安 灵（副教授），谭玉莲

一、引言

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。”国有资本经营预算制度作为国资国企改革的关键推动力量，在我国特色政府预算体系中扮演着不可或缺的角色，其建立不仅满足了政府预算体系的完整性要求，也是实现国有资产管理公开化、国有资本收益依法全民共享、促进共同富裕的关键措施。自2007年9月国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》以来，国有资本经营预算制度已发展了十六年，经历了从“萌芽”“试点”到“全面”的转变，实现了国有资本经营预算编制和收益收缴两方面的突破。2015 年修订后的《预算法》开始实施，要求国有资本经营预算在保持独立和完整的基础上实现收支平衡，与一般公共预算相衔接，并提到在2020 年国有资本经营预算上缴公共财政的比例应达到30%，这意味着国有资本经营预算、一般公共预算和社会保险基金预算之间的衔接要求已通过法律形式得到明确，此外，通过整合预算资金，国有资本经营预算进一步明确了其公共属性。国有资本经营预算制度不仅通过实施合理的收益分配策略，促进国有企业的经营效益提升，推动国有企业实现保值增值（杨超和谢志华，2020），而且使得政府履行国有资产出资者的职责得以实现，抑制了国有企业管理层的权力（陈艳利等，2018；许浩然和廖冠民，2018）。但是，我国国有资本经营预算制度仍然存在一些亟待解决的重要问题。

已有研究发现，国有资本经营预算制度加剧了国有企业盈余管理（闫丽娟等，2020），降低了股利支付（Lin等，2022）和利润水平（郭彦男和李昊楠，2020）。国有资本经营预算制度的不断演进势必对企业行为产生深刻影响（饶品贵等，2021）。在研究该制度的实施效果方面，学界主要以企业价值创造、投融资、分配活动为研究视角。然而，以预算为视角，研究国有资本宏观层面经营预算制度对微观层面企业自身预算收入评估影响的文献较少。国有资本经营预算制度的成效，不仅依赖于由上而下的顶层设计，更依赖于从基层各类国有企业出发的预算实践以及各层级之间的有效衔接，国有资本经营预算必须以企业内部财务预算为基础（彭成洪，2011）。面对国有资本经营预算制度的实施，企业内部财务预算会发生何种变化？在多重委托代理的国资管理体制下，国有企业管理层可能会为实现预算目标而设置宽松的业绩条件（郭栋和肖星，2023），这种与管理层权力息息相关的机会主义行为，即预算松弛，一定程度上会影响国有资本经营预算制度的实施效果。

鉴于此，本文从预算松弛的角度，以国有资本经营预算制度实施为准自然实验，运用双重差分法（DID）观察国有资本经营预算制度对国有企业预算松弛的影响规律，以及管理层权力在其中的作用机制。本文可能存在的边际贡献在于：第一，拓宽了企业预算松弛影响因素的相关研究。现有研究多从公司治理、高管特征等微观视角探讨企业预算松弛的影响因素，本文则从宏观视角探究国有资本经营预算制度对国有企业预算松弛的影响效应，为现有研究提供了重要补充。第二，丰富了国有资本经营预算制度经济后果的研究。本文从全新视角，探寻国有资本经营预算与国有企业预算松弛等财务预算问题之间的关系。第三，从管理层权力、企业性质和企业外部治理等方面出发，分析国有资本经营预算制度影响国有企业预算松弛的路径及其异质性表现，有助于进一步为优化国有资本预算制度、国有企业监管体制提供解决方案。

二、理论基础与研究假设

（一）国有资本经营预算制度和预算松弛

预算松弛是指企业管理层在预算管理中低估收入和生产能力，或高估成本和资源消耗的现象（Fisher 等，2002；高严和郭家鑫，2023）。国有资本经营预算制度是指国家（或政府）作为出资人，委托国资委机构行使其对国有资本的所有权权利，包括收取国有资本经营收入并对对应支出进行再分配，以计划整体预算的方式管理国有资本经营活动（陈林，2014）。该制度涉及多个层次的委托代理关系，包括人民与国家的关系、国家与政府的关系、政府与企业的关系等（薛贵，2015），根据委托代理理论，国有资本经营预算制度的实施有可能由上向下传导至企业层面，导致企业预算松弛的现象产生。

