陈文东

（赤峰学院，内蒙古 赤峰 024000）

党的十八大以来，内蒙古自治区党委、政府全面贯彻落实党中央关于扶贫开发工作的各项决策部署，把精准扶贫作为自治区重大政治任务和头号民生来抓。2020 年2 月，全国脱贫攻坚总结表彰大会在京召开，习近平总书记宣布我国脱贫攻坚战取得全面胜利。但与此同时，自治区扶贫攻坚工作也出现了一些新情况、新问题。同样，市扶贫攻坚工作也面临着相应的情况与问题，需要总结以往的经验，找出问题、分析问题、提出相应的对策。其中最值得关注的是由于牧区生计方式较为单一，其生产收入有限，如何实现牧区的可持续发展、将牧区资源合理高效地运用、巩固“脱贫攻坚”胜利的成果、提高牧民的生活质量。

在各级政府的努力下，在各项扶贫政策的作用下，国家逐渐建起一道坚固的生活保障底线。这一举措有效地改善了牧区贫困人民的整体生活条件，也为牧区未来的社会发展夯实基础。伴随着脱贫攻坚的顺利进行，截至2020 年3 月4 日，内蒙古自治区20 个国贫县实现“摘帽”，标志着内蒙古自治区“脱贫攻坚战”进入最后的收官阶段。但是，由于牧区生计方式较为单一，其生产收入有限，如何实现牧区的可持续发展、将牧区资源合理高效地运用、巩固“脱贫攻坚”成果、提高牧民的生活质量，是目前待解决的问题。

赤峰市牧民群体长期从事草原畜牧业，生计与生活过程中脆弱性问题突出，做好牧区居民返贫的监测与预警，能及时、有效预判返贫风险，抑制致贫因素的发展。同时，有助于决策者了解特定生产方式、生活环境下易返贫牧民现状，预判易返贫牧民未来可能的变化趋势，有利于及时改善帮扶薄弱环节、及时堵住返贫漏洞。或者建立针对性帮扶机制、实施“因人制宜”帮扶措施，在负的外部冲击发生时提高制止返贫的效率，实施更精准的“贫困干预前置”。

一、赤峰市牧区牧民返贫预警监测与返贫风险测算

（一）生活风险

1.生长环境。牧区牧民长期与牲畜一起吃住，一般牛羊群在哪里，牧民就在哪里，这就造就了牧民生长环境卫生难以保障，长期在这种环境下生存，年轻的牧民身体强壮，但是随着年纪的增长，身体素质逐渐下降，就很容易生病，而且由于牧民的居住环境条件差，医疗条件差，各种疾病长期折磨牧民，但家里的牛羊令牧民“难以脱身”，所以一般牧民患病都是吃药了事，很少认真对待。牧区牧民生长环境并不乐观。

2.饮食习惯。牧区传统食物大致有四类，即面食、肉食、奶食、茶食。肉食为主，主要是牛肉、绵羊肉其次为山羊肉以及少量的马肉，牧区人民少食新鲜蔬果。牧区地广人稀，牧区人民一般距市区较远，采购新鲜蔬果不便，新鲜蔬果也不便于保存，故牧区人民新鲜蔬果摄入比较少，造成了牧民膳食不均，疾病多发。牧区土地平旷，风大、气温较低，牧民还需要经常在外放牛放羊，所以牧区人民相对好饮酒。牧区牧民饮食习惯令人担忧。

3.就医习惯。牧区地广人稀，各种公共资源分配很有限，很多医疗资源，如乡村卫生所、乡村医生在牧区无法适应。牧区交通、通讯相对闭塞，牧民受教育程度相对较低，很多牧民并不注重自己的身体健康，再加上医疗资源本就有限，导致牧区牧民小病不医，直至把小病拖成大病才意识到要去医治，而一旦生一场大病，就会花费一笔不小数目的钱，不管是家庭中哪个成员，治疗所花费的支出，对整个家庭来说是一个不小的负担。牧区牧民就医习惯有待调整。

