杨 乐，张亦弛，张福生

（1.宁夏石嘴山市建筑管理站，宁夏 石嘴山 753000；2.中建八局发展建设公司，山东 青岛 266100；3.宁夏房安建设工程监理有限公司，宁夏 石嘴山 753000）

0 引言

加强安全生产管理，是促进建筑业持续健康发展的重要工作。近年来，随着对住建部《关于印发工程质量安全提升行动方案的通知》（建质﹝2017﹞57 号）［1］的开展落实，以及行业内各级“安全标准化工地”创建及“智慧工地建设”等措施的施行，建设安全工作总体上取得了一定效果。但在行业发展的同时施工现场伤亡事 年房屋市政工程生产安全事故情况的通报》（建办质﹝2021﹞17 号）［2］中指出，“2020 年全国房屋市政工程生产安全事故起数和死亡人数与 2019 年相比均有所下降，但生产安全形势依然严峻。①部分地区事故总量较大；②部分地区事故起数、死亡人数均同比上升较大；③群死群伤事故时有发生；④部分省（区、市）的省会城市生产安全事故较为突出”。

加强安全生产管理及安全提升工作，会涉及到工程建设全过程的诸多因素，一方面是要对当前建设行业市场环境进行整顿，通过对一些不良市场行为的有效治理，尽可能从源头上堵住一些可能会在建设过程中带来安全隐患的潜在风险因素。另一方面，对一些多年来形成的影响安全生产的共性问题或顽疾，在分析问题本质的同时应从根本上提出解决措施。需要指出的是:建设行业多年来虽也一直在加强对安全生产的监管和现场监控的力度，做了很多有益工作，但仍不能从根源上杜绝安全事故的发生，这就需要从现有安全管理结构体系（包括自控、监控、监督）和管理模式，以及培养建设产业工人队伍等多方面进行创新和思考。另外，在质量安全提升行动过程中各地都会制定相应的提升方案:①方案应结合地区经济发展水平、安全管理水平及地区建设安全实际状况等，特别是针对一些“安全通病”，拿出具体有效的措施进行治理；②建设安全提升是一个长期渐进的过程而非“提升行动期间”就能完成，因而此项工作需要持久的努力。本文以工程质量安全提升行动及建筑业高质量发展为背景，就建设安全提升工作和任务进行研究，结合当前建设安全现状，提出一些意见和建议供同行参考。

1 影响建设安全提升的主要因素

1.1 施工企业各类人员的安全生产意识有待提升

从已发生的各类施工安全事故分析，人的安全生产意识淡薄是导致各类事故产生的主要因素和共性问题。这其中就包括与施工安全相关的“三类”人员及建筑工人（包括特种岗位作业人员）等。导致安全意识淡薄的原因也是多方面的:①施工企业不能深刻认识到安全事故的危害性，没有从家庭、社会、人文角度引起对生命的尊重；②有些施工企业还没有完全摆脱粗放式的管理意识，对安全教育培训及考核没有真正地重视，只是为了应对检查的需要而流于形式，相关人员的安全知识整体水平并未得到真正提升；③建设生产企业及人员虽有《建筑法》《安全生产法》及其他诸多建设法规进行制约，但在涉及到质量安全等直接影响生命和财产安全的问题上、以及工程建设强制性标准（条文）执行方面，还没有树立或上升到“违规即违法”的法制化意识层面，这也是安全生产意识淡薄的根源之一。违法违规的代价小，违法违规者会产生侥幸心理，众多安全事故的发生正是从一些小的违规累积而产生。

1.2 建筑市场环境的不利影响

工程质量安全作为建设工程的核心，其在很大程度上会受到当前建筑市场诸多不良行为及环境的影响。如一些不具备相应能力的施工企业以不正当手段获取中标或以不合理低价中标，为了降低成本获取最大利润，会在潜意识里放松对安全的管控和投入。另外，当前建设市场转包挂靠等现象仍然存在，被挂靠企业有限的管理能力不足以支持对挂靠项目进行正规的安全管理，有些甚至是完全失控的，挂靠行为一开始就为安全生产埋下了隐患。因此，规范建筑市场环境和秩序、提高建筑市场行为的诚信度，是从源头上保障、提升建设工程质量安全的基础。