国有资本经营预算制度是政府宏观调控的重要工具，其并非是对企业的具体微观经营行为进行干预，而是通过制定宏观层面的整体预算来管理和监督国有资本（王伟，2015），企业的日常运营仍然由企业自身的管理层掌控和决策，因此在企业层面上的预算制定可能会与国有资本经营预算有一定偏离。一方面，国有资本经营预算制度旨在健全国有企业分红机制，要求收取国有资本经营收益（王佳杰等，2014），其类似于国有企业的股利分红政策，直接造成企业内部留存的自由现金流减少（张训常和苏巧玲，2021）。根据自由现金流量理论，当管理层可掌握的自由现金流量减少时，管理层实现预算目标的困难程度增加，也会倾向于制定松弛程度更高的预算（刘常国，2019）。加之国有企业管理层深受我国传统文化的影响，为了规避风险，在实施国有资本经营预算制度的企业中，管理层有动机在预算编制及制定的过程中构建预算松弛，以确保做到有备无患（于团叶和林天，2016）。另一方面，在国有资本经营预算制度实施过程中，上缴的国有资本收益大部分又回到了国有企业自身，用于解决国有企业相关问题。在进行资本配置时，管理层倾向于最小化缴纳金额、最大化分配收益，以此保留更多利润以应对不确定性，因此国有资本收益的“体内循环”又会引发“搭便车”行为（钱雪松和孔东民，2012）。国有企业管理层利用预算松弛，低估本企业收入、高估成本，以混淆上级决策单位对企业经营发展能力的评估，从而减少上缴国家的国有资本收益（薛蓉，2022）。因此，本文提出：

H1：国有资本经营预算制度后，加重了国有企业预算松弛行为。

（二）国有资本经营预算制度、管理层权力与预算松弛

在国有资本经营预算制度实施之前，国家尚未参与国有资本收益分配，国有企业内部留存了大量资金，监管部门很难进行有效监管（李心合，2021）。这种监管错位为企业管理层提供了寻租的机会，导致管理层在委托代理关系存在期间出现了种种问题（吴秋生等，2023）。国有资本经营预算制度对政府作为社会管理层和国有企业出资方的不同身份进行了清晰界定，有助于政府在国有资本重新配置的过程中发挥积极作用，保障其国有资本所有者的合法权益得到充分体现，减少信息不对称和道德风险，改善相关问题，遏制企业管理层对企业资源的控制。同时，国有资本经营预算制度是对国有资本管理和运营进行评价与监督的重要手段（陈艳利和迟怡君，2015），在国有资本经营预算编制后，国有企业将接受事前严格审核和监督，以及定期追踪检查和事后审计监督，这有助于约束和控制国有资本授权或委托经营者的行为，从而使得管理层权力受到限制（胡子航等，2023）。

有研究表明，管理层权力与预算松弛之间存在一种替代效应（安灵等，2016；安灵和沈青青，2016）。随着国有资本经营预算制度的实施，信息透明度得到显著提升，主管部门对企业的监督有效性也得到了增强。然而，企业管理层可能会失去部分隐性收入，这使得他们有动机为自己的权力寻找“替身”，以弥补权力丧失所带来的损失以及相关的隐性威胁。在这种情况下，预算松弛被企业管理层作为重要的策略工具之一，当管理层的权力受到大股东和董事会的监督时，他们可以利用宽松的预算来降低未达到预算目标的可能性，并努力实现超额业绩，以此来突显自己的能力和价值。因此，预算松弛可以被视为一种权力保护机制，旨在应对权力丧失所带来的风险和挑战。因此，本文提出：

