欧咏梅,许 诺,崔亚楠,邱志兴,解福泉

(广州华夏职业学院,广州 510935)

0 引言

著名教育家D.B.约翰斯通(D.B.Johnstone)于1986年提出教育成本的分担与补偿理论。教育成本应该由国家、受教育者个人、社会企业分别承担,原因在于教育是需要投资获取社会效益的活动,满足多个主体的需求,受益人包括国家、受教育者个人、社会经济活动主体[1]。按照谁受益谁支付的原则[2],教育的收入来源包含政府财政支付、受教育者个人学费、社会捐赠。职业教育属于一种选择性教育,具有准公共产品的类型特征,职业教育根据资金的来源分为公办职业教育、民办职业教育。陈红等认为对于民办职业教育融资问题,民办高校可以通过市场化方式获得资金支持[3]。沈高峰认为资金短缺问题是制约民办职业教育健康发展的瓶颈之一[4]。刘芳等认为教育投资不足是限制民办职业教育进一步发展的主要原因之一[5]。破解民办职业教育融资存在的问题,和震认为民办职业教育经费收入从主要依赖生源学费转型为多样性融资等[6]。张德文认为要落实政策制度,拓宽融资平台[7]。冉云芳提出要引导民办职业学校多元办学,就要在政策上加大扶持力度[8]。杨淑晶认为缓解民办高等教育的经费不足,强化政府投入的力度,出台政策引导企业和个人的各种投入,创新经费投入的方式[9]。上述学者的观点,多从学费收入与社会捐赠等方面论证了民办职业教育投资的不足。基于此,在全面分析我国民办职业教育现状的基础上,从体制机制两个方面论述投入不足的原因,并提出破解民办职业教育投入不足的途径。

1 我国民办职业教育现状

我国第一所民办职业学校是1918年黄炎培先生在上海创建的中华职业学校,经过100余年的发展,民办职业教育体系日臻完善,无论在办学质量、办学规模、办学层次上均得到了长足的发展,为我国经济社会发展培养了数千万高技术技能型人才。目前,我国各级各类职业学校有2837所,其中民办中等职业学校2073所、民办高校764所,占全国中等教育在校生的20.63%,占全国普通、职业本专科在校生的25.27%。但由于民办职业学校享受国家公共教育资源较少,同时要体现教育的公益性,因此在实现高质量发展中受到一定制约,存在需要破解的诸多问题。通过调查,归纳民办职业学校现状如下:

1.1 重“筑巢引凤”,淡“内涵建设”

民办职业学校长足发展的根本在于学费收入。为了吸引学生报考,学校投资者和领导层深知“筑巢引凤”的道理,努力打造靓丽的校园环境,包括建筑、道路、绿化、餐厅、宿舍等方面。这些方面的投资往往见效快,能够直接提升学校的吸引力。尽管学校深知“内涵建设”对于学校的高质量、可持续发展具有重大意义,甚至起到决定性作用,但是,内涵建设需要大量的人力、财力和物力的投入,并且短期内难以见效。因此,学校往往难以将“内涵建设”放在首要位置。

首先,内涵建设需要大量的人力投入。学校需要培养和引进高素质的教师队伍,提升教师的教学水平和专业素养。这需要学校进行长期的师资培训和教育教学改革,以提高教师的教育能力和教学水平。此外,学校还需要加强学生管理团队的建设,提高学生的综合素质和管理能力。这些都需要学校投入大量的人力资源,包括招聘、培训和管理等方面的工作。

其次,内涵建设需要财力、物力的支持。学校需要进行教育设施的改善和更新,提供良好的学习和生活环境。这包括修建新的教学楼、实验室、图书馆等教育设施,购买先进的教学设备和教材,以及改善校园的基础设施和公共服务设施。这些资源是学生学习和发展的必备条件,也是学校提高教育质量的重要保障。

由于内涵建设的投入较大且短期内难以见效。相比之下,一些能够迅速提升学校形象和吸引力的工作更容易受到关注和重视。例如:学校的宣传推广、校园环境的美化、招生政策的优化等都是学校在短期内可以见到成效的工作。因此,学校往往会将更多的精力和资源投入到这些方面。

