孙心悦 木一凡

从“鸭子凫水”到“扬帆起航”，40多年来，关于宪法监督制度的讨论久盛不衰。经历长期的制度探索与实践检验，作为维护宪法法律权威基本制度的备案审查制度逐渐走上历史舞台，走进公众视野。新时代新征程，推进全面依法治国对备案审查工作提出了新任务新要求。2023年10月，浙江在全国率先实现省、市、县、乡四级规范性文件备案审查全覆盖，在备案审查制度发展的时间轴上镌刻下属于浙江人大的坐标。

“乡镇街道规范性文件备案审查”，对于许多老百姓来说，这个术语或许拗口又陌生。事实上，它与生活的联系比想象中更紧密。

村级财务如何管理？小区物业服务质量怎么考核？发展乡村富民产业有哪些优惠政策？这些涉及人民群众切身利益的事务，受到乡镇街道规范性文件的直接管理。

乡镇街道规范性文件数量浩繁、领域分散，如何保证这些“红头文件”在各自领域定点发力，当好群众的利益守护者和需求回应者，不“生病”不变味，是一个艰巨的任务。备案审查，正充当着为规范性文件进行全面“体检”的角色，及时发现问题症结，对“出了错”“生了病”的红头文件对症下药，做到药到病除。

2023年4月，浙江省根据全国人大常委会法工委试点工作要求率先部署开展乡镇街道规范性文件备案审查工作，10月，在全国率先实现省、市、县、乡四级规范性文件备案审查全覆盖，打通备案审查“最后一公里”。

蓬勃生长：从源自“草根”的探索说起

一项制度的创新发展，源头活水在基层。

村民对村级投资项目的知情权与监督权应当如何保障？根据村民委员会组织法，村民委员会实行村务公开制度。对于涉及本村村民利益，村民普遍关心的事项，村民委员会应当及时公布，接受村民的监督。

2018年5月，建德市寿昌镇人大主席团对镇人民政府制定的镇村投资项目管理办法等规定进行了主动审查，发现该办法所称的投资项目涉及村民利益，属于村民委员会组织法规定的应当主动公开的内容。

在镇人大推动下，同年6月，镇人民政府将办法中“村级项目依申请进行公开”修改为“村级项目实施全程公示制度”。公开方式的变化，提高了村务管理透明度，是宪法法律精神在乡村的一次闪耀。

无独有偶，2021年6月，温州市永嘉县枫林镇人大主席团研究认为，该镇于2016年印发的招投标管理办法已不适应当今的实际情况，决定宣布废止该文件。这是我省又一例乡镇人大规范性文件审查纠正实践。

“地方组织法明确乡镇人民代表大会可以撤销乡镇人民政府不适当的决定和命令，但该项职权很少能够真正得到落实，相关工作有不少值得探索的空间。”省人大常委会法工委备案审查处处长刘永华说，枫林镇以“人大决定”的形式终止规范性文件效力是乡镇备案审查完整行权的尝试，为乡镇人大稳步推进规范性文件备案审查工作提供了宝贵的实践经验。

越是基层的文件，规定越具体，适用越频繁，影响也越直接。据省人大常委会2021年的全省抽样统计调查，20%的乡镇人大、人大街道工委已经开展备案审查工作，74%的乡镇人大、人大街道工委认为应当开展备案审查工作。对规范性文件进行合法性审查，既是全面推进依法治国的内在要求，也是基层治理、人民安康的朴素期望。在实践探索中，乡镇街道规范性文件备案审查的基层力量悄然生长。

从人民群众切身利益和乡镇街道管理的现实需要出发，重视文件规定的“接地气”和执行的实效性，是备案审查基层探索的鲜明特征，也是其蓬勃生长的生命之源。

水到渠成：打通宪法监督制度“最后一公里”

2023年3月，浙江省人大常委会将推进备案审查工作向乡镇街道延伸列入监督工作计划。省人大常委会党组书记、副主任陈金彪连续多次作出批示，要求建机制、强制度、重长效，发挥示范引领作用，推动浙江备案审查工作继续走在前列。

5月30日，省人大常委会召开全省乡镇街道备案审查工作推进会。省人大常委会副主任赵光君出席会议作动员部署，体现了本届省人大常委会对乡镇街道备案审查工作的高度重视。

在2023年重点部署乡镇街道规范性文件备案审查工作，可谓是水到渠成。

2020年以来，在省人大常委会强力推动下，全省市、县（市、区）人大已经将监委、两院规范性文件纳入人大备案审查范围。摆在全省各级人大及其常委会面前的问题是：如何全面激活乡镇街道备案审查工作，打通备案审查工作“最后一公里”？

2022年，省人大常委会法工委先行部署，在湖州市、温州市开展乡镇备案审查工作试点，并多次赴温州市平阳县、湖州市南浔区等地实地调研，了解乡镇街道规范性文件制定和备案审查情况，发现问题，总结经验，探寻对策。充分的前期工作铺垫，为制度落实与基层治理紧密结合、自发探索转化为可复制可推广的有益经验打下了坚实基础。