H2：国有资本经营预算制度的实施约束了国有企业管理层权力，从而加重了预算松弛行为。

三、研究设计

（一）样本选取与数据来源

考虑到国有企业通常是大型集团，其核心业务和优质资产主要源于旗下的上市公司，上市公司的数据披露更加详尽，因此本文选择2010 ～2022 年上市公司A 股数据为初始样本。为保证数据有效性，参照以往文献，本文对数据做出了如下筛选与处理：①剔除数据缺失的样本；②剔除ST、∗ST、PT类公司；③剔除首次上市时间在研究制度实施后的国有企业样本；④剔除金融类企业；⑤为消除极端值的影响，对所有的连续变量在1%和99%分位进行了缩尾处理。最终得到7049个公司年度数据。本文纯手工收集整理了2010 ～2022 年上市公司年报中披露的收入预算数据，行业平均营业收入增长率（仅上市公司）数据来源于万得（WIND）数据库，其他数据来源于国泰安（CSMAR）数据库，并采用Stata17.0对数据进行处理。

（二）变量选取

1.被解释变量。基于稳健性的考量，本文采用相关预算指标与企业实际指标的对比测度预算松弛（Slack）。本文参考潘飞和程明（2007）、王剑等（2021）的预算松弛模型来度量，模型如下：

2.解释变量。国有资本经营预算制度政策虚拟变量（Did），表示国有企业当期及以后是否实施该制度，实施了该值为1，否则为0，由交乘项Post×Treat计算得到。其中：Treat 为分组虚拟变量，国有企业Treat=1，非国有企业Treat=0；Post 为政策时间虚拟变量，制度实施年份及以后年份Post=1，尚未实施国有资本经营预算制度的年份取0。

自国有资本经营预算制度实施以来，预算实施范围不断扩大，国有企业收益收缴比例也相应提高，在探索中稳步推进、逐渐完善。特别是2014 年修订的《预算法》，对国有资本经营预算制度进行了大幅度调整，进一步推进实现全口径预算建立改革方向的优化完善。直至2015年正式实施，形成了当前的国有资本经营预算制度框架，此后国有资本经营预算制度相对稳定（席鹏辉等，2022）。故本文以2015年作为制度的实施年度。

3.中介变量。管理层权力（Power），指管理层执行自身意愿的能力（Finkelstein，1992）。对于如何衡量管理层权力的大小，主流文献通常采用与控制权和股权相关的指标作为衡量标准。因此，本文借鉴郭宏等（2020）对管理层权力的度量方法，通过总经理是否兼任董事长或董事表示控制权合一性（Control），通过股权集中度表示股权制衡性（Ownership）。并将Control、Ownership 分别进行标准化，相应的计算公式为：

将标准化后的两个变量相加，得到管理层权力（Power）。该变量在考虑我国企业公司治理特征的基础上，符合主流文献对其的定义与衡量。

4.控制变量。为了降低其他因素对国有资本经营预算制度与国有企业预算松弛关系产生的影响，本文选取6个控制变量。

具体变量定义如表1 所示。

表1 变量定义

（三）模型构建

本文使用双重差分模型（DID）估计国有资本经营预算制度对国有企业预算松弛的影响效应，具体模型如下：

其中：下标i 和t 分别表示企业和年份，被解释变量Slack 表示预算松弛，Did 为政策实施分组虚拟变量Treat和政策实施实施虚拟变量Post 的交互项，Control 代表一系列控制变量，同时控制了行业固定效应（Ind）和时间固定效应（Year），ε是引入的随机误差项。α1为衡量公司预算松弛的关键指标，若α1＞0，说明国有资本经营预算制度提高了预算松弛程度；若α1＜0，说明国有资本经营预算制度降低了预算松弛程度。

为了验证H2，本文在式（4）的基础上构建如下模型对管理层权力的潜在中介效应进行实证检验：

在式（5）中，Poweri，t表示管理层权力。如果式（5）中国有资本经营预算制度（Did）的系数显著，且式（6）中管理层权力（Power）的系数显著，说明存在中介效应，H2得到证实。与此同时，如果式（6）中国有资本经营预算制度（Did）的系数不显著，说明管理层权力在国有资本经营预算制度与预算程度的关系中起到完全中介作用，如果显著则说明管理层权力起到部分中介作用。