1.3 没有稳定的建筑产业工人队伍

多年以来，建筑工人主要是以农民工为主的特殊群体，在长期的粗放式管理模式下，农民工普遍缺少系统的安全专业培训及全面的安全防护知识。主要原因在于建筑农民工的流动性大，往往不是固定在一个施工企业，没有相对稳定的就业单位，在这种状况下，施工企业大多也不愿花费过多精力和成本进行相关的安全培训，这也是前文提出的造成建筑工人安全生产意识淡薄的主要原因。

培育专业型、技能型建筑产业工人队伍，有利于规范建筑市场秩序。加强建筑工人管理，保障工程质量和安全［3］，是建筑业持续性健康发展的基础性工作。没有一支稳定（有相应社会保障）、年轻化、技能型的建筑产业工人队伍做支撑，必将导致建筑安全生产的基础工作相对薄弱。因此，加快将“农民工”向“建筑工人”的转变、建设一批稳定的建筑产业工人队伍，是当前建筑业高质量发展的一项重要工作。

1.4 对重大危险源的管控不严格

施工现场的重大危险源，往往集中在一些危险性较大（或超过一定规模）的分部分项工程上，同时也是事故多发部位。在一些工程的重大危险源管控上存在不备案、现场公示内容不完整（缺项，缺控制措施及责任人等）、危险源清单未经所在企业审核及现场监理机构审查等问题。还有些工程因结构设计、施工方案或施工安全条件等发生了重大变化，导致出现新的危险源，而现场依然在按原有清单内容进行控制，新的危险源也将处于失控状态。

1.5 监理企业安全监控能力不强

建设安全管理具有涉及内容多、范围广、复杂性、突发性等特点。因此，作为现场自控及监控的安全管理人员，都需要具备较强的综合性安全专业知识。而安全监理工作起步晚，目前也缺少安全监理的体系标准，同时监理企业普遍缺少具有建设安全综合能力的技术人才，因而在现场大多也只是做一些基本的、程序性的安全管理工作。尤其对一些重大危险源、超一定规模的危大工程等，缺少与施工单位同等的计算、审查及管控能力，即在安全监理上不具有优势。监理的安全监控能力不强，因而也不能有效落实安全监理的各项职责。

1.6 建设单位的安全管理责任落实不到位

多年来，在建设安全管理工作中我们一直在强调“谁施工，谁负责”，但长期以来却忽视了作为工程投资者的建设单位（或业主）在其中应承担的首要责任。即:没有在建设安全方面树立“谁投资、谁负责”与“谁施工、谁负责”共存的安全理念。建设单位的安全责任没有得到应有重视，发生安全事故后，公众潜意识里就是施工与监理的责任，却没有思考过工程投资者的很多不良行为都会对建设安全产生重大不利影响。在实际工程建设中，存在以下方面影响建设安全的建设方不良行为。