（二）生计风险

1.牧区贫困多发最主要的一个原因就是疾病。由于生活环境以及生活习惯的制约，新鲜蔬果购买困难，长期少食甚至不食新鲜蔬果，身体长期缺乏各类维生素，而牧区人民喜食并多食牛羊肉等高蛋白食物，造成年轻的牧区人民认为自己身强体壮不易生病的“误区”，使得牧区人民小病不看，等到身体完全拖垮之后才去医院就诊。而把小病拖成大病后，医疗费用也是成倍上升，原本几十块上百块吃药就能解决的问题，最后要花成千上万甚至几万十几万才能解决。生病不仅仅涉及资金的直接消耗，消耗更大的是牧区人民的身体状况和精神状态。据调查，生过大病的牧区人民，不论年龄大小，精力及体力都远远不如生病之前。因而“因病致贫”“因病返贫”这两个问题，牵扯范围更广，可以说涵盖了整个社会架构。

2.大多数牧区人民资信条件相对较差。因牧区地广人稀，牧民生活相对封闭独立，牧民生活基本可以自给自足，再加上没有买房等大额资金支出需求，很多牧民并不在意自己的征信信用，向银行借贷甚至出现有钱不还的情况，在大多数牧民的想法中，他们的生活相对独立，对现有社会运行体系的依赖并不强，征信并不会过多地影响他们的生活，即使不还也没人能拿他们怎么样。这就造成了整个牧区群体的征信差，向银行借贷困难。

3.内蒙古草场载畜量低。内蒙古地区大多又以畜牧为生，草场退化严重。国家推出禁牧政策，草料价格较高，草料短缺导致牛羊膘情下降，使得牧民收益情况不乐观。再加上近年牛羊买卖收益降低，牛羊买卖的成本项目包括秋冬储备饲料、修建暖棚、牛羊防疫、修建青储设施等等，扣除成本项目，牧民的收益本就微薄，每年，牧民能够卖的只有牛羊群的10%—20%，多于这个比例会影响整个牛羊群的繁衍。受近几年疫情影响，整个社会经济下降，消费水平降低，更使牧民的经济情况雪上加霜。

二、赤峰市牧区牧民返贫风险因素分析

（一）家庭基本特征

1.牧区人口老龄化问题日益严峻，年轻的劳动力接受教育后不愿再返乡进行畜牧业经营。年轻劳动力流失严重，大龄劳动力成为牧区牧民的主基调，畜牧产业整体呈现老龄化特征。

2.现如今，不论是城镇农村，我国家庭结构总体呈现小型化趋势，年轻劳动力本就逐渐减少，再加上牧区年轻劳动力的部分流失，牧区家庭的保障能力逐渐下降。并且随着乡村、牧区城镇化的进程加快，牧区的常住人口逐年降低，更使得畜牧产量、畜牧经营收入在未来的时间里，可预测地会出现逐年降低的情况。

3.集体经济对于公共服务建设维护的保障能力不足。由于我国集体经济对于公共服务建设维护的保障能力还不足，至今为止仍然没有建立起比较完善的覆盖牧区的公共财政制度。到目前为止嘎查是政府进行社会管理的最基本单位，也是政府实施社会公共服务的最重要的平台，但是大多数的嘎查集体经济的收入只能维持最基本的运作，对牧区公共服务建设维护的提供能力严重不足。据调查，一些工作人员反映，有些村到现在还是“负债村”，往年项目的缺口到现在还无法弥补，对于公共服务建设维护的开支无力负担。总的来说，集体经济对于公共服务建设维护的保障能力不足。

（二）收入波动

1.畜牧业本身就存在产业化开发水平较低，牧民增收渠道单一、增收难度大。牧民最主要的收入就是畜牧业收入，因此，如何提高牧民收入的核心问题是怎样可以提高牧民的劳动生产效率，这是真正可以使牧民实现增收的核心。但是目前赤峰市过半数的牧区劳动力都在这生产率低下的牧业产业中，牧业收入固定不变，但畜牧人口日益增加，日益增多的人口分配固定不变的牧业收入，必定会造成人均收入的减少。

2.由于自治区草地退化严重，保护生态环境的任务十分繁重，所以自治区推出了一系列的禁牧政策，赤峰市也响应号召。禁牧政策本就对牧区牧民的生计产生了极大的影响，再加上前几年干旱，草料价格上涨，这对牧区牧民更是一种沉重的打击，收入进一步减少。