四、实证检验结果分析

（一）描述性统计

相关变量的描述性统计详见表2。预算松弛度量指标Slack 的均值和中位数都大于1，说明预算松弛现象普遍存在于上市公司中；Slack 的最大值和最小值分别为7.930 和-0.278，说明各企业预算松弛程度的差异较大。核心解释变量Did 的均值为0.360，表明样本期内约有36%的公司属于处理组样本。其他变量的描述性统计结果都处于合理范围内，且与现有研究基本一致，这在一定程度上说明了本文样本选择的合理性。

表2 描述性统计

（二）相关性分析

另外，根据相关性分析结果（限于篇幅，结果未列示）显示，国有资本经营预算制度（Did）与预算松弛（Slack）间具有显著的正相关性，初步验证了H1。管理层权力（Power）与预算松弛（Slack）间、国有资本经营预算制度（Did）与管理层权力（Power）间具有显著的负相关关系，部分支持了H2。进一步使用多重共线性检测，结果表明，所有变量的方差膨胀因子（VIF）的最大值为1.90（＜10），表明不存在严重的多重共线性问题。

（三）基准回归结果

1.国有资本经营预算制度与预算松弛。表3的列（1）～（3）为根据式（4）考察国有资本经营预算制度对国有企业预算松弛的产生的效应。基准回归分三步进行：第一步，不加入控制变量，初步估计政策效果，控制时间固定效应和行业固定效应，如列（1）。第二步，在此基础上加入企业微观层面对预算松弛的影响变量，如列（2）。第三步，为应对双重差分法具有的序列相关性问题，借鉴Ber⁃trand 等（2004）、李昊楠和郭彦男（2020）的研究，采用省级聚类稳健标准误，如列（3）。结果较为稳健，核心解释变量国有资本经营预算制度（Did）的回归系数皆为正，且在1%的水平上显著，表明国有资本经营预算制度的实施提高了国有企业预算松弛程度，H1得证。

其实最后一刻，念蓉几乎动摇。她非常希望楚墨所说的一切都是真的，可是细想来，每一个字又都那般可疑。即将睡着的时候，念蓉想，在这件事情上，她也许有些太过分了。当然不是对楚墨过分，而是对这件事情的处理方式过分。就算楚墨真的在外面招惹女人，错只在楚墨，或者只在那个被楚墨招惹的叫做静秋的女人，跟姐姐与姐夫有什么关系呢？跟陈老先生与陈老太太又有什么关系呢？她犯得着往电台打电话？她有什么资格让毫不相干的人跟她担惊受怕？

表3 基准回归结果

同时控制变量回归结果显示，资产负债率（Leverage）、总资产净利润率（ROA）与预算松弛（Slack）显著负相关，说明公司的财务状况以及经营成果对于企业预算决策存在重要的参考价值，当资产负债率或总资产净利润率越高时，企业越倾向于制定更为严格的预算管理策略，以保持财务稳定和持续的盈利能力。上市年限（List⁃year）、两权分离度（Dual）与预算松弛（Slack）显著正相关，前者是由于上市更久的企业更为成熟和稳定，管理层更有机会和空间构建预算松弛；后者是由于两权分离度越大，终极控制人将监督权出售给管理层并从中获取租金的现象更为严重，在这种压力下，管理层更可能倾向于制定较为宽松的预算。