1）不能严格执行法定建设程序。如，在未取得施工许可等情况下开工建设、在工程的发包上随意性大，违规指定不符合安全条件的分包单位等等。

2）在施工过程中任意压缩工期，施工单位迫于建设单位的压力，在一些安全作业条件（标准）尚未得到保证的情况下盲目赶工期，出现事故在所难免。

3）建设单位对安全生产费用不及时支付，导致施工方的安全投入及安防设施等满足不了安全生产的要求。

4）一些建设单位搞“大业主、小监理”的项目管理模式，现场监理作用难以发挥，有些建设单位对监理上报的安全隐患消极对待。

5）随意变更结构设计或以“优化设计”为名违反强制性标准条文，导致建筑结构在施工中因承载能力不足或原施工方案发生变化而在未充分论证情况下发生坍塌等安全事故。

因此，从源头上规范建设单位的建设行为，是保障建设安全的关键。

2 建设安全工作提升的措施

2.1 落实各方责任主体的安全责任

近年来，国家和地方对建设工程五方责任主体的建设安全责任也都做了进一步规定和明确，因此，参建各方均要建立相应的安全生产责任体系及制度，依法落实各自安全责任。

1）施工企业要强化以主要负责人为核心的安全生产领导责任，应本着“安全生产、人人有责”的全员参与原则，明确施工企业法人、主管生产的负责人、项目负责人、项目安全员等各层级管理人员的具体安全职责，企业应通过考核机制对各类人员安全职责的落实情况进行评价和监督。施工企业作为具体的生产建造者，在严格执行工程建设相关安全标准的基础上，对当前国家和地方为提升现场安全工作而开展的各项活动和提出的新任务，如安全提升、安全标准化、智慧工地建设等，应进行大力推进以促进企业安全生产环境和安全管理能力的提高。应加强对安全新技术的创新和应用，培育并壮大企业产业工人队伍，积极为企业的安全零事故创造有利条件。

2）项目监理企业（机构）在安全监理中应发挥监控作用并承担监理责任，作为常驻施工现场的监控方，安全监理也是对施工方安全管理的有益补充。住建部在《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（建市﹝2006﹞248 号）［4］中，明确了安全监理的范围、内容、程序及责任，因此，从监理企业到现场监理机构，对该意见中的内容应严格落实以减少安全监理责任风险。

3）进一步加强勘察及设计单位的安全责任。除勘察及设计文件出现问题而导致发生安全事故、应追究其安全责任外，目前国家也提出勘察及设计单位应在其勘察设计文件中，对容易发生安全事故的危险性较大分部分项工程予以明确并列出清单，并应提出相应指导及处理意见，这也是从勘察设计文件源头上防止安全事故发生的有力举措。

4）建设单位的首要责任。前文中阐述了建设单位在建设过程中的一些不良行为对建设安全的负面影响。近年来，各级建设行政主管部门陆续出台了关于“加强建设单位工程质量安全首要责任”方面的文件和指导意见。如:《宁夏房屋建筑与市政工程建设单位首要责任管理规定》（宁建规发﹝2022﹞01 号）［5］中，规定了建设单位项目负责人及派驻施工现场的安全专职管理人员应具备的学历、职称、执业资格、配置数量等条件及要求，如不具备条件和能力的也可聘用专业机构代行建设方管理职责。另外，2022 年新修订的《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（财资﹝2022﹞136 号）［6］中，规定建设单位应当在合同中单独约定并于工程开工日一个月内，向承包单位支付至少 50 % 的企业安全生产费用。

以上规定都进一步对建设单位在工程建设过程中的安全行为进行了明确和约束，提出了建设单位作为工程建设的总牵头单位，依法应当承担工程质量安全的首要责任，并应从严格执行法定建设程序和发包制度、保障合理工期和造价、保障安全生产费用的及时支付、现场安全管理体系有效建立等方面履行其职责。

2.2 加强政府监管力度及效率

各级建设安全管理部门作为政府建设安全的监管机构，在做好工程开工前安全监督交底的基础上及在日常监督巡视的同时，也应创新发展并提升监管效率。应积极推行“双随机、一公开”的检查方式，深入开展以“危险性较大的分部分项工程”为重点的安全专项检查，要组织对当前住建部施行的《工程质量安全手册》制定实施细则并对责任主体的执行情况进行督查。应集中安全监管力量，对所辖区域在建工程实行“差别化”管理，在此过程中应积极促进优势施工企业对安全文明施工的引领示范带动作用，以此共同促进区域内建设安全的整体提升。

