一、引言

近年来，受经济下行压力和减税降费等因素的多重影响，全国财政收支呈现“紧平衡”，地方财政收支平衡压力明显加大。2016—2022年，全国财政收入状况整体出现下滑趋势①，分中央和地方看，中央和地方财政收入除2021年有所增长外，但总体也均呈现下滑趋势。从中国的财政体制看，为了改善财政收入占国内生产总值比重和中央财政收入占全国财政收入比重过低的现象，中国于1994年实施了分税制改革。分税制改革后，中央财政收入增加，地方财政收入下降，特别是基层政府。但从支出的角度看，地方政府的事权和支出责任并没有发生改变，因此分税制改革之后地方基层政府往往面临着财政收入和支出不匹配的问题。因此，尽管中央和地方财政收入均有所下降，但财政压力最大的还是基层政府，特别是县乡政府。1995—2009年，县级政府的财政收入占全部财政收入的比重基本稳定在20%，但是其支出在2000年之前却占到了30%，且之后呈现增长的态势，2009年时增至42%，十年间增长约40%（吴敏和周黎安，2020）。

县级政府尚且如此，乡镇政府作为最基层政府，其面临的财政压力更甚。从20世纪末开始，为了解决基层政府的财政缺口，中央政府出台了诸多调整基层财政体制的政策，2023年5月，国务院办公厅出台了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，这些举措表明，基层财政缺口问题具有长期性和复杂性，至今仍是政策关注的焦点。对于基层地方政府而言，除了被动对上级政府出台的政策做出回应外，更加积极主动地寻求解决办法才是根本。……