3.传统的畜牧业生产能力低下，牧区牧民基本秉持着传统的畜牧经营观念。牧区畜牧基础设施简陋，生产经营方式粗放，基本是靠着天然养畜来生产经营；畜牧业发展不到位，牲畜改良程度低，特色产品少，创新能力弱，经济效益不高。牧民收入基本都来源于第一产业，即使从事第二、第三产业收入也微乎其微，就业结构非常的单一，收入情况也不可观。

三、赤峰市牧区牧民防止返贫的帮扶机制建设

在构建返贫风险预警系统的基础上，对易返贫牧民进行风险识别，根据识别的群体风险，制定帮扶目标、帮扶标准、帮扶原则，并据此实施帮扶措施。

（一）监测方法

1.监测的对象。具体分为五类：第一类是已经脱贫的困难户；第二类是已经消除风险，但返贫风险较大的脱贫不稳定户；第三类是突发大病大灾大事故，导致家庭收入骤减或支出骤增，家庭内无法完全消化，导致基本生活都难以维持，生活生计出现严重困难的家庭；第四类是农村最低保障对象以及特殊困难家庭；第五类是家庭人员人均可支配收入低于上一年度国家扶贫标准的家庭。

2.监测的内容。最主要的监测内容就是监测对象的家庭收支情况，了解监测对象是否存在因病因灾因意外而造成的大幅度减收或大幅度增支的事件，而导致家庭生活生计难以维持，需要帮扶的情况。

3.监测的程序。下放政策，通过牧民自行申报、村干部或乡镇街道相关管理人员到已申报的牧民家中走访排查，了解具体情况，判断其需要帮扶程度，把确实情况特殊的牧户家庭列为返贫预警监测对象，之后上报给上级单位进行进一步的核查工作。核查完毕后，将监测对象的基础信息以及风险等级、具体的帮扶政策录入扶贫系统中，将名单通知到村干部或乡镇街道相关管理人员建立台账，并经常督促实时更新台账信息，实现动态监测管理。

（1）牧户自行申报。下放政策，让牧户自行准备申报材料，每月申报一次，由村干部或乡镇街道相关管理人员核查后报送至上级单位审核核定。

（2）对牧户家庭因病因灾因意外事故等而出现的生活困难，难以维持生计的情况，定期进行回访与核查，每个月向乡镇街道管理人员报送一次预警人员名单，再由市扶贫办检查核定。

（3）监测对象确定。针对牧户自行上报的材料，村干部进行审查核实，将所确定的名单上交给乡镇街道相关工作人员，乡镇街道相关工作人员再进一步确认返贫预警名单上报给市扶贫办，经市扶贫办进一步核查，确定为返贫监测对象后反馈给相关部门，将返贫监测预警名单录入线上系统中。并且将返贫监测对象名单，反馈给乡镇以及村干部，并建立相关台账，实施线上线下同步管理，以保证信息的及时性、准确性。乡镇街道以及村干部要准确记录监测对象基本信息并设置走访筛查项目，定期筛查走访。台账内容还应包括返贫预警等级、牧户面对的风险种类、面对风险应采取的具体帮扶措施、返贫风险的消除情况以及帮扶后牧户的生产经营情况等，所有信息都应该做到实时动态更新。各个部门之间各司其职，动态监测名单返贫预警对象，由几个部门专项管理，各部门之间定期交流数据。市里相关部门需要固定期限如三个月开展一次返贫预警对象动态管理报告会，整理返贫预警对象风险等级，评估预警对象风险是否消除，将已消除风险的对象及时在系统中进行标记，并做好后续的跟踪调查，以确定监测对象真的已经消除风险，实现“动态清零”。对于新纳入返贫风险预警的对象，以及家庭成员、家庭劳动力表更的情况也需要及时录入系统，并标注对应的风险等级。

（4）分级预警。对于在返贫监测名单中的牧户需要根据自身的风险种类、家庭成员的劳动力以及收入水平和收入结构等因素，对监测对象实行分级预警。预警等级可分为三个等级，为方便管理及划分，还可以用不同的颜色标注来预示等级的严重性，如预警等级从高到低分别用一级、二级、三级以及颜色红黄蓝来举个例子。一级红色预警人员，即为大病大灾或者遭受严重意外事故及自然灾害而导致的刚性支出大幅增多或收入大幅降低，致使基本生活生计都难以维持的监测对象。二级黄色预警人员，即为创业能力极弱、收入低下生活生计必须帮扶资金才可以继续维持，对出现的致贫因素，无法自行抵抗，需要进行帮扶才可以避免出现返贫现象的人员。三级蓝色预警人员，即为自身收入不稳定，因各种原因，如因病因灾丧失部分劳动力，需要一定程度的帮扶带动，面对致贫因素，很可能导致返贫的监测对象。

