张馨之 王海燕 蒋晋豫 李欢欢

(陕西省林业科学院，陕西 西安 710002)

为应对气候变化，推动绿色低碳发展，2020年习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话中指出，我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2022年习近平总书记参加首都义务植树活动时指出，森林是水库、钱库、粮库，现在应该再加上一个“碳库”。林业碳汇引起了更多人的关注，有关林业碳汇发展的讨论也日益激烈。

现阶段，陕西省经济发展仍然处于追赶超越阶段，发展短时间内很难摆脱对煤炭等非清洁能源的依赖，经济发展与生态保护之间的矛盾仍然相当突出。陕西省林业资源相当丰富，被誉为“中华绿芯”的秦岭主体位于陕西省境内，秦岭陕西段森林覆盖率已达72.95%。陕西省林业碳汇发展的空间和潜力很大。发展林业碳汇有助于陕西省经济社会发展，提升农民收入，对于山区、林区等存在返贫风险的地区作用尤为明显。同时也为生态文明建设及“两山论”的落实提供新的实践途径。

1 林业碳汇定义及其理解

为应对气候变化，1992年5月《联合国气候变化框架公约》缔约，我国于1992年11月批准加入《公约》。为加强《公约》的实施，1997年通过了《京都议定书》，第一次提出“碳汇”一词。自此，我国针对林业碳汇制定和出台了一揽子政策和法律法规。2003年年底国家林业局成立了碳汇管理办公室。2009年相继出台了《关于开展清洁发展机制下造林再造林碳汇项目的指导意见》《中国绿色碳基金管理暂行办法》《中国绿色碳基金碳汇项目管理暂行办法》等法律法规[1]。2020年，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话中指出，我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2020年中央经济工作会议将做好碳达峰、碳中和工作作为2021年的八大重点任务之一。林业碳汇已经成为中国应对气候变化与实现双碳目标最经济可行、最具发展发展潜力的途径[2]。

林业碳汇是在《联合国气候变化框架公约》通过了国际性公约《京都议定书》中引用的特定名词，指通过实施造林再造林、减少毁林等活动，吸收大气中的二氧化碳并与碳汇交易结合的过程、活动或机制[3]。国内外学术界对林业碳汇展开了多角度、多层次的探讨，对林业碳汇的定义及其内涵拓展也存在众多理解。本文比较认同的是秦国伟等[4]提出的概念：林业碳汇是遵循国内国际应对气候变化战略，贯彻绿色发展理念，坚持可持续发展原则，以增加森林固碳储蓄功能、控制全球气候温升为目标，借助市场机制、法律和行政手段，强调多种不同主体共同参与，从碳汇政策、碳汇技术、碳汇市场及碳汇项目等方面入手，把森林培育、森林保护和可持续经营相结合的现代林业活动。可以看出，林业碳汇不仅具有自然属性，更多地是强调林业碳汇作为工具在人类社会中减排的人工属性。

从生态保护的角度来看，林业碳汇可以通过造林、沙化和退牧还草等活动改善生态环境，通过经济、有效的方式减缓气候变化[5]。同时为保护生物多样性提供坚实的生态基础。从社会经济的角度来看，林业碳汇能够灵活地调节经济发展与生态保护之间的平衡，使环境治理成本趋向最低化，推动林业产业升级，提升山区经济水平，助推区域经济发展[6]。

2 陕西省林业碳汇发展现状

2.1 全省森林资源整体储量丰富，碳汇发展潜力较大

陕西省是我国西部资源大省，也是重点林区之一。2022年陕西省第三次全国国土调查显示，全省林地1247.6万hm2，其中乔木林地935.66万hm2，占75%；竹林地0.68万hm2，占0.05%，灌木林地185.15万hm2，占14.84%；其他林地126.11万hm2，占10.11%。2020年底林业资源监测显示，森林面积8533.32千hm2，森林覆盖率41%，全省活立木蓄积量4.24亿m3。根据陕西省林业局数据显示，森林生态系统年增碳汇能力820万t。随着“双碳”战略的进一步实施，陕西省的森林生态碳汇能力将持续增长，这无疑为陕西省碳汇的持续性发展提供了坚实的基础。

2.2 整体林业产业发展迅速，但与发达地区相比仍存在差距

林业碳汇作为现代林业管理活动，其发展水平和林业产业整体息息相关。一般来说，林业产业越发达的地区，林业碳汇的实践也更丰富。据陕西省林业局显示，2021年陕西省林业产业总产值突破1500亿元，较2020年相比翻了一番。林业产业的发展将同步带动碳汇行业的发展。虽然发展速度较快，但由于起步晚，底子薄，和福建省7000亿产值，广东省8121亿产值仍有较大差距。和同为第一产业中的农业、畜牧业相比，林业产业发展速度仍然较为缓慢。由于受到陕西林业产业整体水平的限制，陕西林业碳汇发展也较为缓慢。

2.3 逐步推进林业碳汇市场，林业碳汇项目开始落地

2011年，我国在北京、福建等7省市开展碳排放权交易试点，为全国碳市场建设探索经验。陕西省并未被纳入我国碳排放交易试点地区。可以看出，陕西省林业碳汇的发展建设处于摸索阶段。为了响应国家政策，陕西省碳汇资源丰富的地区，正在政府的引导下，逐渐发展林业碳汇。2022年3月，咸阳市首批三张林业碳票正式颁发并成功竞价交易。6月，宁陕县通过招商引资，完成了价值100万元的林业碳汇交易。这2个项目的落地实施，是陕西省实现“双碳”目标的重要探索。