1.2 师资队伍结构不尽合理,稳定性差

民办职业学校普遍存在师资队伍年龄、学历、职称、学缘结构方面的不足,总体呈现哑铃状,中坚力量、核心团队难以形成,这是影响人才培养质量的关键因素。培养高质量人才,提高学生就业质量,是职业学校立足之本、发展之基。教学科研、人才培养模式创新、社会服务、品牌打造均需要素质优良的教学团队。工作压力方面,除了与公办教师同样需要处理教学、教科研、学生管理等方面的工作,民办职业学校还普遍面临招生压力和就业压力,这些工作无疑也会安排到教师身上,“全员招生”“全员指导就业”,容易导致教师身心疲惫,失去工作动力,更难以静下心来做教科研工作。科研平台方面,相比公办职业学校,民办职业学校在科研经费、实验室设备等方面的投入相对较少,导致教师在科研方面的条件受限,难以开展深入的研究工作。

发展空间方面,民办职业学校的职业晋升通道较为狭窄。有的民办学校职称评审机制不完善或职称评审标准较为简单,重视教学成果而忽视科研成果,这使得教师对科研的积极性不高,影响了创新研究氛围的形成。尽管目前某些省份在职称评审工作上已经有所改革,但是教师在民办职业学校所取得的职称,在求职中存在不被认可的情况,职业发展面临一定的限制,缺乏长期稳定的职业发展前景,也会影响教师的稳定性。

此外,缺乏良好的工作环境和福利待遇也是造成教师队伍不稳定的原因之一。一些民办职业学校在教学设施、科研支持以及教师培训等方面的投入不足,导致教师无法得到应有的支持和关注,影响教师对学校的认同感和归属感。相比于公办学校的大部分老师有比较稳定的薪酬待遇,民办职业学校教师的薪酬水平普遍较低,难以满足生活和发展需求,导致教师流失率较高。因此,民办职业学校在工作压力、职业发展、科研平台、薪酬待遇、人文关怀等方面难以给出诱人条件,难以引进优秀人才。同时,现有教师团队中,退休人员、年轻教师占多数,并且人员流动性大,这些制约民办职业学校高质量发展的问题亟待解决。

1.3 专业结构优化不及时,发展速度与可持续不协调

专业建设以量取胜的理念尚在,专业跟着产业建,课程跟着岗位变的机制不够健全。对于企业有需求,招生形势好的专业,不能正确评估现有教学资源,盲目大量招收学生,出现由于教学资源匮乏致使人才培养质量不高,发展速度与可持续方面的不协调,过多考虑办学成本,服务国家战略、区域经济发展的能力较弱。

职业学校无论是公办还是民办,在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的进程中,都担负着为国育才的重任。破解制约民办职业学校高质量发展的问题,需要创新,在广泛调研与分析的基础上,对存量进行分类,实施差异化管理,助力优质民办教育资源高质量、可持续发展,形成我国民办职业教育品牌,助力民办职业学校的全面发展。

1.4 生源数量有所提升,质量依然不高

经过多年办学积累,民办学校的办学质量和教学质量不断提升,社会认可度不断提高,吸引了越来越多的考生报考,但从近三年的录取成绩来看生源质量依然不高。以广东省为例,不管是“依学考成绩录取”普通类(总分450分),还是“3+证书”专科中职生批次(总分450分),或是普通高考(总分750分),其最低录取分数线一直处于200分以下(如表1～3所示)。加之公办职业院校学费远远低于民办职业院校,考生出于学费考虑优先选择公办职业院校,导致公办职业院校录取分数线远高于民办职业院校。学生的起点过低,让民办职业学校的教育工作面临更大的挑战。

表1 广东省高职院校依据普通高中学业水平考试成绩招生录取最低分数线统计

表2 广东省普通高等学校(专科)招生中等职业学校毕业生统一考试招生录取最低分数线统计

表3 广东省近三年普通高校(专科)招生录取最低分数线统计

2 民办职业教育经费与公办职业教育经费的比较

公办职业教育的资金来源主要有政府资助,同时收取一定学费补充教育经费的不足。由于不同地域对职业教育的需求不同、财政收入不同,各地对公办职业教育提供的经费有所差别。而为社会提供职业教育的民办职业教育,教育经费的投入主要来源于举办者、受教育个体、或社会的捐赠[9-11],政府对民办职业教育在专项教育、科研项目等方面提供补贴。通过查阅历年中国教育的经费统计年鉴(如表4所示),在民办职业高等教育的经费来源中,以2014—2020年为例,国家财政教育投入民办职业总投入的平均比例为12.90%、举办者投入平均占比7.60%、事业收入平均占比75.70%、捐赠收入平均占比0.41%;其中,学费收入占事业收入的88.00%。由此可见,我国民办职业教育中学费收入是民办教育收入的主要来源,捐赠收入只占收入的很小一部分。而公办高职高专教育(如表5所示),国家财政教育投入平均占比为64.30%,事业收入平均占比为31.74%、捐赠收入平均占比为0.12%。通过对民办职业教育和公办职业教育的对比不难发现,公办职业学校财政经费收入的比例远大于民办职业学校教育的财政经费收入,同时有一定的学费收入补充,民办职业教育的收入主要来源于事业收入中的学费收入,社会捐赠占比较小,说明我国在职业教育领域的社会捐赠机制有待完善。

