马蔡琛,林 江

(南开大学 经济学院,天津 300071)

一、引言

党的二十大报告明确提出健全现代预算制度的深化改革方向,现代化预算制度的完善离不开全面实施预算绩效管理。相较于传统的评价方法,平衡计分卡突出以战略为核心,将战略规划与绩效评价紧密联系,并通过因果关系链化战略为行动,提高了公共部门预算绩效管理的效率。

作为一种高效的评价方法,平衡计分卡最早应用于企业的绩效管理。随着公共部门绩效管理改革的兴起,各国纷纷采用平衡计分卡以期提高绩效管理效率。在中国,众多研究结合地方具体实践,例如山东省青岛市、黑龙江省海林市、北京市延庆区等,从绩效指标设计等角度构建平衡计分卡,其中,绩效指标被分为客户、财务、内部流程以及学习与成长四个维度。在经典的平衡计分卡案例应用中,对于公共机构而言,学习与成长视角往往被置于优先地位。因此,以学习与成长视角为基础,深入研究如何在预算绩效管理中有效应用平衡计分卡很有必要。以学习与成长为逻辑起点,构建符合因果关系的绩效目标和指标,不仅能够明确绩效指标之间的内在逻辑关系,而且可以更好地展示驱动流程的行动轨迹。本研究从学习与成长视角出发,探讨平衡计分卡应用于预算绩效管理的作用机理,以期促进预算绩效管理改革的提质增效。

二、文献综述

平衡计分卡最早应用于企业绩效管理,但是随着在非营利部门的适用性日益显现,众多研究开始探讨平衡计分卡在政府部门中的应用优势。从战略规划层面看,由于战略规划与预算绩效管理流程中的制定战略计划、确定绩效计划、开展绩效评估和促成绩效改进四个步骤联系紧密(Kemp ,2016)[1],并且战略规划一直是平衡计分卡应用中的核心,因此如何将预算绩效管理、平衡计分卡与战略规划紧密联系,已成为众多研究和实践探讨的热门话题。例如:加拿大皇家骑警的一份绩效报告提出,应重点执行战略规划中的优先事项。英国国防部在设计平衡计分卡的战略规划时,增加了战略决策者因素(Joice et al.,2019)[2]。平衡计分卡通过将战略规划转化为短期目标和长期目标,从财务、顾客等方面构建绩效指标体系(Juliana et al.,2021)[3],有助于实现战略规划与预算的紧密结合。与企业部门追求利润不同,政府部门在满足绩效管理要求的基础上,应在战略规划中突出公众(客户)维度。相较于传统评估方法以财务为核心,平衡计分卡中的学习与成长视角,从知识与信息、人力资本、组织文化三个维度展开绩效评价,促使政府部门在满足预算控制的基础上,更好地服务于公众(刘小梅,2017a)[4]。

在具体的战略目标方面,平衡计分卡通过构建一个四维视角的组织战略目标框架,形成了组织战略的操作系统。其中,每个子系统都会在第一个层面上设置一个战略目标,并同时构建包含结果度量(目标)和性能驱动因素的第二个和第三个战略目标(Ndevu et al.,2018)[5],进而将战略目标框架绘制成一张战略地图。在战略地图结构中,除了组织的战略愿景,还包含了学习与成长等视角,更加清晰地展示了各个视角之间的因果关系(Hidayati et al.,2018)[6]。

作为绩效评价工作的核心,绩效指标体系的构建不仅是预算绩效管理的基础,而且是绩效监督的依据。众多研究对平衡计分卡中绩效指标的构建原则和指标的维度设置进行了探索。在指标构建原则方面,有研究提出平衡计分卡的指标设置原则应以结果为导向,强调评价结果与实际业务的紧密关联性(马蔡琛和桂梓椋,2019)[7]。经典的平衡计分卡从客户、财务、内部流程以及学习与成长四个方面构建绩效指标体系。随后,相关研究对这四个方面进行了调整,Zawawi等(2020)[8]加入了降低成本和创新等维度,Marzuki等(2020)[9]采用基于公共导向的利益相关者维度,代替传统的基于利润导向的财务维度。同时,有的研究拓展了原有维度,例如:曾惠芳(2020)[10]研究了高校的预算绩效评价,加入了包含培养学生人数以及满意度等在内的其他维度。