“在此基础上，在全省人大系统部署开展乡镇街道规范性文件备案审查工作是可行的，也是必要的。”省人大常委会法工委主任任亦秋说，依法纠正违法的“红头文件”，将有力促进乡镇、街道提高依法履职的能力和水平，进一步推进法治政府和基层民主法治建设。

制度规范：筑牢公民权益保护“防火墙”

依法获取宅基地，是农村村民实现户有所居的重要途径。根据土地管理法，乡镇人民政府应当依法受理审批农村村民的宅基地申请。如果一个村因为有违章建房未处理到位，乡镇人民政府就将该村所有村民的宅基地申请都排除在外，这等于让全村村民为别人的违章建筑“买单”。

2023年9月，湖州某乡人大主席团对该乡人民政府制定的农村住房建设审批及管理办法进行主动审查，发现“该村有违章建房未處理到位的不收该村建房申请”条款侵犯了村民的合法权益，与上位法相抵触。

该乡人大与乡人民政府进行了沟通，并发出书面审查意见要求改正。2023年10月，乡人民政府已对该管理办法进行修改，及时避免不适当规定侵害村民合法权益。

这是全省1300多个乡镇、街道开展规范性文件备案审查工作的生动一例。

2023年4月，省人大常委会主任会议研究通过了《关于开展乡镇街道规范性文件备案审查工作的实施方案》。根据实施方案，省人大常委会法工委协同省人民政府办公厅、省司法厅按条线部署开展乡镇街道规范性文件集中清理工作，共清理存量规范性文件4981件，集中备案现行有效的规范性文件2000余件。在清理、备案的过程中，乡镇人大和人大街道工委审查纠正存在不适当问题的规范性文件40余件。

值得一提的是，乡镇街道规范性文件备案审查作为一项严肃宪法监督工作的基层实践，在备案、审查、纠正等各环节，还没有现成的制度规范，尤其是街道办事处规范性文件应当如何备案审查尚无定论，需要在实践中破题探索。

省人大常委会针对问题，及时研究出台指导意见，保证乡镇街道规范性文件备案审查工作符合宪法法律的规定和精神。各地人大注重总结提炼好的经验与做法，不断推进乡镇街道规范性文件备案审查工作规范化、常态化。

比如县级层面，宁波市宁海县、温州市龙湾区等地人大相继出台工作办法，明确街道办事处规范性文件备案审查的相应主体、流程。乡镇街道层面，温州市平阳县鳌江镇，湖州市南浔区南浔镇、旧馆街道等出台相关规定，探索构建完整的乡镇街道规范性文件报备、审查、督促、撤销的闭环流程。

与时俱进：在备案审查中践行全过程人民民主

靠山吃山，靠海吃海。在海岛舟山，小小一条生计渔船，承载着渔民对美好生活的向往。

生计渔船由谁来管理？怎样管得既能满足渔民的生产生活需要，又能保证渔民渔船的海上安全？

2023年9月5日，舟山市嵊泗县菜园镇规范性文件备案审查会议上，人大代表、群众代表、镇政府分管负责人、律师各方对这一问题展开集中讨论研究，力求依法规范管理渔民的生产生活工具。

“审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性、技术性都很强的工作，没有专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。”菜园镇人大主席颜芳定的一番话，点出了基层人大备案审查工作面临的困境。该镇人大委托律师事务所、县司法局等第三方单位协助，组建审查小组开展规范性文件审查工作，并将规范性文件审查下沉至人大代表联络站（点），结合“代表进联络站”“进选区、联选民”等活动征询群众的意见建议，既弥补了审查力量的不足，又发挥了人大代表、人民群众的作用，扩大了备案审查工作的民意基础。

目前，全省各级人大代表及第三方参与备案审查工作，已经成为较为普遍的做法。备案审查制度不断丰富人民群众参与国家法治建设的实践内涵，正成为践行全过程人民民主重大理念的具体形式和制度载体。

在舟山市，市人大指导各乡镇人大和人大街道工委联合委托高校、律师事务所等第三方协助开展备案审查工作，探索乡镇人大代表、基层群众、法律顾问等参与备案审查，增强备案审查的实效和公信力。

在台州温岭市，新河 镇基层立法联系点组建“备案审查顾问团”，邀请相关领域人大代表参与备案审查工作；坞根镇将备案审查工作纳入人大代表联络站，组织辖区选民对规范性文件进行审查。

“规范性文件的审查权限下沉到我们基层，不仅让群众诉求多了一条反映渠道，更能让文件要求更加接地气，更符合老百姓生活实际。”湖州市南浔区南浔镇伍林村党总支书记、村委会主任施惠民说。

良法善治，民尊国范。基层对规范性文件合法性审查的自发探索、备案审查基层力量的蓬勃生发，与党中央推进备案审查全覆盖的决策部署，在浙江乡镇街道备案审查工作的实践中实现了有机统一，谱成一首制度化规范化、畅通全过程人民民主的协奏曲。

浙江乡镇街道备案审查工作的故事，在国家发展和完善备案审查制度的浪潮中漾起一朵小小浪花，折射出我國加强宪法实施与监督整体场景的波澜壮阔。这朵浙江人大的小“浪花”，将承载走在前列、示范引领的期许，不断奔涌向前，勇立潮头。