表4 民办高职高专教育经费来源

表5 公办高职高专教育经费来源

3 民办职业院校经费投入的体制机制分析

3.1 经费的标准不同

目前,国家大力发展职业教育,公办职业院校积极扩招,按照生均经费的拨款方式获取更多的资金资源。而民办职业教育作为高职教育的一部分,尽管具有一定的规模,由于不能从财政上争取生均补贴,办学经费有限,需要向受教育者收取高额的学费,致使学生在报考时优先选择公办高职院校,导致民办职业教育的生源质量较差。国家颁布的《民办教育促进法》,对政府支持民办职业教育的政策措施有了明确规定,民办学校依照国家有关法律、法规,可以接受公民、法人或者其他组织的捐赠。但在向民办职业教育捐赠时,能否获得税收优惠,如何落实税收优惠,在相关的文件中缺乏可操作的路径。在对民办职业教育项目支持中,由于对民办职业教育存在“办学挣钱”的偏见,导致支持项目少、资金支持比例小,实际受到的支持力度有限。

3.2 教育经费投入体系有待完善

现代职业教育体系的建设发展不仅需要经费支持,还需要相对完善的体制机制作为保障。改革开放以来,我国职业教育的投入内容不断丰富,初步形成了较为完备的经费保障体系,覆盖中、高等职业院校,涉及职业院校建设、机构运行、学生补助等多个方面。但还有一些职业教育财政支持机制需要进一步细化,以保证政策切实落实到位。首先,《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》为民办职业教育的发展提供了政策指导,可以实施股份制、混合所有制办学,探索政府购买服务的机制。在制度探索过程中,建议明晰规范相关主体的职责、行为和利益分配方案,既要防止国有资产流失,又要保证社会各主体参与积极性。其次,鼓励多元办学的过程中,建议政府职能部门提高监督有效性,完善对民办教育经费投入资金使用的监管,打消社会个体、组织在捐资时存在的顾虑,从而有效引导社会资金投向民办职业教育。

3.3 办学成本与收入的差距限制了民办职业教育的发展

职业教育人才培养强调培养技术技能人才,人才培养需要建立实训基地、购置专业实训装备。所以,职业院校的健康发展需要投入更多的办学经费,职业院校是一种高投入、高成本的学校类型。根据《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》,对高职(专科)学生培养进行了测算,要达到教育部规定的各项指标,广东区域内,在教室、食堂等公共基础设施投入均摊情况下,加上教师薪酬费用、仪器仪表、机械设备、日常管理等费用,职业学校要投入的人均经费在21,000元左右;文科的高职教育经费在17,000元左右。随着物价的上涨,培养高职学生的经费会越来越高。相对而言,广东省民办职业教育的收费在每生12,000～18,000元之间,为了收支平衡,有些民办职业院校以降低培养质量为代价来降低学生的生均成本,导致社会对民办职业教育存疑严重。

4 完善民办职业教育经费投入的体制机制

4.1 优化民办职业教育投入环境

根据多年来“校企合作、产教融合”的合作经验,出台相应的规章制度,健全规范民办职业院校管理、运行、监管等机制,提升民办职业教育的办学质量和声誉,提升民办职业教育的整体形象。提高社会资金参与职业教育积极性,加强引导社会力量参与职业教育的力度,为社会主体参与兴办职业教育创造良好环境。首先,做好立法保障,出台民办职业教育管理法规,让社会力量参与民办职业教育的监督与管理,对办学者的行为、责任进行约束。其次,明确规范社会捐赠与民办职业教育投入的行为,设立专门的服务机构定向监管捐赠资金的用途,同时鼓励和引导社会力量参与和监督民办职业教育的发展。最后,民办职业院校应注重与各类媒体合作,加强宣传捐赠人的捐资助学义举,不断扩大捐赠人和职业院校的知名度。应定期筹办学院发展说明会,邀请社会热心人士和优秀校友参加,在互动中宣传筹资办学的政策和意义,通过多种渠道获得更多的办学经费。此外,还要与现有捐赠人保持密切联系,建立捐赠人服务平台,及时通报捐赠人办学经费使用、管理等情况,并授予捐赠人相应的荣誉称号等精神激励或服务激励,提升捐赠人捐赠办学的积极性。