近年来,有研究以绩效指标的设计为出发点,探讨平衡计分卡应用于预算绩效管理过程中所产生的不合理考核、过度考核,并由此导致的逆向激励问题。例如:有研究提出,一些政府部门在利用平衡计分卡进行考核时,指标的设计存在忽略内部管理且过分强调经济指标,或过分强调内部管理导致预算绩效管理流于形式等一系列不合理考核问题(李天勇,2019)[11]。与此类似,在医疗和教育等部门的应用案例中,尤其是医疗部门中,由于各维度绩效指标的数量差异过大等原因所导致的不合理考核等问题尤为明显。例如:大部分医院往往侧重于财务指标,导致本应重点考核的诸如患者满意度等指标的重视程度不够,进而造成较为严重的不合理考核(郑舒娴等,2019)[12]。此外,也有医院为了自身利益,通过设置过低的绩效指标值以便更好地应对考核,导致考核成为“形式主义”(张君怡等,2023)[13]。综上所述,自从诺顿等为减少绩效评价中财务指标占比较高问题而设计了平衡计分卡以来,这一工具被广泛应用于私人企业和公共部门。虽然众多研究探讨了平衡计分卡的战略地图、绩效指标体系和不合理考核、过度考核等内容,但是其应用于预算绩效管理的作用机理仍然需要结合具体国情,展开更具针对性的分析。

三、平衡计分卡在预算绩效管理中的应用:基于因果关系链的考察

(一)因果关系链中学习与成长视角的重要性

相较于传统的以财务指标为核心的评估方法,平衡计分卡凸显了学习与成长视角的重要性。第一,平衡计分卡从多个角度对预算绩效问题展开分析,兼顾了财务指标与非财务指标、前置指标与滞后指标、长期目标与短期目标的平衡。在非财务指标方面,设计了多维度的绩效评价指标。例如:在一份关于伊朗马什哈德市公共交通的平衡计分卡中,学习与成长视角的绩效指标包括列车数量、项目预算增加百分比等;公众视角的绩效指标包括公众满意度等(Khakbaz et al.,2015)[14]。第二,绩效评价结果往往以评价报告的形式呈现。评价报告不仅是未来预算资金分配的出发点,而且能够在学习反馈中推陈出新。一方面,学习与成长维度的评价指标本身就包含了知识与信息、人力资本与组织文化等方面的内容,凸显了组织发展中学习与成长的重要性。另一方面,若评价报告的应用只限于惩罚与问责,则往往会导致评价与考核成为一种负担,甚至导致逆向激励。因此,从学习与成长视角出发进行评价与考核,更应着眼于优化激励与提升,并将得到的新知识用于组织改进。

(二)内嵌于预算绩效管理的因果关系链

区别于传统的绩效管理方法,平衡计分卡的特色之一是注重挖掘无形资产在价值创造中的原始驱动力。然而,包括人力资本和组织文化在内的无形资产很难像其他维度一样直接创造价值,针对这一问题,平衡计分卡构建了一个将战略与四个视角紧密相连的因果关系闭环,这就是因果关系链。整体上看,因果关系链以学习与成长为逻辑起点,将内嵌于平衡计分卡设计中的公众(顾客)维度、内部流程维度、财务维度加以有机整合,构建了平衡计分卡应用于预算绩效管理的整体框架。