2.国有资本经营预算制度、管理层权力与预算松弛。表3列（4）由式（5）得到，Did与Power在1%的水平上显著负相关，表明国有资本经营预算制度有利于降低管理层权力，提高国家对国有企业的控制力和对其管理层行为的约束，从而保障了国家作为所有者的权利。表3列（5）由式（6）得到，引入管理层权力（Power）后，Power 与Slack在5%的水平上显著负相关，说明管理层权力的降低促使了预算松弛的增长。此外，列（5）中Did与Slack的正相关关系在1%的水平上显著，再次支持了H1，并说明管理层权力起到部分中介作用，H2 得到验证。这表明，国有资本经营预算制度确实会对管理层权力产生影响，进而影响到管理者的行为，在预算管理方面滋生了新的问题。预算是企业财务管理的核心部分，体现了各利益相关者之间的博弈结果，当国有资本经营预算制度削弱管理层权力时，管理层往往会寻找权力“替身”，通过行使较为松弛的预算管理即预算松弛，从而满足各种激励机制的执行条件。由此可见，要想充分释放国有资本经营预算制度的有益成效，保障其对国有企业管理层权力的有效抑制并预防管理层预算松弛行为，一方面应从国有企业内部弱化预算松弛带给管理层的潜在激励，另一方面应从国有企业外部问责代理人偏离企业价值最大化的行为。

（四）稳健性检验

1.平行趋势检验。双重差分法的前提为符合平行趋势假设，即制度实施之前控制组和实验组具有相同的发展趋势。本文采用事件研究法开展平行趋势检验，具体模型如下：

其中，Didi，t0+k为虚拟变量，代表国有资本经营预算制度全面实施后（前）的第k 年，k∈［-5，4］。平行趋势检验重点关注系数θk，若k＜0 时系数θk与0 不存在显著差异，则表明通过平行趋势检验。为避免共线性，将制度实施的前一年即2014年作为基期。

基于平行趋势检验结果（因篇幅限制，图未列示）可以发现：制度实施前系数均不显著，这表明制度实施前，实验组和控制组的变化相差不大；制度实施后系数开始显著大于0，与基准回归结果一致。这表明平行趋势假设成立，同时再次验证了H1。

2.安慰剂检验。为排除其他不可观测的变量对研究结论的干扰，本文借鉴Cai等（2016）的研究进行安慰剂检验。构建随机政策实施虚拟变量（Didfalse），重复500次随机抽样，再按式（4）进行回归分析。由结果（因篇幅限制，图未列示）可以看出，随机抽样估计系数集中于0 附近，远小于基准回归中Did 的真实回归系数0.113，并呈正态分布，且大多数估计系数不显著（p＞0.1）。由此说明，本文回归结果未因其他不可观测的变量而导致系统性偏误。

3.基于倾向得分匹配—双重差分法（PSM-DID）的回归。为降低双重差分法带来的选择性偏差问题，进一步增强处理组和对照组的可比性，本文采用倾向匹配得分的方法保证研究效果的无偏性，使数据更接近随机实验。匹配样本主要根据模型中的控制变量进行选取，根据匹配变量进行1对2有放回的卡尺内近邻匹配，卡尺取0.05。本文分别删除不满足共同支撑观测值以及使用频数加权，重新进行DID估计，估计结果如表4所示，得到的回归结果仍支持H1。

表4 基于PSM-DID的回归分析

4.重构预算松弛的度量方法。为避免单一指标衡量偏误对结果造成的影响，本文借鉴郑石桥和王建军（2008）以及赵欣（2017）对预算松弛的度量方法，即Slack0=第n 年本企业实际增长率－第n 年的本企业营业收入预算增长率，重新进行双重差分检验，结果如表5所示。列（1）～（3）中国有资本经营预算制度（Did）的回归系数皆为正向显著，与基准回归结果一致，表明H1依然成立。列（4）中，加入管理层权力（Power）后，Power与Slack在5%的水平上显著负相关，说明管理层权力的降低促使了预算松弛的增长，Did 与Slack 的系数同样在5%的水平上正向显著，说明管理层权力起到部分中介作用，H2 得到验证。