致贫因素主要有：大病、残疾、突发事故、子女上学、自然灾害、产业失败、就业不稳定等等，监测名单中的牧户确定风险预警等级后，分类别进行不同程度的帮扶，并根据风险的动态变化改变相应的帮扶政策及手段。对于已消除致贫风险的，进行标记并移除预警名单，取消预警级别。

（二）帮扶措施

1.加快全产业链的开发，立足于乡村的实际情况，发展一批就业容量大，带动能力强的特色产业，促进脱贫产业的提档再升级、提质增效；强化稳岗就业，咬定目标不放松，采取产业带动、公益岗位、以工代赈的办法，确保完成全年稳岗就业目标任务。

2.强化脱贫人口小额信贷政策支持，对有贷款需求的脱贫人口、监测对象做到应贷尽贷；强化发展高质量庭院经济，支持因地制宜发展小种植、小养殖、小田园、小加工、小商贸等庭院经济发展，多措并举增加家庭经营性收入。

3.强化落实就业帮扶各类补助政策，延续支持帮扶牧区发展的相关优惠政策；将基本公共服务的完善与建设纳入市发展战略，积极完善公共服务制度及设备设施，为牧区最基本的公共服务、医疗设施提供保障。

4.建立合理的资金支持体系以及财政投入长效保障机制，按照国家新推出的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，划分每部分的责任以及匹配责任的资金，使得财权与事权相匹配，才是解决最基本公共服务供给后续问题的核心。

5.制定基本公共服务标准，提高公共资金投入效率，以保证能够最大化地全面掌握帮扶对象的最基本需求，以及最需要的公共服务。将均等化标准作为财政资金支出的重要依据来分配资金，以便于财政资金可以直接流向牧区牧民最需要、最迫切、最直接的公共服务设施建设中，使得政府财力及建设的公共服务设备设施可以向落后牧区牧民及特殊困难户倾斜，解决牧区牧民最根本的需求。

6.实施差别化管理，分阶段、分层次帮扶，逐步解决部分区域基础公共设施服务资源严重不足，地域偏远、地广人稀的地方无法进行高效的公共资源分配，公共服务市场难以发展壮大，造成牧民最基本需求难以得到满足的矛盾。实施差别化帮扶，切实地实施不同区域，不同层次的帮扶，做到“尽力而为”。

结语

健全防止返贫动态监测和精准帮扶机制，要做的仍有很多，导致返贫的因素往往不仅仅是由于个体家庭情况，大社会环境对个体家庭的影响也不容小觑，在健全防止返贫动态监测和精准帮扶机制基础上，仍应注意以下几个方面：加强政务部门信息共享建设，为帮助负责审批发放社会救助资金的相关部门，更好地对困难群众返贫风险进行检测，方便相关部门对困难群众的状况实行动态监测；全面防止返贫需要建立健全的政策保障，严格积极落实原有责任、相关政策、帮扶手段积极落实监管要求，对于主要基本的政策不能随意改动；应当建立健全社会利益联结机制，适当鼓励当地龙头企业、农牧民合作社、牧区家庭牧场以及等新的农牧业经营主体，通过多元化的形式，以保证最大力度地扶持困难群众以及贫困人口就业，从而带动贫困人口稳定脱贫；应当建立健全激励约束机制，制定更严格的政策与制度，更加严格的考核，加大普查力度严格把控退出关，坚决杜绝虚假脱贫以及数字脱贫等情况，保证扶贫用款用到刀刃处，保证各级干部扶真扶贫，保证困难群众真脱贫；应当坚持扶贫及扶志相结合，提高贫困群众自身条件，提高困难群众自身认知水平，将勤劳致富、知识改变命运的思想牢牢地印在困难群众的心底，全力激发贫困地区和贫困群众摆脱贫困、走向富裕的内在动力。