因安全监管人员有限，可通过目前国家推行的“政府采购第三方工程质量安全巡查服务”等方式，借助社会力量加强对现场质量安全的监管。同时应发挥和利用监理报告制度的积极作用，使其作为政府监管力量的延伸，与现场监理机构协同做好安全隐患的检（排）查和处置。

2.3 加强建设安全培训教育

1）施工企业的三类人员应参加年度安全教育培训及考核，此类培训往往以企业自行组织及主管部门组织两种方式进行，有些地区则要求以上两者需各占一定学时。企业自行培训效果应经得起检验而不是流于形式，企业培训师资力量不足的也可委托第三方培训机构进行。工程施工前应做好三级安全教育及安全技术交底工作，其中重大危险源及危险性较大分部分项工程所涉及的安全操作规程及标准应成为交底的重点。项目部可采取安全技术文件讲解、播放事故警示视频、应急演练等方式进行安全知识培训，使工人的安全行为和安全技能切实得到提升。

对建筑工人的安全教育培训，还应结合建筑产业工人队伍的建设进行开展。地方及有条件的施工企业应制定相关政策，积极建设产业工人实训基地或以校企联合等多种形式，使建筑工人的培训有平台、有内容、有师资、有考核，以保障培训效果。企业对培训合格的建筑产业工人应加强相关待遇及社会保障，吸引特别是年轻技能人员留在企业并创造价值。

2）监理企业的安全监理工程师作为施工现场安全的监控者，也应不断接受相应的安全培训及考核，掌握并及时更新现场各种安全专业知识，使安全方面知识储备能够满足现场安全监理的能力要求。

2.4 全面推进安全标准化创建工作

近年来，在建设工程领域，从国家到地方的各级安全标准化工地创建都在有力地开展，实践证明此项工作对减少施工现场的事故发生具有明显的促进作用。建设安全标准化创建，要在人的安全行为规范化及实体安全标准化这两方面共同推进，逐步提升施工人员的安全生产意识和安全技能、逐步提高现场的安全作业环境并达到标准化水平，这也是住建部对质量安全提升行动的重点任务。

当前，安全标准化工地创建尚未在所有项目强制要求，还处于施工单位自愿创建及申报阶段，但未来所有在建项目均应达到质量安全标准化也是趋势。鉴于不同资质级别的施工企业能力有所不同，安全标准化创建和评审不应只按行政区域如县级、市级等划分等级。在此基础上，应探索按照不同资质级别（企业）进行划分（因资质级别代表着施工能力及水平）、以引导此项工作向更高方向和标准发展，同时也是避免重复申报及评审，如:特级和一级资质企业施工的项目应直接从（按）较高级别和标准进行创建及申报。分级划分，也需要在创建、评审、奖（激）励政策等方面制定不同的、切合实际并有利于此项工作持续发展的标准。

2.5 加快推进“智慧工地”建设

智慧工地建设，重在对现场安全文明施工的管控，在一定程度上实现了施工现场可视化智能管理，可提升施工信息化管理水平。目前一些地区也出台了智慧工地建设的地方标准以指导此项工作的展开。智慧工地建设可有力促进已开展多年的“安全标准化工地”创建工作，也是对安全标准化工作的有益补充。通过可视化监控平台，实现对一些重大危险源及人的不安全状态实时监控及数据上传，同时与安全监管部门信息平台对接，对事故预防起到积极作用。

2.6 以建筑工业化及新技术作为促进

建筑工业化是建筑行业未来的发展方向，新技术能够加快促进建筑产业的升级，其中，以建筑工业化及新技术应用促进建筑安全的提升也是多方面的，并且已取得了明显的效果。例如，以建筑装配式来代替现场的混凝土湿作业，可有效减少现场的模板加工、安装、拆除过程中产生的诸如坍塌等安全风险，同时减少混凝土夜间施工对安全及环保更为有利；通过建筑机械化应用可替代部分人力，并且在一些危险部位的施工可由施工机械辅助完成；采用工具式定型化临时设施新技术，对一些临边安全防护可采用定型工具，做到安装快速简便、安全可靠；还有如采用销键型钢管脚手架、集成附着式升降脚手架、脚手架金属防护板网代替化纤类安全网等，也都更加安全。通过大力推进建筑工业化及新技术应用，可有效减少现场不安全因素，从根本上降低安全事故的发生。