从学习与成长视角、组织战略和因果关系链之间的关系看,学习与成长视角不仅是因果关系链的重要一环,而且与组织的战略制定联系紧密。学习与成长维度的战略目标体现了长期思想,并通过反馈机制发现公共部门管理中的缺陷,为下一期的预算编制提供了依据。因此,很多公共部门在设置战略目标时,往往会融入学习与成长因素。例如:在印度尼西亚三宝垄港的一个医疗部门,其设置的2016—2020年战略目标之一便是提高管理和人力资源的质量(Harahap et al.,2020)[15];又如:黑龙江省海林市在规划2006—2012年的战略愿景时,也提出了“提升干部的综合素质”和“确保人力资本的准备度”两个学习与成长方面的目标(薛万博,2010)[16]。第一,学习与成长视角是推导因果关系链的出发点。内嵌于平衡计分卡设计中的因果过程主要表现为“公共组织的无形资产将业绩驱动因素转化为成果的作用过程”(葛蕾蕾等,2016)[17],因此,由人力资本、绩效信息管理系统和组织文化三类无形资产构成的学习与成长视角,也就成为了整个因果关系链的逻辑起点。第二,区别于企业部门,公共部门的内部流程更加强调部门的办事与服务效率,部门之间的协调与沟通能力(赵瑞峰等,2007)[18],因此,以学习与成长视角中的三类无形资产为基础,完善政府组织的内部流程,是构建预算绩效管理中因果关系链的关键环节。在人力资本方面,学习活动不仅可以提高人力资本的质量,而且能够促进工作人员之间的交流,进而使其了解预算绩效目标,并在预算绩效目标的指导下提高内部管理流程的效率。在绩效信息管理系统方面,绩效信息管理系统的持续完善,有助于促进预算绩效信息的跨部门共享,提升部门之间的协调能力。与企业追求利润不同,公共部门的财务视角在聚焦于维持其高效运转的同时,应尽可能降低运行成本。学习与成长视角不仅可以提高内部流程效率,而且能够促进组织运行成本的降低。就学习与成长视角而言,高质量的人力资源和绩效信息管理系统本身就能够降低公共部门的管理及运营成本;在学习与成长的推动下,内部业务流程效率的提升,也能够节省政府部门的运行成本,优化预算绩效管理中的财务指标。第三,内部流程效率的提升与政府运行成本的降低,不仅可以提供更充足的预算资源,从而增加预算绩效管理的灵活性,而且能够提供更多更优质的公共产品与服务,进而提升民众满意度。民众的反馈又进一步为组织的学习与成长指明方向,并督促政府部门持续进步,由此形成因果关系链的逻辑闭环。

(三)学习与成长视角内的因果关系链

就学习与成长视角而言,其包括的人力资本、信息管理系统、组织文化三个部分之间,也存在一定程度的因果关系。本研究以信息管理系统维度为出发点,推导三个维度之间的因果关系链。

信息管理系统部分可以分为两个层面:第一,平衡计分卡的应用促进了政府部门预算绩效管理相关信息的共享,并为政府决策提供了信息支持。例如:大数据技术与平衡计分卡的结合,不仅可以为预算绩效管理提供更为充足的结构化数据,而且能够提供与预算绩效管理相关的非结构化数据,比如各种图片和研讨会视频等。第二,绩效信息的可获得性也十分重要。当经济环境发生重大改变时,信息的可获得性较低,就会导致信息不够全面,并造成决策偏差。在预算绩效管理过程中,内外部评价主体通过财务信息、效果信息等测度结果,对预算资金的使用情况进行真实的结果反馈。然而,这些信息是否被公开,公开的程度如何,往往需要学习与成长视角中的信息管理系统进行测度。例如:有的平衡计分卡指标体系中包括了预算绩效信息公开程度、信息覆盖率、信息可获得性等指标。为了保障信息管理系统的有效运行,在人力资本维度中突出专业管理人员,尤其是熟悉预算绩效管理和信息技术管理人员的重要性,就显得十分必要。

人力资本维度主要包括员工的工作目标是否支持部门的发展和自身专业水平的持续提升。个人工作目标是否符合组织战略,是人力资本维度中最重要的问题。若要对其进行测度,最常用的工具便是个人平衡计分卡。个人平衡计分卡通过分解部门平衡计分卡至具体执行的岗位或个人,将个人绩效指标与部门绩效目标紧密结合,让部门管理者和员工清晰地理解预算绩效管理和部门整体的战略愿景,并推动员工的自我学习与成长。例如:在北京市延庆区的平衡计分卡设计中,个人平衡计分卡设置了与部门绩效目标相对应的绩效指标,并分为考核指标和监控指标两类(方振邦等,2012)[19]。在进行具体考核时,考核指标的设置和考核周期的确定是关键所在。一方面,若因为指标设置不科学导致不合理考核,便可能会对员工的积极性产生负面影响,进而影响绩效目标乃至战略的落实。另一方面,考核周期的选择应将考核成本纳入考量。这种成本不仅体现在预算资金上,而且体现在员工的精力上(秦杨勇,2012)[20]。若考核成为了各级领导和员工的负担,导致无论如何努力,都无法完成考核,那么考核的正向激励效应就会消失,甚至导致逆向激励。在员工专业水平的持续提升方面,利用绩效信息与数据进行管理的能力,是测度专业水平的关键。这种专业管理能力应聚焦于如何将专业知识、信息与数据技术融入预算绩效管理中。在此基础上对专业人员的培训,必须注重培训结果的绩效评价,并将评价结果作为下一年度预算编制的参考。由此,便实现了预算绩效管理中战略规划、部门绩效目标与个人绩效指标、个人专业水平持续提升的紧密衔接。为了促进员工专业水平的持续提升,专业培训不仅需要学习型的组织氛围,而且离不开以绩效与合作为核心的组织文化。

