位分析明确公务员的岗位职责。公务员绩效考核的指标和标准应该紧紧围绕个人的工作目标及岗位职责制定，量化、细化岗位职责和工作目标需在职位分析的基础上进行。其次，根据公务员管理权限，实行分级分类考核。综合管理类、行政执法类、专业技术类公务员以及领导职务和非领导职务公务员职位性质和业务要求不尽相同，在考核指标体系和考核标准上应该有差别。同时，公务员所在的职务层次不同，考核内容也应有所侧重。由此形成不同类别、不同层次的综合指标体系，增强考核的可操作性。再次，细化和量化评估指标。应制定考核测评表，将每个考核维度细化到至少二级指标以下，并给出相应的具体考核标准，成为可量化的指标，以增强考核的效度和信度。

4.完善公务员绩效评估运行机制

（1）优化评估方法。一是采取定量与定性相结合的考核方法。“绩效考核采取什么方法较好”的问卷调查显示，“考核量表打分与述职民主投票相结合”的方法所占比例最高，达到40.8%，其后依次是工作总结表定性方法36.6%、目标绩效管理法32.41%。二是加强平时考核。对于“是否应加强平时考核”的问题，回答的 240 人中，216 人答“是”，24人答“否”。 对“平时考核几次为宜”的回答有195人，111人答2次为宜，分别是中期考核和年终考核。

（2）评估主体多元化。从控制绩效评估误差的技术角度上看，多元化的评估主体相互之间可以弥补自身评估信息的缺失，从而减少评估误差。政府的公共性质及其承担的社会责任也决定了其绩效评估需要来自政府外部的考核主体的参与。要求公务员绩效考核主体多元化，还应引入有效的服务对象评估。这里的“服务对象”既包括社会公众，也包括机关内部其他部门的公务员。问卷中对于公务员绩效评估主体的选择，选“服务对象”的占 81%，“上级”占 80%，“同事”占 76%，“下级”占67%，“本人”占54%，反映了服务对象的评估在公务员绩效评估主体中的突出地位。在实践中可以通过社会调查、民意测验等方法，定期了解服务对象对政府及公务员工作的满意程度，然后将其转化为公务员的工作绩效。这可以促使公务员不仅对上级负责，更重要的是对公众负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制。在多元评估主体权重如何分配的问题上，我们收集到的倾向性意见是“上级”权重20%或30%，“服务对象”权重 20%或 30%，“同事”20%，“下级”20%，“本人”权重为10%。

（3）建立健全公务员绩效评估结果的使用机制。一方面要增加对公务员考核结果使用的“刚性”规定，完善将考核结果与公务员奖惩、报酬的分配和调整、职务级别晋升挂钩的机制，增强绩效评估对公务员的激励作用，使绩效评估体系对公务员形成有效导向。另一方面，绩效评估的重点应放在绩效改善和公务员的职业成长方面，应将评估结果用于公务员培训与发展、职业规划与职位轮换。相对于社会其他职业群体而言，公务员更看重个人的政治前途和事业认可，更看重进修和培训等自身潜能开发的机会。根据绩效评估结果，一是可以帮助公务员分析工作中存在的不足，寻找改善途径，并让绩效表现优秀的公务员得到更好的培训机会，帮助公务员在政府工作中取得职业成功；二是根据绩效评估结果，组织还可以帮助公务员制定职业发展计划；三是利用评估结果改善公务员与职位匹配度，即通过绩效评估和管理过程，找出人员与职位之间的匹配不当问题，将公务员放到能够真正使其发挥自身优势和特长的岗位上去，从而真正做到人事相宜，实现良性职业发展。

5.再造公务员绩效管理系统流程

公务员绩效考核是一个完整的系统，这一系统的成功运转需要各个环节的有效配合。必须将公务员绩效评估纳入政府绩效管理系统中，建立包括绩效计划、绩效监控、绩效评估与绩效反馈四个阶段的系统流程。四个环节构成一个连续的螺旋上升的循环过程，上一个周期的实施为下一个绩效管理周期提供基础和依据。这个流程不是单纯地为考核而考核，而是为提高公务员能力和素质，在个人目标实现基础上达成组织目标而设计的一个工作体系。在这一系统流程中建立主管领导与公务员之间持续有效的沟通与反馈机制，是提高公务员个人绩效的关键。

6.建立公务员绩效评估信息化平台

公务员绩效评估信息化平台是充分利用各种电子政务信息技术、信息网络手段、绩效信息统计技术及绩效信息处理技术来实现绩效评估体系的一种途径。随着电子政务的发展，很多地方政府或部门都尝试建立政府绩效管理电子平台，开发专门的软件实现对政府绩效及公务员考核工作的信息化管理。被调查者中认为“没必要”实行计算机化考核的占11.4%，而认为“有必要”和“可以尝试”的达88%。这说明推行计算机化绩效考核是可以被大多数人员所接受的。美国 “责任和绩效中心”（CAP）把基于绩效的信息系统的作用归结为三个方面：增进责任性、改善管理以及更好的资源配置。公务员绩效评估信息化、网络化平台可以实现公务员绩效评估中信息沟通与信息共享，使考核数据客观真实，节约大量的人力和物力，提高考核工作效率，也有利于健全政府绩效评估主体参与机制，从而依托电子政务技术来实现绩效评估体系的有机整合，对于促进公务员绩效评估的经常化、科学化具有重要意义。

1.赵曼：《公共部门人力资源管理》，华中科技大学出版社，2008年版。

2.付亚和、许玉林：《绩效管理》，复旦大学出版社，2005年版。

3.刘昕：《我国公务员考核制度的创新及其实施建议》，载《经济与管理研究》，2007年第5期。

4.李忠波：《公务员绩效评估的难点和对策》，载《中国人力资源开发》，2006年第9期。

5.秦晓蕾、王强：《国家公务员绩效考核指标体系实证研究》，载《南京社会科学》，2006年第7期。

6.薛立强、谭融：《公务员考核中存在的问题及对策研究》，载《云南行政学院学报》，2008年第5期。

7.CAP. Performance Measurement: Concepts and techniques.Washington D.C:ASPA，2000，5.