表5 替换预算松弛变量回归

五、异质性分析

（一）行政层级的异质性

从行政层级的角度来看，中央国有企业与地方国有企业分别受中央政府和地方政府管理，因此在战略地位和管理体制方面存在显著差异（陈其安和唐书香，2022）。中央国有企业主要涉及关系国家安全和国民经济核心的战略性特殊行业，在国民经济中扮演着重要的支柱角色，肩负着更多更重的政治任务和社会民生任务，相比之下，地方国有企业主要是涉及商业竞争领域的企业（李佳霖和罗进辉，2022）。因此，根据行政层级对国有企业进行区分和考察是必要的。本文首先将国有企业根据实际控制人类型划分为中央国有企业和地方国有企业，然后根据式（4）进行分组回归，结果列于表6中。中央国有企业组中，Did 的系数在10%的水平上显著为正；地方国有企业组中，Did 的系数在1%的水平上显著为正。实证结果表明，国有资本经营预算制度对国有企业预算松弛的提升在地方国有企业表现得更为显著。产生这一结果的可能原因是：一方面，中央国有企业肩负着贯彻落实党中央、国务院战略决策的重大责任，中央国有企业受到更加严格的监管，而地方国有企业管理层建立“堑壕”实施预算松弛的阻碍更小；另一方面，中央国有企业较地方国有企业先试行国有资本经营预算制度，体系相对更为成熟，政策效应显著性相对更低。

表6 异质性分析

（二）外部治理水平的异质性

六、结论与建议

本文以2010 ～2022 年A 股上市公司作为初始样本，采用双重差分模型实证考察了国有资本经营预算制度对国有企业预算松弛行为的影响。研究发现：①国有资本经营预算制度实施后加剧了预算松弛问题，在运用平行趋势检验、安慰剂检验、PSM-DID 以及重构预算松弛的度量方法等稳健性检验后，上述结论仍然成立。②管理层权力是国有资本经营预算制度影响国有企业预算松弛的重要机制，即国有资本经营预算制度通过制约管理层权力而增加预算松弛程度。③国有资本经营预算制度对国有企业预算松弛的影响会因不同行政层级、不同外部治理水平而存在异质性，国有资本经营预算制度对地方国有企业、外部治理水平相对较低地区国有企业的预算松弛的增加更为显著。

虽然国有资本经营预算制度实施减少了国有企业的管理层权力，改善了国有企业的代理问题，但是限于我国国有企业的治理水平，管理层在权力被限制的同时，也会运用其他工具为其权力寻找“替身”以弥补其权力丧失带来的损失，反而导致国有企业预算松弛问题加剧。可见，当前我国国有企业治理水平的不足影响了国有企业改革的效果，因此在当前阶段，应将完善国有企业治理结构和提升国有企业治理水平作为一项重要任务。为了实现这一目标，进一步加强国有资本经营预算制度的政策效果，本文建议可从以下几方面着手：

1.健全国有企业业绩考核，建立有效激励机制。在限制管理层可操作空间的同时，通过给予管理层充分激励，最大限度地确保管理层的个人利益与公司价值最大化目标保持一致（张楠和卢洪友，2017），削弱预算松弛带给管理层的潜在激励，从而降低国有企业管理层进行预算松弛的主观动机。

2.推进国资监管云的建设，加强国有企业的外部治理水平。打造数字经济优势，用信息化助力国资监管大格局。一方面，将国有企业数据资产纳入国资统一监管，提升国有企业数据价值，促进企业预算合理性，有效抑制国有资本经营预算制度对国有企业预算松弛程度的增加；另一方面，运用数字化手段进一步规范权力运行，遏制国有企业管理层履行职责不当行为，以确保国有资本经营预算制度更好地发挥对管理层权力的监督作用，从而促进国有企业持续健康高质量发展。

3.建立有效的制度执行监测和评估机制。政府应及时对制度执行情况及制度效果进行相应的跟进与评估，并将结果反馈给相关部门和决策者。同时积极听取和吸纳各方意见和建议，以便根据实际情况对制度进行调整和优化。通过因企施策、因地制宜，国有企业才能充分发挥其在社会和经济领域的作用，实现双重效益的良性循环。

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