就组织文化层面而言,一个强调绩效与合作的组织文化能够提升预算绩效管理效率。一方面,预算绩效管理要求各部门在执行预算时应围绕绩效目标展开,突出合作的组织文化以增加部门向心力,确保工作方向与绩效目标相一致,从而保证预算绩效管理的质量。另一方面,强调绩效的组织文化应注重培养组织能力,例如:对于绩效评价方法的掌握、绩效评价结果的应用能力等(赵早早等,2019)[21],并在提升各种能力以突出绩效文化过程中,聚焦最后的绩效评价结果,而且以此为依据进行预算资金的分配,进而持续推进这种高效的管理模式。

然而,在具体管理过程中应当注意的是,过分强调绩效文化也会导致逆向激励的发生。一方面,过分强调绩效文化的组织,可能会采用过于严格的考核制度,并给员工造成心理压力,这种压力或不满会影响工作效率。另一方面,不良的绩效文化所产生的激励效果往往是逆向的,例如:不合理的奖励制度可能会导致员工之间的不良竞争,或者惩罚制度可能使得员工失去工作动力。因此,只有在良好的绩效文化下,员工才有强烈的动力去实现目标,并积极投入工作以提高效率。一个不断学习与进步的组织氛围,将会持续激励个人的学习与成长,促进人力资本质量的不断提升,进而保障信息管理系统的有效运行,由此形成一条贯穿学习与成长视角的因果关系链。

四、学习与成长视角下预算绩效管理面临的挑战

从学习与成长视角看,平衡计分卡在预算绩效管理的具体实践中,仍然存在学习反馈机制尚不健全、人才培养机制有待完善、数据来源不全面以及预算绩效信息的技术应用仍需改进等挑战。

(一)基于因果关系链的学习反馈机制尚不健全

在预算绩效管理中强调贯穿于平衡计分卡的因果关系链,不仅需要明确绩效目标与指标之间的逻辑关系,而且需要关注绩效目标的实现过程。在具体应用中,为防止预算执行偏离绩效目标,需要建立动态的学习与反馈机制,并在反馈中不断促进组织的学习与成长。然而,组织往往并不注重学习与反馈。例如:在埃塞俄比亚奥罗米亚地区的受访者中,税务部门只有48%、城市发展部门只有30%、贸易与市场发展部门只有47%的受访者认为,组织中的反馈系统有效(Geda et al.,2015)[22]。此外,平衡计分卡在河南省地方高校的应用案例表明,只有加强绩效评价结果的反馈运用,才能够避免绩效评价流于形式(黄艳,2023)[23]。因此,由于学习与反馈机制的不足,使得预算执行存在偏离绩效目标的可能,进而导致因果关系的缺失。

从组织文化角度看,学习反馈机制固然能够推动组织学习与改进,但是如果没有一个良好的环境氛围,学习反馈机制的运行不仅会遇到困难,而且容易导致过度考核甚至逆向激励等问题。在绩效目标构建方面,平衡计分卡的设计往往过于注重绩效文化,忽视学习型组织文化建设。例如:有些平衡计分卡的研究案例,其在绩效目标中只是粗略提出改善组织的工作氛围与文化,并且在平衡计分卡战略目标的四个维度中,始终围绕着诸如提高预算执行效率、提升信息管理系统效率等效率目标展开,忽视了关于公平目标的讨论(刘小梅,2017b)[24],这在一定程度上造成了过度考核与不合理考核。在量化指标分布方面,组织文化部分大多以定性指标为主,量化指标相对稀缺。例如:以青岛市、大连市为基础设计的学习与成长维度绩效指标,量化指标集中于人力资本和信息管理两个部分,组织文化的定性指标居多。