2.7 加强对强制性安全标准的执行和检查

大多建设安全事故的发生，与对工程建设相关安全标准的执行不力有直接关系。随着国家标准GB 55034－2022《建筑与市政施工现场安全卫生与职业健康通用规范》、GB 55023－2022《施工脚手架通用规范》等的颁布和实施，工程建设安全“技术法规”体系也更加完善。以上规范作为全文强制性工程建设标准，具有强制约束力，也是建设安全的“控制性底线要求”。因此，在工程建设过程中，应将实施后的强制性安全标准条文作为执行和检查的重点，监管部门也应从“法规”层面加大对违反的处罚力度。

2.8 建立安全监理责任清单

监理机构作为工程现场安全的监控方，应对施工单位编制的重大危险源清单进行审查，同时也应借鉴施工单位编制重大危险源清单及公示制度的做法，建立相应安全监理责任清单制度。其做法是:明确从监理企业到项目监理机构各层级人员的安全责任，对现场各项安全监控目标进行详细分解并制定出监控及预防措施。通过清单的制定以增强安全监理责任意识，完善安全监理依据，也使安全监理责任不与施工方安全责任相混同。同时，增加安全监理风险辨识的能力、增加对危险性较大分部分项工程的管控能力，可有效落实监理企业（机构）安全监理责任。

2.9 创新发展现有安全管理模式

现有的建设安全管理体系及模式，多年来对建设生产安全也做出了相应的努力，包括企业自控、监理监控、政府监管力度都在不同程度地加强，但所做工作与当前依然严峻的建设生产安全形势相比仍有差距，在这种情况下，应探索对现有安全管理体系及模式进行创新。当前，各类施工企业安全自控能力和水平参差不齐，通过施工行业的自控来提升建设安全总体水平，还需要一个长期的过程。因此，应首先在现场监控和监管上探索寻求新的途径。

1）相较质量控制，当前监理企业在安全监控上并不具有管理优势（前文 1.5 节中已做了分析），笔者在相关文献中提出将管理能力相对较弱的安全监理业务分离出来，由各方面具备条件的社会力量成立社会化安全管理机构（企业），对现场安全进行专业化管理。

2）参考当前工程质量保险（试点）的做法，进行建筑安全保险的探索，由保险机构委托专业管理机构对现场安全进行监控。

3）在政府安全监管层面，尤其是在监管力量薄弱的地区，如一些正在建设的大型工业区（基地）等区域，加快推行“政府采购第三方工程质量安全巡查服务”模式，使建设安全监管能够全覆盖。

在涉及生命安全的问题上，当现有安全管理模式长期以来不能有效、明显降低安全事故发生率时，应尝试进行管理模式的变革，这实质上也是一种基于生命至上和问题导向的改革，而借助社会力量进行社会化、专业化安全管理应是良好途径。

3 结语

针对国家开展的工程质量安全提升行动，结合当前建设工程生产安全形势，对影响安全提升的因素进行分析，提出以“建筑工业化及新技术作为促进、创新发展现有安全管理模式”等多项措施提升建设安全工作。应从技术及管理角度，对一些实践证明积极有效的安全工作如“安全标准化创建”等持续推进，同时也要对不利于安全提升及效果差的管理模式等，进行相应的“安全管理结构体系”改革研究。要对落后的安全生产技术及防护用品等进行淘汰，加强安全管控过程的信息化、智能化应用水平，以提高安全风险的识别和处理能力。应通过多项措施及手段，切实减少建设生产安全事故的发生，为建设行业安全提升及高质量发展做出贡献。