田 括

（深圳市建筑工程质量安全监督总站，广东 深圳 518034）

0 引言

相较于西方发达国家，我国建筑工程质量监督起步较晚，东西部地区经济发展的不平衡不平均导致各地工程质量监督机构发展及探索存在不均衡现象。质量监管在整个建筑工程施工中是一个不可缺少的重要环节，对于提高工程质量，保障建筑行业的稳定健康发展具有重要意义。本文以最具代表性的深圳为例，以点概面地对国内建筑工程质量监督模式进行反思。

1 演变历程

深圳从一个小渔村到现在的一线大都市，工程施工规模从上百平方的村屋到上百万平方的高楼大厦，短短四十余年，深圳经历了沧桑巨变，走过了西方国家数百年的路程。与此同时，在一幢幢高楼鳞次栉比拔地而起的背后，是日益扩大的施工规模、愈加复杂的施工流程、尖端新颖的建筑工艺，随之而来的是监管难度的成倍增长。深圳质量监督机构便是在这样的时代浪潮中，摸着石头过河，不断地自我调整完善，以适应不断变化的施工环境。

1981 年，深圳市工程质量监督检验站成立，在中国内地率先确立了政府委托专业机构对工程质量实施监督管理的模式。1981 年3 月 6 日，深圳市计委正式批准深圳市建委和冶建总院合并建立深圳市工程质量监督检验站（以下简称“市质监站”），开启了建筑工程质量监督的篇章。

建站之初，市质监站仅有员工 50 余人，工作环境及检测条件相当简陋，实验、办公、居住均在临时搭建起的 900 多 m2的芦席工棚内，前往工地的交通工具是自行车。

在大量工程质量监督实践的基础上，市质监站开始修订规范、建章立制，为之后监督工作提供了重要指引，收录于《中国工程建设质量管理年资料》汇编的《深圳市工程质量监督检验站工作条例》、《工程质量监督工作细则》、《深圳市道路工程质量监督办法》等规范均在这一时期完成。

面对人手严重不足，工作及出行条件简陋的现状，深圳摸索出一套与八十年代城市建设相适应的监督管理方式、模式，即每个监督员负责几个在监项目，对点全程负责，大型项目可由多人负责的个人负责制监管模式，形成了早期工程质量监督检验制度的雏形。

同时，1984 年 9 月国务院印发的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发〔1984〕123 号）中提出“按城市建立有权威的工程质量监督机构”，自此全国各地区逐渐形成政府对建设工程质量实施监督的体制。

1986 年，市质监站下设南头分站和沙头角分站，并下设深圳市工程质量检测中心。1990 市质监站下设机场分站，通过设立分站和检测中心的方式，节省了监督人员的出行时间，简化了建材检测流程，确保了检测水平，极大地提高了监管效能。

2001 年，为进一步强化对建材质量的检测，市质监站剥离了质量检测职能，深圳市建设工程质量检测中心随即成立。2009 年 11 月，深圳市绿化工程质量监督站并入市质监站，将园林绿化等工程施工质量纳入监管。2013 年，市质监站出台颁布相关制度规定，规范监督抽检工作，坚持常规抽检与突击抽检相结合，实现监督抽检数据与检测中心的实时联网和不合格材料信息的快速反馈处置机制。在不断的探索实践下，市质监站加强服务创新，优化办事流程，简化了监督登记程序和中间验收、竣工验收监督施工资料审查目录，确定了“随机巡查”、“日常抽查”及“专项检查”的新型监管模式。

2014 年，深圳市初步探索质量安全“两监合一”执法模式，整合质量、安全监督监管人员，统一监管队伍，深入贯彻“放管服”改革措施要求，为广大企业及单位提供质监、安监“一站式”服务。

2015 年后，市质监站加强监管信息化、标准化建设，协助开发了智能监管系统，并实现了在房屋建筑工程领域的全覆盖。

2 对国内质量监管模式的反思

从深圳质量监督机构 40 余年的发展可以看出，建筑工程质量监管模式不是一成不变的，不是死板的，而是根据建筑市场的具体情况以及施工规模、工艺、条件不断调整，从而满足本地生态现阶段的质量监管要求的。

监督机构的发展是一个不断前进不断完善的过程，在这个过程中势必会存在缺陷不足。以深圳为起点，以点概面推及全国，对建筑工程质量监管模式进行反思，不难发现以下共性问题。