(二)预算绩效管理中人才培养机制有待完善

由于一个完整的平衡计分卡包括组织战略愿景、绩效目标等多个部分,不仅结构复杂,而且涉及众多专业知识。如果没有高效的人才培养机制来持续提升管理者的专业水平,平衡计分卡的应用便会受到限制。例如:挪威有30.2%的受访民众认为,专业知识的缺乏限制了平衡计分卡的应用(Dag et al., 2019)[25];在意大利,有研究发现公共部门较少使用平衡计分卡的原因就包括了缺乏专业的管理人员,无力改变当前人力资源政策等(Maran et al.,2018)[26]。从具体应用看,如何将部门的专业知识、预算绩效管理与平衡计分卡有机结合是一个研究重点。例如:在某市地震局2020年度部门预算整体绩效目标申报表中,就涉及到预算绩效管理、防震减灾等相关知识,若在此基础上应用平衡计分卡,就应将绩效目标中的内部管理、财务管理和人员管理等内容,整合至平衡计分卡的分析框架中(南京市应急管理局,2023)[27]。因此,若缺乏推动管理者持续学习提升的人才培养机制,就可能会导致平衡计分卡无法有效应用于预算绩效管理中。

在人才培养机制建成之后,为保证其有效性,还应对其进行预算绩效监督。在融入平衡计分卡这一工具后,各监督主体例如立法机构、审计部门等,在对人才培养机制进行预算绩效监督时,应在对预算资金的使用进行约束的基础上,从学习与成长视角出发,对其使用效果进行监督。然而,在众多国内外的平衡计分卡应用案例中,涉及学习与成长视角人力资本部分的研究,大多聚焦于绩效目标与指标的设计,尤其是近些年来的绩效指标设计,不仅在指标的数量上不断增加,而且对于指标的取值计算方式等也越来越复杂。例如:在以海林市、钦州市为案例设计的平衡计分卡中,其人力资本部分的绩效指标设计,在原有基础上不断增加指标数量和指标值。与此类似,在一些高校的平衡计分卡研究案例中,诸如学科建设、人才引进等指标的数量不断增加,细化程度也越来越高(易慧霞等,2023)[28],这不仅缺乏对人才培养机制相关资金进行预算绩效监督的研究,而且对预算资金的使用效果,尤其是对人员满意度的考察更为匮乏。在这样的考核标准下,被考核对象的精神压力无疑会被加重,进而导致逆向激励的发生。

(三)数据来源不全面等因素导致预算绩效信息质量有待提升

若要充分发挥人力资本的作用,除了提高专业技能外,还必须使其拥有充足且高质量的信息,这样才能打破各部门之间的信息壁垒,保证绩效评价的真实性和反馈的及时性,从而促进组织的成长与改进。但是在预算绩效管理过程中,平衡计分卡的应用往往存在信息不充足、不全面问题。其原因主要有两个方面:一方面,由于下级政府汇报工作时不愿意上报不利消息,导致平衡计分卡的信息来源不全面。例如:在葡萄牙的里斯本市,绩效评估面临的障碍可能是由于体制上的不信任和抵制报道“坏消息”,以及提供的绩效信息缺乏数据支撑造成的(Da Cruz et al.,2014)[29]。另一方面,由于技术设备和软件未能及时升级,以及网站未能及时修复等因素导致的数据更新缓慢,也会降低信息的质量。例如:在印度尼西亚的亚齐省,平衡计分卡的打分结果表明,信息获取和工作程序的表现是最差的两个指标(Lufika et al.,2021)[30]。

从数据信息收集角度看,典型的方法包括访谈、调研试点单位、问卷调查和书面文件等。然而,这些方法不仅费时并且成本较高。对于问卷调查,若直接采用全样本,成本极高;对于访谈,无论是上门采访还是电话邮箱,均需耗费一定的人力和物力。例如:在葡萄牙社会保障机构的一份研究报告中,相关的访谈历时5个月,包括24次访谈,耗时34小时(Pimentel et al.,2014)[31]。此外,这些渠道收集的信息也会面临全面性和真实性的挑战。一方面,被调研单位往往不愿意披露不利于本单位的财务信息。另一方面,受访群众往往只愿意提供符合自身利益的信息,对于不利信息可能不愿提及或提供虚假反馈。因此,如何降低信息的收集成本并保证其真实性,是在预算绩效管理中推广平衡计分卡亟待解决的问题。