3 陕西省林业碳汇现存问题

3.1 省级政策制定存在滞后性

自“双碳”战略实施以来，国家颁布了诸多碳汇相关政策，如《碳排放权交易管理办法(试行)》《大型活动碳中和实施指南(试行)》等。为响应国家政策，陕西省也陆续制定《陕西省生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》等政策，推动建立“百万亩绿色碳库”试点示范基地，建设林业碳汇计量检测中心等。虽然陕西省政府不断推动碳汇发展，但就陕西省的法规政策体系来看，其建立和制定仍存在一定滞后性，目前仍未形成系统完整的制度建设。省级层面制度政策的缺失，导致碳汇发展中存在法规不健全，信息不对称，市场失灵等风险。这实质上进一步拖慢了碳汇发展的脚步，导致林业碳汇资源无法得到有效的开发利用，也导致林业碳汇的生态效益和经济效益难以得到实现。

3.2 尚未建立高效的市场机制

林业碳汇市场建立的基础较为薄弱。由于林业碳汇服务产品独特的自然和经济属性，其数量和质量信息往往难以被交易双方全部获知，普遍在交易市场上造成了信息不对成的现象[7]，无法充分实现帕累托最优，也大大地影响了市场的交易效率。这从源头上削弱了建立林业碳汇市场机制的内生动力。从供求双方力量来看，目前陕西省林业碳汇面临的最大问题不在于开发供给，而是促成林业碳汇交易落地的有效需求不足。需求的缺失导致陕西林业碳汇市场的力量十分薄弱。即使有一些项目落地，如2022年6月，国有小纪汗林场完成2527t碳票交易，也是在政府的引导下促成的。目前政府“有形的手”的行政力量较强。但林业碳汇作为生态产品来说，其价值的实现应当遵循市场规律。政府应当在市场失灵的情况下利用税收等手段调节市场[8]。目前陕西林业碳汇的市场仍处于起步阶段，尚未形成供需有效作用的机制，导致市场规律无法有效发挥。

3.3 缺乏相关领域优质人才

碳汇作为一项新兴行业，起源和发展都源于国外，国内对其探索及研究仍处于起步阶段。目前国内高校尚未开设相关专业，相关领域专业人才较少。同时实践中的优秀人才累积也较为欠缺。陕西作为中西部欠发达省份，此类问题和福建、浙江等省份相比尤为突出。林业作为基础行业，其发展意义巨大。但由于历史、宣传等原因，林业从业人员整体学历水平较低，学历结构单一，缺乏高素质人才。同时也缺乏科学普及及成果推广人才，导致大众对于林业碳汇的认识不足，理解不深。在缺乏各类人才的基础上推进林业碳汇必然会存在较多阻力。

4 相应的政策建议

4.1 加快专业人才培育，增添科技力量

鼓励高校、涉林企业、科研机构借助高端创新平台开展碳汇研究工作，积极开展碳汇生态产品价值实现试点建设。在此基础上，鼓励高等院校加快碳汇学科建设与专业人才培养，利用好碳汇生态产品价值实现试点，做好产学研结合。各地政府应当推进碳汇专班建设，强化政策的理论依据。要在与林业碳汇有关的部门积极开展碳汇科普，提升相关工作人员的专业素养和业务能力，提高对林业碳汇的认识水平和决策能力。如，陕西省在安康市平利县建立了陕西省首个生态司法碳汇教育实践基地，为后续开展碳汇工作奠定基础。

培育新型职业林农。林业碳汇的发展离不开拥有林地的农民。应当强化政策扶持，加大对农民专业技能教育培训的财政投入，提升培训教育水平，不断提升农民素质。因地制宜开展具有本地特色的技能培训课程，并通过融媒体等方式，将线上线下结合在一起开展培训，增强培训辐射面。

4.2 构建顶层设计，加强政府调控

林业碳汇作为一项系统性工程，涉及到发改委、林业局、自然资源厅等多个部门，不同部门之间存在职能和目标差异，可能造成权责不明晰等问题。因此有必要加强各部门之间沟通交流，打破部门壁垒，建立清晰有效的管理体制。林业碳汇作为一项国家战略，其对森林生态保护，林业产业发展，改善民生福祉，推进乡村振兴等目标将会产生不可避免的影响，这就需要政府部门在制度政策、立法实施等方面，作出科学合理的决策[9]。既要引导“双碳目标”有效实施，减轻在过程中对其他战略的负面影响，又要积极寻求路径，将各个目标有机统一融合在一起，争取用更低的成本积极推进“双碳”目标战略的有效实施。这就需要政府在顶层设计方面把握规律，构建机制[10]。通过立法保障、政策引导等途径，凝聚涉及领域专家以及各级政府力量，做好碳汇方面的微宏观调控，用好“有形的手”推进碳汇战略落地。

4.3 立足陕西省实际，构建试点运行模式

我国的碳交易采取了“先试点后推广”的做法[11]，于2011年年底启动了“两省五市”7个碳交易试点。此次试点行动为后期制定符合我国的碳交易制度以及推广全国奠定了基础。林业碳汇作为实现“双碳”目标的重要生态举措，具有广阔的发展前景。但目前无论是在认识理解、立法政策、交易机制、配套设施等方面还不够成熟。因此寻找生态基础、社会条件合适的地区进行小范围试点，可能是大规模推进双碳战略的重要前提。给予试点地区更多的政策倾斜和资金补贴，减轻林业碳汇发展面临的成本及风险；通过各类平台积极宣传林业碳汇，提高企业、民众对于林业碳汇的认知度，同时可以通过线上线下的方式，建立碳汇智库，吸纳不同渠道的意见。