4.2 加大支持民办职业教育的政策力度

营造公平的竞争环境,充分体现各种不同办学方式的公平竞争。贯彻落实《财政部教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》和《财政部教育部人力资源和社会保障部关于建立完善中等职业学校生均拨款制度的指导意见》文件精神,建立生均拨款标准调节机制,将民办职业教育生均投入不足的部分,由财政根据人才培养质量的状况,按照核算成本进行生均差异化补贴。地方政府应当组织相关专家设计指标,并定期评价民办职业院校的投入及办学效益,结合当地居民收入、物价等因素,形成规范的生均经费拨款机制。营造职业教育公平竞争环境,进一步扩大民办中等职业学校学生免学费范围,民办职业院校中农村学生、涉农专业的学生、家庭贫困的学生也应在财政上给予免学费补贴。

4.3 完善职业教育的资金社会捐赠机制

随着全面小康社会的建成,社会资金不断增多,社会有识人士捐赠的积极性明显提高,社会捐赠已成为民办职业院校经费来源的一部分。尽管我国出台了《中华人民共和国公益事业捐赠法》,对鼓励民间资金投资职业教育也起到了促进作用[12]。但是社会对民办职业教育的质疑致使民办职业教育的质量不被认可,社会捐赠资金较少。为改善这种现状,一方面需要民办职业院校提升服务质量;另一方面需要政府加快税费改革的步伐,建立捐资助学的鼓励机制,使捐助者获得相应的社会名望及捐赠资金的监督权;对设立教育资金的企业实行税收减免政策;个人捐资助学者可在已有的税收征收中免去部分税收、提升征信。需要政府督促职业院校通过社会捐赠成立校友基金会,使他们成为推动职业学校健康发展的有力支撑。

4.4 探索多元主体参与职业教育办学机制

探索多元办学机制,依据民办职业教育机制的灵活性,提升人才培养质量。第一,规范民办职业院校股权投入和利益分配机制,加快制定管理办法或实施细则,规范职业教育办学中各方主体的职责范围和行为准则。逐步实现股权、知识、技术、管理等要素投入办学。对涉及财政经费投入的混合所有制办学,应当明确院校每年财政经费投入形成机制;对涉及知识、技术、管理要素投入的股份,应当聘请第三方独立机构进行评估,按知识产权进行估值。第二,规范民办职业院校公司治理结构。明晰投资各方的权责。由政府或各市场主体形成股东会,制定学校章程,确定院校执教定位和发展方向。在公司章程的框架下制定院校组织机构设置、各项管理细则,组织开展职业教学实训工作。第三,探索民办职业院校员工持股激励机制。对职业院校中具有一定职称、资格水平,或工作年限达到一定标准,对学校做出重大贡献的教师,实行教师持股激励机制。

4.5 积极探索民办高校的资产证券化

《民办教育促进法》明确提出民办教育可以实现经营、知识产权等收入。地方政府金融机构可以为民营高校的资产证券化提供法律保障。民营高校具有稳定的学费、住宿费、培训、科研等收入,为民营高校的资产证券化提供了充裕的现金流,完全可以从资本市场募集资金,从而减少了信贷融资出现的担保、抵押等问题。资产证券化可以为民营高校的健康运营提供充足的资金保障。因此,支持民营院校的持续健康发展,期待政府充分发挥推动资本市场促进民办高校健康发展的良性机制,扫除民办院校的融资障碍,积极搭建民办院校的融资渠道与平台,为民营高校的运营创造宽松的资金环境。

5 结语

民办职业教育人才培养质量欠佳的根本原因在于经费不足,化解民办职业教育经费不足需要政府在法律上给予明确支持的法律依据,在投资环境上创造社会团体参与职业教育办学的良好的社会氛围,在财政生均经费上给予适当支持;对参与职业教育捐赠办学的企业的优惠政策切实落到实处,积极拓宽民办职业教育融资渠道,形成社会各界支持民办职业教育办学的良好环境。民办职业院校积极宣传,纠正长期以来社会对民办职业教育的误解,提升社会捐赠办学的动力与积极性,努力提高人才培养质量;在政府、民办职业教育举办者、社会组织等方面的支持下,期待民办职业教育存在的问题会迎刃而解。