(四)预算绩效信息的技术应用仍需改进

从技术应用角度看,在基于平衡计分卡进行绩效评价时,量化分析的应用在国际上较为流行。例如:在印度尼西亚地方政府的案例中,关于IT资源的可用性、管理者个人特征在绩效评价中影响的分析,就采用了SEM-PLS分析法来检验其研究假设(Kusumawati et al.,2022)[32]。然而,中国国内的相关研究主要聚焦于绩效目标和指标设计,例如四个维度绩效目标的设计,相应的绩效指标有哪些,二者的关联度是否紧密等,对使用量化分析方法的研究涉及较少。

这其中的原因有两方面:一方面,数据的规范性不够。数据分析及统计软件的使用,需要依赖规范的数据格式和统一的数据标准,若收集的数据形式各异,便无法将数据导入统计软件,更难以进行分析。例如SPSS软件对于录入数据的类型做了规定,将其分成了Excel文件型、纯文本数据文件型和数据库文件型三类。另一方面,从技术应用情况看,虽然在很多领域大数据及人工智能技术飞速发展,但是如何在预算绩效管理中利用这些技术为平衡计分卡提供信息支持,仍需要进一步研究。因此,如何在平衡计分卡的设计中引入更多技术方法,仍然是国内在预算绩效管理研究中面临的挑战之一。

五、学习与成长视角下的预算绩效管理改革政策建议

(一)完善预算绩效管理中的学习反馈机制

平衡计分卡将预算绩效管理中的战略愿景分解为绩效目标与指标,不仅体现了平衡计分卡四个维度之间的因果关系,而且明确了部门之间的差异。因此,预算绩效管理流程中学习反馈机制的具体落实,可以从组织平衡计分卡的设计和组织文化角度分别加以展开。在组织平衡计分卡的设计方面,绩效评价的结果应作为下一年度预算资金分配的依据,即奖励或增加绩效表现好的部门的预算资金,削减或取消绩效表现差的部门的预算资金(马蔡琛和潘美丽,2022)[33]。然而,对于绩效表现差的部门不宜采取 “一刀切”办法,可以考虑采用差异化的管理办法,也就是层次干预法。对于绩效表现较差的部门,财政部门可以给出提升绩效水平的建议。若其未按照建议进行整改,则要求该部门提交削减项目支出的计划并加以实施,若实施效果仍未达到要求,则可以考虑采用取消超支项目、罚款等更为严厉的惩罚方式(马蔡琛和管艳茹,2022)[34]。在组织文化方面,若要使反馈机制真正发挥作用,则离不开学习型组织文化的构建。就绩效目标而言,一方面,由于公平性目标主要涉及员工待遇的公平性、机会的均等性,并确保其与组织战略相吻合,因此,在具体构建上,可以考虑采用问卷调查、座谈会等方式并建立有效的评估与反馈机制。另一方面,学习型组织文化可以包括各部门内部用于组织学习的预算资金是否落实、组织社区实践的预算安排是否恰当、公职人员对于这种学习与成长的组织氛围满意程度如何等内容。综合公平性目标和学习型组织文化建设两个方面,可以提高员工的参与度和满意度,最大限度地减少过度考核与不合理考核造成的影响,并降低逆向激励的可能性。就绩效指标而言,测度组织文化维度的绩效指标总量较少,因此,平衡计分卡的设计可以尝试设计一些专门测度组织文化的量化预算绩效指标。例如:对于合作型组织文化满意度指标,可以将满意程度分为几个等级,并计算每个程度的人数占比;又如:可以利用组织成员每周学习时长测度组织的学习氛围。