2.1 人员配备不到位

近年来，随着建筑业快速发展，全国范围内在建工地数量和规模不断扩大，施工内容涉及房建工程、地下工程、基础工程、机械工程、电气工程、管道工程、装饰装修等多个专业，质量监督环境愈发复杂，监督力量长期不足已成为当前全国质量生产大环境下监督机构不得不面临的新常态。在当前监督人员配置条件下，传统的“人盯人”“大撒网”监管模式的力度密度强度均无法满足现阶段建筑市场质量监管需求，亟需一种集约、高效、智能的新型建设工程质量监管模式［1］。

2.2 自由裁量权大

“自由裁量权”通俗来讲即对法律规定后果的“选择权”，其本身带有主观性，不可避免地受到能力情感等因素的制约左右。

现阶段全国范围内的质量监管，或多或少存在着对同一违法违规事宜做出不同处理结果的情况，导致这种情况的直接原因，往往是自由裁量权的使用失当，根本原因则是监管人员对法律法规的理解不到位，监督机构对于监管标准、执法规则不完善导致的。在现有的监管模式下，繁重的一线监督任务和监督队伍配置的相对短缺，对监督人员的专业素养提出了更高的要求，也是造成这种现象的诱因之一。

2.3 职责界限不清晰、多头管理

随着监督模式的不断变更，各级监督机构的职责划分也在不断地调整，随之而来的是监管内容的更新变化。这个过程本质上是为了顺应本地建筑市场，扎根本土实情进行的改革尝试。但改革的过程往往并非一蹴而就的，其过程不可避免地存在甚至长期存在市、区监督机构、不同职能部门之间职责划分不清、权责不明，对工地进行多头管理的现象。这种现象是监督机构的监管模式不断创新发展，螺旋上升的必然产物，但其过程势必导致“过度监管”或“监管真空”。前者将空耗人力物力，影响企业正常的生产工作，后者将形成监管死角盲区，同样不利于质量生产。

3 对策分析

3.1 购买服务科技提质

通过购买第三方监管队伍、聘请专家的方式，可以有效补充监管队伍，强化监督力量［2］。这种方式灵活多变，可根据实际情况，选择购买服务的时间、专业配置等。

立足现阶段质量监管机构现状，解决质量监管机构繁重的工作量与人员配备不足之间矛盾的根本出路在于通过科技创新提高监管效能。近年来深圳市推广的“智能监管平台”，就是通过信息技术与监管的深度融合，创新了工程质量监管模式，以实现采用科技化手段落实质量生产责任、精准执法远程监管、信息共享协同管理等目标。

3.2 完善制度统一标准

组织学习《中华人民共和国行政处罚法》《行政处罚自由裁量权》等建筑工程类法律法规，定期开展监督工作标准化培训工作，统一执法标尺，提升依法行政能力。

通过建章立制，完善监管机构工作制度，通过菜单式执法，有效减少执法人员自由裁量权，建立健全监管体系。

3.3 属地管理科学配合

“属地管理”是在特定地域内明确管理主体，明晰主体单位责任，调动主体单位及从业人员的工作积极性，提升辖区内综合治理效能的一种方式。属地管理通俗来讲就是谁的辖区谁负责，通过厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，科学推行属地管理制度可以有效避免多头管理，明确责任落实，强化源头管控治理［3］。

推行工程质量的属地监管时，应按照权责一致要求，建立健全责任清单，分级负责，科学规范地属地管理，防止层层向基层转嫁责任，导致基层权责力不对等的结构性困境。

除了厘清监管边界外，各部门间还应科学配合，为企业建立良好的营商环境。如为优化深圳市建设项目验收流程，提升建筑许可审批效率，深圳市住房和建设、规划和自然资源、交通运输、水务部门发起推动了工程建设领域审批制度改革，制定了《深圳市建设工程竣工联合（现场）验收管理办法》（深建规〔2020〕12 号），开启了对建设项目的规划、消防、民用建筑节能等进行联合（现场）验收的新篇章。

4 结语

工程质量是建筑施工企业的生命线，建筑产品的质量更是社会稳定繁荣的关键一环，建立完善工程质量监管模式方法是必要的，也是必须的。但这个过程不是一蹴而就的，是根据社会发展、科技创新、工程现状的客观条件螺旋上升的，是一个长期的持之以恒的过程，应当以问题为导向，秉持科学态度，由简入繁循序渐进，不断提高工程质量监管效能。