(二)构建突出奖惩激励措施的人才培养机制

在人才培养机制构建方面,可以考虑以个人平衡计分卡为工具,完善人才培养机制的保障。在设置学习与成长维度的绩效目标和指标时,应将评价结果与奖惩激励措施相挂钩,使绩效结果成为工资收入与职位升迁的重要依据。例如:广西壮族自治区北泗乡在建设学习型党组织过程中,通过在个人平衡计分卡设置打分机制,将学习与工作考核同干部升降紧密联系在一起(合山党建,2022)[35],从而将奖惩激励措施有机融入预算绩效评价中。然而,若奖惩激励机制设置不合理,就有可能导致逆向激励。因此,为了防范这种现象的发生,可以从两个方面着手:一方面,应充分考虑员工的需求和能力,并在此基础上制定合理的奖惩标准。另一方面,建立公平的执行机制,保证每个人都按照此标准进行评估。

在完成人才培养机制的构建之后,为保障其有效运行,应进行预算绩效监督。在基于平衡计分卡进行预算绩效监督时,无论是立法机构还是政府内部的监督部门,第一,应严格管理用于人才培养的预算资金,严禁挪用、截留和违规使用(阳秋林等,2022)[36]。第二,应在资金落实到位的基础上,更加注重从学习与成长维度出发,对预算资金的使用效果进行考察,尤其是注重对满意度的测评,并将其作为未来预算编制的依据。例如:与公职人员学习培训相关的资金是否下拨到位,公职人员培训完成率如何,其对培训课程的满意度如何,是否对自身的学习成长有所帮助等。第三,为了防止由于绩效指标过多导致的过度考核问题,应在指标设计中考虑以下几项措施:一是合理控制指标数量,删减冗余和重复指标;二是按照必要性将绩效指标进行排序,并采用将KPI考核与平衡计分卡相结合的办法聚焦核心指标;三是持续更新指标,删除不再相关或已经过时的指标。

(三)多元化数据来源以提升预算绩效管理的数据质量

数据来源是构建预算绩效指标体系的基础,更是在预算绩效管理过程中设计平衡计分卡四个维度指标体系的重要支撑,因此,多元化数据来源是提升预算绩效管理数据质量的关键。具体来看,多元化数据来源可以从传统渠道和与大数据技术结合两个方面统筹推进。在传统渠道方面,可以将来自具体支出部门的数据统计、问卷调查、访谈等方式进行整合,并在实践过程中综合实地调研、政府财务报告等其他数据来源,丰富信息的收集渠道。在大数据技术与平衡计分卡有机融入预算绩效管理流程方面,应以学习与成长视角中信息管理系统维度为出发点,充分利用移动设备、软件日志等硬件设备,整合历史档案、图片视频等预算绩效信息的新来源(马蔡琛和赵笛,2020)[37]。在此基础上,也可以尝试利用python软件进行数据爬虫,对互联网上的海量数字信息进行快速高效的收集;或者利用数据挖掘技术,通过移动设备等硬件设施,有机融合视频、音频、图片等非数字化内容,多元化数据来源,优化学习与成长视角中信息管理系统维度的绩效目标,全面提升预算绩效管理的数据质量。

(四)建立平衡计分卡专项数据库以提升预算绩效信息使用效率

为了解决数据不规范导致的平衡计分卡应用受限问题,应在已有的预算绩效指标库基础上,建立平衡计分卡专项指标库。与传统绩效指标库将指标分为投入、过程、产出和效果四类所不同的是,平衡计分卡专项指标库应设立学习与成长、财务、公众(顾客)、内部流程四个一级指标。在学习与成长这类一级指标下,可以尝试将其细化为人力资本、信息管理、组织文化三个二级指标,每个二级指标进一步分解为多个三级指标。以信息管理为例,三级指标可以包括绩效信息共享平台更新的频率、绩效信息的公开程度、绩效信息的可获得性等,由此形成一个由共性指标构成的平衡计分卡专项指标库。

在基于共性指标的平衡计分卡专项指标库建成之后,各支出部门应发挥绩效评价的主动性(郭江,2021)[38],立足于自身预算绩效管理的实际情况,设计符合支出部门具体要求的专项数据库。在实践过程中,各支出部门可以根据需求,灵活设置包括学习与成长维度在内的四个维度的绩效目标;在设计绩效目标时应合理配置各类指标,并加以详细的指标解释。通过建设“预算绩效管理+平衡计分卡专项指标库”模式,以期更好地将平衡计分卡应用于预算绩效管理全过程,从而全面提升预算绩效信息的使用效率。